Koronawirus w Polsce ograniczy na zawsze nasze prawa? Analiza OKO.press: ustawa PiS to prawny populizm

Sejm głosami PiS (ale również opozycji) uchwalił w błyskawicznym tempie specjalną ustawę, która, jak przekonuje rząd, ma pomóc walczyć z koronawirusem w Polsce. Ustawę zamieszczono na stronach Sejmu nocą w niedzielę 1 marca, a już w poniedziałek 2 marca została uchwalona. W czwartek 5 marca nad ustawą pracowała senacka komisja, a w piątek ustawę z poprawkami może uchwalić Senat, w którym opozycja ma większość. Potem ustawa wróci do Sejmu, gdzie PiS ma większość i poprawki Senatu może odrzucić.

Zdaniem autorytetów prawniczych takich jak prof. Ewa Łętowska czy prof. Jerzy Zajadło uchwalona w pośpiechu i pod moralnym szantażem ustawa jest nie tylko sprzecznym z konstytucją bublem prawnym, ale też groźnym precedensem.

Uchwalenie nowej ustawy może też zaskakiwać, bo są już przepisy w innych ustawach, które pozwalają na walkę z koronawirusem w Polsce. To np. ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Jest też ustawa o zarządzaniu kryzysowym. A jeśli czegoś w tych przepisach brakuje, wystarczyłoby doprecyzować stare ustawy.

Nie wszystkie z tych rozwiązań są złe. Ale sporo przepisów jest napisanych ogólnie, co otworzy furtkę do ich interpretacji w zależności od okoliczności, potrzeb i intencji. Co może prowadzić do nadużyć.

Koronawirus w Polsce: co będzie mógł robić rząd

OKO.press przeanalizowało wszystkie przepisy ustawy uchwalonej przez Sejm. W drugiej części tekstu zamieszczamy też opinię dr Mikołaja Małeckiego z Uniwersytetu Jagiellońskiego, napisaną specjalnie dla OKO.press, oraz stanowisko prof. Ewy Łętowskiej.

Początek ustawy do walki z koronawirusem w Polsce wygląda modelowo: tak, jakby władza uchwalała ją tylko z myślą o dobru obywatelach.

Artykuł 3 pozwala pracodawcom zlecać pracownikom pracę z domu. Zaś artykuł 4 przewiduje, że w przypadku zamknięcia żłobka, przedszkola lub szkoły z powodu wirusa, rodzice za opiekę nad dziećmi w domu będą dostawać dodatkowy zasiłek opiekuńczy, nie dłużej jednak niż za 14 dni (tego zasiłku nie będzie można łączyć ze świadczeniem, które normalnie przysługuje w sytuacji niespodziewanego zamknięcia przedszkola lub szkoły).

I tak ustawa zwalnia ze stosowania ustawy o zamówieniach publicznych zakup towarów i usług niezbędnych do przeciwdziałania wirusowi. A minister zdrowia będzie mógł ustalać maksymalne ceny produktów leczniczych i wyrobów medycznych oraz środków spożywczych specjalnego przeznaczenia, które mogą być wykorzystane do „przeciwdziałania” wirusowi. Zapis stworzony, by firmy nie zarabiały na wirusie, windując ceny.

Specjalne uprawnienia ma dostać premier. Na wniosek ministra zdrowia będzie mógł nakładać na samorząd terytorialny zadania związane z „przeciwdziałaniem” wirusowi. Z kolei minister zdrowia takie obowiązki będzie mógł nakładać na publiczne zakłady lecznicze. Jakie to obowiązki? Na przykład nakaz odpłatnego przekazania do innego zakładu leczniczego środków leczniczych, czy aparatury medycznej.

Co będzie wolno wojewodzie, a co premierowi

Polecenia będzie mógł też wydawać wojewoda, który dostanie szerokie uprawnienia do walki z wirusem. Na terenie swojego województwa będzie mógł wydawać polecenia wszystkim instytucjom administracji rządowej i samorządowi terytorialnemu. Polecenia będą musiały być natychmiast wykonywane. Z kolei na wniosek wojewody premier będzie mógł wydawać polecenia nawet firmom i wszelkim instytucjom, w tym policji, prokuraturze, czy służbom specjalnym (ale polecenia w przypadku organów ścigania nie będą mogły dotyczyć śledztw i czynności operacyjno – rozpoznawczych).

Polecenia premiera muszą być w formie decyzji administracyjnej, ale nie będą musiały być uzasadnianie i będą miały rygor natychmiastowego wykonania. W przypadku zlecania zadań firmom, za usługę zapłaci Skarb Państwa. Z tym, że firmy same będą musiały ponieść koszty przygotowania i wykonania zadań zleconych przez wojewodę.

Co ciekawe wojewoda i premier polecenia będą mogli wydawać nawet ustnie, telefonicznie, lub drogą mailową. Trzeba będzie je jednak odnotować w formie protokołu lub adnotacji. Na czas walki z koronawirusem rząd chce zawiesić:

• stosowanie prawa budowlanego,
• prawo o ochronie zabytków,
• ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym
• i przepisy dotyczące wymogów jakie muszą spełniać placówki lecznicze.

To zawieszenie przepisów dotyczy tylko budowy lub przebudowy budynków przeznaczonych do walki z wirusem oraz rozbiórek.

Ustawa przewiduje kompensaty pieniężne dla firm turystycznych w przypadku zrywania umów przez klientów na wycieczki. Z kolei zarządcy lotnisk i dworców oraz firmy kolejowe, autobusowe i lotnicze nie będą musiały płacić odszkodowań za spóźnienia czy odwoływane połączenia, jeśli będzie to z powodu prowadzenia działań w związku ze zwalczaniem koronawirusa.

Przepisy na koronawirusa na pół roku, reszta na zawsze

Prawie wszystkie przepisy dotyczące koronawirusa w Polsce mają obowiązywać przez 180 dni. Zaś sama ustawa wejdzie w życie dzień po jej opublikowaniu w Dzienniku Ustaw.

PiS już nie raz stosował podobny zabieg. Gdy wygrał wybory w 2015 r., na fali strachu przed uchodźcami i zamachami terrorystycznymi uchwalił ustawę antyterrorystyczną, która dała służbom wiele nowych uprawnień do kontroli i inwigilacji obywateli. Wtedy też tłumaczono, że nowe regulacje ograniczające prawa obywateli, są dla ich dobra, bo mają zwiększać ich bezpieczeństwo. Od tego miejsca - do końca tekstu - opisujemy przepisy, które zostaną dopisane do już obowiązujących ustaw i będą obowiązywać na stałe.

Inspekcja sanitarna będzie też mogła nakazywać ludności i firmom (szczególnie pracodawcom, zakładom leczniczym i przewoźnikom lotniczym), podejmowanie działań zapobiegawczych i kontrolnych. Będzie mogła wydawać nakazy wobec hurtowni farmaceutycznych w zakresie dystrybucji leków, czy specjalnej żywności. Decyzje te będą w formie decyzji administracyjnych, ale bez uzasadnienia i z rygorem natychmiastowej wykonalności. Mogą też być wydawane ustnie.

Te nowe uprawnienia inspekcja będzie mogła wykorzystać w przypadku zagrożenia epidemią, ale też do zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych. Ponadto inspekcja sanitarna będzie mógł wydawać obywatelom zalecenia jak się mają zachować w przypadku zagrożeń chorobami.

Walka z epidemią traktowana jak ważny element obronności

Co jeszcze zawiera ustawa do walki z koronawirusem? Produkcję i dystrybucję leków, specjalnej żywności, odzieży ochronnej i wyrobów medycznych wpisano do ustawy o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa. Ustawa ta nakłada na firmy obowiązki na wypadek zagrożenia bezpieczeństwa państwa i wojny. Teraz dopisano do tego sytuacje związane z zagrożeniem życia i zdrowia ludzi.

Do prawa farmaceutycznego dopisano uprawnienia dla ministra zdrowia, który będzie mógł nakładać obowiązki na producentów i importerów wyrobów medycznych. Z tego uprawnienia będzie mógł skorzystać w sytuacji, gdy będzie brakować jakichś leków, albo będzie epidemia lub ryzyko szerzenia się choroby zakaźnej.

Jakie to obowiązki?

• Hurtownie i apteki będą musiały raportować o stanie zapasów leków i wyrobów medycznych,
• Minister będzie mógł nałożyć obowiązek na hurtownie, by leki i wyroby medyczne - określi jakich to produktów dotyczy - zbywały tylko do aptek i hurtowni na terenie Polski. Zaś producenci i importerzy leków będą mogli sprzedawać je tylko do hurtowni. Złamanie tego zakazu będzie groziło grzywną do 5 mln zł. Ma to ograniczyć wywóz leków za granicę.
• W przypadku epidemii minister zdrowia będzie mógł ograniczyć ilość leku przypadającego na pacjenta.

Strefa zero i obowiązek leczenia oraz kwarantanny

Ważne dla obywateli nowe przepisy wpisano do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Wprowadzono tam definicję obszarów zagrożeń epidemią. To:

• strefa zero, obszar znajdujący się obok ogniska wirusa, w którym będą obowiązywać zakazy i kontrola,
• strefa buforowa z zakazami przemieszczania się ludzi,
• strefa zagrożenia, z ryzykiem wystąpienia epidemii,
• zagrożony obszar,
• miejsce kwarantanny.

Jeśli epidemia będzie miała duży zasięg, strefy zagrożeń będzie mógł wyznaczać premier, a nie jak do tej pory wojewoda. Premier będzie mógł też wprowadzać ograniczenia dla ludności. Będzie mógł ogłosić zakaz czasowego przemieszczania się, nakaz kwarantanny, ograniczyć pracę firm, wprowadzić reglamentację towarów, zakaz opuszczania strefy zero, czy nakaz ewakuacji i obowiązek badań lekarskich.

W takich strefach usługi, dostawy lub roboty budowlane związane z walką z epidemią będą mogły być kontraktowane z pominięciem zamówień publicznych. Jeśli w strefach zabraknie leków, specjalnej żywności lub środków ochrony osobistej dla pacjentów, dostarczy je Agencja Rezerw Materiałowych. Leki z Agencji trafią do aptek i szpitali. Dla chorych będą one wydawane za darmo, na podstawie numeru PESEL.

Jeśli w ARM zabranie leków, czy specjalnej żywności i nie będzie możliwe uzupełnienie zapasów, minister zdrowia będzie mógł zająć takie produkty w firmach - za odpłatnością (po średnich stawkach).

Rządową ustawą wprowadzono też obowiązek hospitalizacji osób chorych na choroby zakaźne. Z kolei osoby zdrowe, które będą miały styczność z takimi chorymi, będą musiały poddać się kwarantannie lub nadzorowi, które będą trwać do 21 dni. Te okresy będą mogły być wydłużane, aż do czasu wykluczenia choroby.

Obecnie obowiązujące prawo zawiera już obowiązek kwarantanny i leczenia osób chorych, określa jakich chorób to dotyczy - np. gruźlicy i cholery. Obecnie procedowana w Senacie ustawa zakłada, że o tym kto będzie leczony przymusowo i podlegał kwarantannie, zdecyduje minister zdrowia, który w rozporządzeniu określi katalog chorób.

Minister zamknie szkoły i uczelnie

Ważne zmiany dotyczą uczniów i studentów. Ustawa daje bowiem ministrowi oświaty możliwość zamykania szkół, a ministrowi nauki i szkolnictwa wyższego - prawo do zawieszania działalności uczelni.

Ponadto minister edukacji będzie mógł w takich sytuacjach sam zawieszać część przepisów ustawy o systemie oświaty. W szczególności przepisy dotyczące prowadzenia rekrutacji, oceniania i promocji uczniów, organizacji egzaminów i roku szkolnego oraz działania szkół. Rząd zapewnia, że ma to pomóc rozliczać dzieci z nauki w "sytuacjach kryzysowych". Ale jakie to będą sytuacje kryzysowe? Nie wiadomo.

Rząd do walki z epidemiami daje sobie jeszcze jedno narzędzie. Tak zmienia na stałe ustawę o finansach publicznych, by w z powodu zagrożenia epidemią mógł sam w rozporządzeniu przesuwać środki w budżecie. Teraz może to robić, jeśli zostanie wprowadzony stan wyjątkowy.

Nie wiadomo, po co ustawa wprowadza nowy przepis do ustawy o usługach hotelarskich. Przepis ten mówi, że obiekty hotelarskie czyli hotele, motele, campingi, domy wczasowe, schroniska, pensjonaty, pola namiotowe, które nie są zgłoszone do ewidencji takich obiektów, nie spełniają wymogów sanitarnych. Czy to przepis na walkę z szarą strefą?

Łętowska i Zajadło: wprowadza się stan wyjątkowy

Rząd, który zgłosił projekt specustawy, zapewnia, że nowe rozwiązania „nie naruszają zasad demokratycznego państwa prawnego i są uzasadnione ważnym interesem społecznym”. Tymczasem prof. Ewa Łętowska, była sędzia TK i NSA i była Rzecznik Praw Obywatelskich, w rozmowie z „Gazetą Wyborczą” mówi, że ustawa wprowadza nowy stan nadzwyczajny, którego nie ma w konstytucji. I to na 180 dni, choć konstytucja mówi, że stany nadzwyczajne można wprowadzać na 90 dni.

Łętowska podkreśla, że ustawa daje duże uprawnienia władzy do wydawania arbitralnych decyzji, bez kontroli sądów administracyjnych. I wbrew konstytucji znosi odszkodowania za działania spowodowane walką z koronawirusem. Łętowska podkreśla, że ustawa ułatwia centralizację i ręczne sterowanie państwem i w jej ocenie nadaje się do kosza. W podobnym tonie w artykule opublikowanym w OKO.press wypowiada się prof. Jerzy Zajadło.

Specjalnie dla OKO.press opinię o ustawie dotyczącej koronawirusa w Polsce napisał dr Mikołaj Małecki z Katedra Prawa Karnego Uniwersytetu Jagiellońskiego i z Krakowskiego Instytut Prawa Karnego, autor bloga „Dogmaty Karnisty”. Publikujemy ją poniżej.

Małecki: Ta ustawa to koronawirusowy populizm prawny

Uchwalona w Sejmie ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych jest przejawem klasycznego populizmu prawnego.

Już sama nazwa ustawy, indywidualno-konkretna, dedykowana dla COVID-19, narusza standardy poprawnej legislacji. Nie tworzy się ustawy, by uregulować sytuację prawną jednej osoby, tak samo nie tworzy się specustawy dla zwalczania jednego, wybranego wirusa.

Umiejętne zarządzanie strachem, szybkie tempo prac legislacyjnych uniemożliwiające dokładne zbadanie proponowanych zmian, moralny szantaż (jak można nie popierać ustawy, która ma chronić obywateli przed koronawirusem?) i wykorzystanie okazji, by przeforsować groźne systemowo przepisy, przyznające określonym organom niekonstytucyjne uprawnienia i niekonstytucyjny zakres władzy – to cechy ustawy przeciwko koronawirusowi i zwięzła charakterystyka modus operandi typowych prawniczych populistów.

Ikonicznym przykładem zbyt szerokiego i otwierającego pole do nadużyć przepisu jest art. 12 ustawy, zgodnie z którym do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów prawa budowlanego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W okresie obowiązywania ustawy możemy mieć do czynienia ze sprytnym wykorzystaniem tej furtki przez podmioty współpracujące szczególnie z wojewodą, któremu ustawa przyznaje zresztą szerokie uprawnienia (wojewoda może wydawać polecenia obowiązujące wszystkie organy administracji rządowej działające w województwie i państwowe osoby prawne, organy samorządu terytorialnego, samorządowe osoby prawne oraz samorządowe jednostki organizacyjne, nieposiadające osobowości prawnej w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Polecenia podlegają natychmiastowemu wykonaniu).

Wątpliwości konstytucyjne dotyczą wprowadzenia drogą ustawową nieznanego w ustawie zasadniczej nowego stanu wyjątkowego. Rozdział XI Konstytucji przewiduje trzy stany nadzwyczajne, precyzuje ich charakter i zakres możliwych ograniczeń praw i wolności obywatelskich.

Nie było czasu, by w procesie legislacyjnym przyjrzeć się ustawie o koronawirusie pod względem zachowania standardów konstytucyjnych, dotyczących stanów wyjątkowych. Zastrzeżenia budzą w tym kontekście przede wszystkim okresy obowiązywania przepisów (większość przez 180 dni, a niektóre cały rok).

Ustawa zmienia też szereg przepisów innych ustaw i nie określa, że zmiany te dotyczą wyłącznie okresu zagrożenia koronawirusem. W tym zakresie ewidentnym ciosem w autonomię uczelni wyższych jest nowy art. 51a ustawy o szkolnictwie wyższym (art. 29 ustawy o koronawirusie).

Zgodnie z tym przepisem: „W przypadkach uzasadnionych nadzwyczajnymi okolicznościami zagrażającymi życiu lub zdrowiu członków wspólnoty uczelni minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego i nauki, w drodze rozporządzenia, może czasowo ograniczyć lub czasowo zawiesić funkcjonowanie uczelni na obszarze kraju lub jego części, uwzględniając stopień zagrożenia na danym obszarze.”

Po pierwsze, zbyt pojemna i nieokreślona jest przesłanka zagrożenia dla „zdrowia”. Może tu chodzić o jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia, nawet bardzo nikłe i nie wymagające interwencji lekarskich.

Po drugie, nie chodzi tu przecież tylko o koronawirusa. Minister może więc ręcznie sterować funkcjonowaniem uczelni niezależnie od aktualnej sytuacji epidemiologicznej, bo wprowadzane przepisy mają bardzo generalny charakter.

Swobodę prowadzenia działalności gospodarczej naruszają regulacje pozwalające premierowi wydawać polecenia przedsiębiorcom (art. 11 ust. 2 ustawy), także ustnie i telefonicznie (art. 11 ust. 7). Te regulacje powinny zostać skrupulatnie zbadane w ramach prac w Senacie, podobnie jak wszystkie przepisy zmieniające szereg innych ustaw, które wejdą w życie i będą obowiązywały w przyszłości niezależnie od zagrożenia koronawirusem.