Średnio raz w roku mamy aferę wokół funduszy unijnych. Ten system jest do naprawy [WYWIAD]

System wymaga zmian w skali makro

Dominika Sitnicka, OKO.press: Opinia publiczna od kilku dni żyje „aferą KPO”. Czy procedury programu HoReCa odbiegają od tego, co obserwujemy w innych programach środków unijnych?

Grzegorz Kukowka, BLSK Legal: Nie. Te konkursy wyglądały bardzo podobnie do wielu innych programów realizowanych w Polsce. Różnica była taka, że tutaj pieniądze można było dostać łatwiej niż zwykle. W ostatnich latach, żeby uzyskać dofinansowanie, trzeba było wykazać się innowacją – choćby na poziomie samej firmy. W tym przypadku wystarczyło pokazać dywersyfikację działalności, bez żadnych wymogów dotyczących innowacyjności. Spełnienie takiego warunku jest dużo prostsze.

Czyli to wykazywanie innowacyjności jest standardem przy pozyskiwaniu środków unijnych na rozkręcenie biznesu? Myślę, że wielu z nas zna przypadki przedsiębiorców, którzy uzyskiwali unijne granty w wysokości 100-200 tysięcy złotych na dosyć standardową działalność.

To nie są jeszcze duże kwoty, więc w takich przypadkach innowacyjność nie jest wymogiem. Istniał i istnieje nadal szereg unijnych programów pomocowych, w których tej wysokości środki są przyznawane bez takich obostrzeń. Tego rodzaju pomoc publiczną przyznają przecież także urzędy pracy osobom, które po raz pierwszy zakładają działalność gospodarczą. I żeby pozyskać te pieniądze, trzeba spełnić niewiele warunków.

Wrócę do przykładów z HoReCi. Jaki właściwie mamy interes społeczny w tym, żeby przy pomocy takiego programu umożliwić przedsiębiorcom nabywanie środków trwałych, przy pomocy których będą oni sobie generowali dochód pasywny?

Kiedyś standardem było, że w takich programach wymagano stworzenia nowych miejsc pracy i utrzymania ich przez określony czas. To był wyraźny interes społeczny. Teraz mamy też programy wspierające strategiczne inwestycje – np. w odnawialną energetykę czy produkcję baterii – które odpowiadają na konkretne braki w UE. Kilka lat temu był konkurs, w którym można było uzyskać naprawdę ogromne dofinansowanie na produkcję baterii wykorzystywanych między innymi w samochodach elektrycznych. UE po prostu organizuje programy, które tworzą system zachęt dla producentów z tych segmentów, w których dziś jesteśmy uzależnieni od Chin. To sensowne. Ale rzeczywiście, w przypadku prostych dotacji dla prostych biznesów powiązanie z miejscami pracy i obowiązkiem ich utrzymania byłoby minimalnym „zwrotem” dla społeczeństwa.

Ministerstwo tłumaczy, że i tak wprowadziło w ostatniej chwili roczną karencję na sprzedaż sprzętu. Ale że było już zbyt późno, by wprowadzać dodatkowe warunki w tym konkursie. Kupuje pan taki argument?

Wprowadzenie zmian na tak późnym etapie byłoby trudne, ale nie niemożliwe. Uznaję ten argument za częściowo zasadny. To jednak wchodzi już w dyskusję, kto zawinił bardziej – PiS czy obecna koalicja. Moim zdaniem kluczowe jest coś innego: to tylko jedna z wielu afer związanych z funduszami unijnymi w ostatnich latach. Skoro problem powtarza się raz po raz – choćby w granicach prawa – oznacza to, że system działa źle.

Czyli zawinili wszyscy?

Tak. Obowiązujące dziś przepisy bazują w dużej mierze na rozwiązaniach wymyślonych prawie 20 lat temu. Najważniejsza jest tzw. ustawa wdrożeniowa dotycząca środków unijnych – łatwo ją znaleźć w internecie – oraz szereg ustaw szczegółowych regulujących poszczególne programy. Ten system wymaga zmian w skali makro, a nie tylko naprawy pojedynczych konkursów.

Jakie są największe błędy w tym systemie?

Przede wszystkim nieefektywny system środków odwoławczych. W normalnych procedurach istnieje mechanizm samokontroli – ci, którzy czują się pokrzywdzeni oceną, mogą się odwołać. Instytucja, która takie odwołania rozpatruje, sprawdza na bieżąco, jakie błędy generuje system. Po kilku latach takiej praktyki jesteśmy w stanie je wyeliminować dzięki doświadczeniu. Weźmy sądownictwo. Dzięki temu, że mamy sądy apelacyjne, które rozpatrują odwołania od wyroków sądów okręgowych, sądy okręgowe, które rozpatrują apelacje od wyroków sądów rejonowych, mamy pewien standard orzeczniczy, który się wyrabia. Kiedy sąd rejonowy trzeci raz ma uchylony wyrok z tego samego powodu, to w końcu przestaje popełniać ten błąd, zaczyna orzekać lepiej. I tak samo jest w postępowaniu administracyjnym.

Ale w przypadku funduszy unijnych wymyśliliśmy sobie, że będziemy działać inaczej i odwołania będzie rozpatrywała dokładnie ta sama instytucja, która prowadziła konkurs. I to jest poważny problem, czego dowodem są statystyki. W sprawach funduszowych odwołania nazywają się protestami. I nietrudno znaleźć konkursy, w których instytucja je organizująca nie uwzględnia żadnego protestu, czyli de facto stwierdza, że nie popełniła żadnego błędu. To jest statystycznie niemożliwe. Ale przez to, że instytucja sama sprawdza po sobie, to nie ma żadnego interesu w tym, żeby szczególnie uważnie przyglądać się swoim działaniom.

Tymczasem PARP i ministerstwo będą sprawdzać, czy PARP i ministerstwo dobrze rozliczyli program.

Spodziewam się raczej akcji pokazowych – wypowiadania umów czy cofania grantów – które niczego systemowo nie naprawią. Tym bardziej że z kryteriów konkursu wynika, iż dotacje były raczej przyznane legalnie. W mojej ocenie te konkursy należy oceniać raczej z perspektywy rozsądku w wydawaniu pieniędzy, a nie legalności.

Czy Polska odstaje na tle innych krajów UE pod względem przepalania unijnych pieniędzy?

Musimy pamiętać, że Polska jest ewenementem, bo wydaje o wiele więcej środków unijnych, niż większość krajów. Niemcy na przykład w ogóle nie mają dostępu do takiej skali dotacji, jakie obowiązują w Polsce. Stąd trudno nam się porównywać. Ale jeśli spojrzymy na nowe państwa UE, takie jak choćby Rumunia, to oczywiście zobaczymy podobne problemy. Widać to choćby w raportach Komisji Europejskiej, w postępowaniach OLAF-u, czyli unijnego urzędu do spraw nadużyć.

Ale chyba nie jesteśmy czerwoną plamą na mapie OLAF-u? Do Węgier jeszcze nam brakuje?

Nie, to nie jest tak, że u nas jest bardzo źle. Można powiedzieć, że to optymistyczne, że mamy aferę funduszową, jednak mniej więcej raz w roku, a nie raz w miesiącu. Zawsze mogło być gorzej. Ale może być też zdecydowanie lepiej.

Minister Pełczyńska-Nałęcz, pytana w jednym z wywiadów o zostawienie możliwości sprzedania środków trwałych, wyraziła stanowisko, że te dotacje są tak naprawdę pomocą dla branży, a nie dla konkretnych przedsiębiorców. Więc w sumie nie ma żadnego znaczenia, czy taki przedsiębiorca sprzeda sobie później ten jacht, czy solarium, albo czy struktura właścicielska zmieniła się na krótko przed konkursem. Bo te pieniądze krążą cały czas w tej konkretnej branży. Pańskim zdaniem takie podejście ma sens?

Trudno mi to ocenić. To chyba bardziej deklaracja polityczna niż stanowisko prawne. Każdy rząd ma prawo do prowadzenia swojej polityki. Komisja Europejska również prowadzi swoją politykę. Przyznawanie pomocy publicznej jest jednym ze środków prowadzenia tej polityki.

A kwestia nadzoru? W tym wywiadzie padło także stanowisko, że jeśli wcześniej rzeczywiście dochodziło do obrotu firmami, które się kwalifikują do konkursu, albo jeśli dochodziło do wykazywania fałszywych strat, to powinny się tym zająć odpowiednie służby, a nie ministerstwo, czy agencje operacyjne.

Ministerstwo jest jedną z instytucji, która odpowiada za przyznawanie środków finansowych, ma uprawnienia kontrolne. Jeśli występują jakieś nieprawidłowości, to powinno z takich uprawnień korzystać, zwłaszcza w stosunku do instytucji podległych ministerstwu. W ogóle oczekiwałbym znacznie większej aktywności ministerstwa, choćby przejawiającego się poprzez budowę efektywnego systemu środków odwoławczych.

Czy są jeszcze jakieś rekomendacje, które powinno wprowadzić ministerstwo? Tak, by te środki unijne rzeczywiście przysłużyły się całemu społeczeństwu?

Jest szereg takich spraw. Przykładowo można tu wskazać problemy związane z ekspertami oceniającymi wnioski merytorycznie – są słabo wynagradzani, anonimowi, co sprzyja narastaniu wielu wątpliwości wobec ich pracy. Nie mam też wątpliwości, że system przyznawania środków w Polsce jest jednym z trudniejszych w całej UE. Bez wątpienia można by go uprościć, ale nie w sposób luzujący kryteria, tylko zmniejszający biurokrację. Przykładowo: w konkursach, w których jednym z kryteriów jest innowacja, moglibyśmy najpierw wymagać złożenia krótkiej fiszki projektowej, w której opisuje się na kilku stronach koncepcję nowego rozwiązania. I dopiero wnioskodawcy, którzy uzyskaliby pozytywną ocenę innowacji, składaliby pełne, wielostronicowe wnioski. Obecnie już na samym początku trzeba złożyć pełną dokumentację. To sprawia, że wszyscy mają więcej pracy – tak oceniający, jak i oceniani.