Makowski: U progu wielkiej korupcji. Polska pod władzą pisokratury

Wyniki sondaży na temat postrzeganej skali korupcji pokazują, że odsetek osób przekonanych o wadze tego problemu od wielu lat sukcesywnie spada – również w okresie rządów Prawa i Sprawiedliwości.

Poprawiająca się percepcja kontrastuje z nieudolnością Centralnego Biura Antykorupcyjnego, z liczbą skandali, afer i innych działań odbywających się na granicy prawa lub wręcz z nim sprzecznych, które obciążają konto obozu prawicy, rządzącego od 2015 roku.

Pierwszy krok do zrozumienia tej rozbieżności to uświadomienie sobie, że nie można sprowadzać korupcji wyłącznie do przestępstwa.

Ukryty problem z korupcją

Korupcji jest więcej niż nam się wydaje, bo korupcja to coś więcej niż przestępstwo, które łatwo dostrzec gołym okiem, bo są zatrzymani, oskarżeni, winni, dowody. Korupcja to partykularyzm, czyli taki podział zasobów publicznych (pieniędzy, stanowisk, uprawnień itp.), który faworyzuje jakąś grupę – np. środowisko polityczne znajdujące się akurat u władzy.

Taka korupcja nie musi mieć charakteru przestępczego. Może być wręcz „legalna”. Grupy zainteresowane realizacją swoich partykularnych interesów tworzą ramy prawne i instytucje gwarantujące im bezpieczną, uprzywilejowaną pozycję.

Na przykład nowelizacja ustawy o służbie cywilnej z 2016 roku spowodowała, że znikły jakiekolwiek bariery obsadzania najwyższych stanowisk w ministerstwach z klucza partyjnego.

W interesie takich grup będzie też, żeby ich działania były jak najmniej widoczne dla opinii publicznej, czyli nietransparentne.

To kazus list poparcia dla sędziów upartyjnionej Krajowej Rady Sądownictwa. Przez miesiące, mimo prawomocnych wyroków sądowych. nie chciano ich ujawnić. Czemu? Żeby ukryć fakt, że nowych członków popierała wąska grupa osób uzależnionych bezpośrednio od partii rządzącej.

W ten sposób zmniejsza się ryzyko rozliczenia za nadużycia, zaniechania lub błędy – zgodnie z klasycznym ujęciem korupcji przez Roberta Klitgaarda, który swego czasu opisał ją równaniem:

korupcja = monopol władzy plus uznaniowość decyzji minus rozliczalność (ang. accountability).

Korupcja, jeśli zostanie wbudowana w system i będzie skoncentrowana w kręgach elit politycznych, urzędniczych czy biznesowych, będzie trudniej dostrzegalna dla przeciętnego obywatela, zwłaszcza, gdy sytuacja gospodarcza jest dobra i rozwijane są programy socjalne.

Skupiając się na doraźnym podniesieniu poziomu jakości życia, obywatele stają się mniej wyczuleni na korupcję rozgrywającą się gdzieś na „szczytach” władzy.

Przeciętny Polak jest dziś bardziej tolerancyjny wobec korupcji także dlatego, że rzadziej styka się z nią osobiście. Nie jest ona tak powszechna i nie sięga najprostszych decyzji publicznych (np. przy załatwianiu spraw urzędowych), jak było to piętnaście czy nawet dziesięć lat temu.

Spadek efektywnoci państwa

Korupcja, z jaką dziś mamy do czynienia, sytuuje się „daleko” od przeciętnego obywatela. Jej skutki – spadek efektywności państwa, rosnąca sieć nieformalnych powiązań i klientelizmu, pogarszający się wizerunek kraju na arenie międzynarodowej – wcześniej czy później będą jednak odczuwalne przez każdego.

Na przykład wówczas, gdy „zwykli” ludzie zaczną przegrywać sprawy rozstrzygane przez upartyjnionych sędziów lub gdy nie dostaną pracy w instytucji państwowej lub samorządowej tylko dlatego, że nie podzielają poglądów partii rządzącej.

Albo gdy będą mieszkać w gminie, w której nie rządzi wójt związany z partią rządzącą. Taka gmina nie dostanie na przykład dotacji z rządowego Funduszu Dróg Samorządowych, co utrudni życie mieszkańcom i zniechęci inwestorów.

To, że takie ryzyko jest realne, pokazał niedawno prof. Paweł Swianiewicz w raporcie „Wpływ polityki partyjnej na rozdział dotacji celowych na przykładzie Funduszu Dróg Samorządowych”.

„Wielka korupcja” (ang. grand corruption) często rozwija się niepostrzeżenie. W konsekwencji jednak zawsze prowadzi do głębokich kryzysów politycznych, degeneracji życia publicznego i gospodarki.

Taka sytuacja oznacza partykularyzm, bo radykalnie uprzywilejowuje partię rządzącą i związane z nią środowiska. Rodzi też nierówności – nie tylko w sensie nierówności wobec prawa, ale nierówności w dostępie do konkretnych zasobów publicznych – np. stanowisk w służbie cywilnej, państwowych grantów i dotacji lub budżetów reklamowych znajdujących się w dyspozycji firm państwowych, co uderza w media, gdy te są krytyczne wobec rządzących.

Powrót do państwa prawa

Polityka wobec korupcji zagnieżdżającej się trwale w strukturach państwa i życiu publicznym musi przewidywać rozwiązania systemowe.

Konieczne jest przywrócenie równowagi między władzą wykonawczą i ustawodawczą. Parlament, a w szczególności opozycja, musi mieć możliwość realizacji swojej funkcji kontrolnej wobec rządu i innych organów władzy wykonawczej.

Niezbędne jest stworzenie warunków, w jakich sądownictwo i prokuratura nie będą uzależnione bezpośrednio od czynnika politycznego. Niezależność i niezawisłość sądów oraz autonomia prokuratury są nie tylko podstawowym standardem praworządnego państwa. To również główny warunek możliwości rozliczenia (rozliczalności) władzy ustawodawczej i wykonawczej, zwłaszcza gdy jej przedstawiciele popadają w konflikt z prawem i są podejrzewani o udział w korupcji.

Ważnym elementem systemowego przeciwdziałania wielkiej korupcji jest stworzenie takiej struktury administracji centralnej, w której urzędnicy będą faktycznie wykonywać służbę publiczną, kierując się przede wszystkim interesem obywateli, a nie doraźnym interesem partii rządzącej. Bez tego administracja publiczna przekształci się w nomenklaturę.

Ważne są postulaty stworzenia różnych „technicznych” rozwiązań, takich jak digitalizacja i usprawnienie systemu oświadczeń majątkowych, uchwalenie ustawy chroniącej sygnalistów (czyli osób zgłaszających nadużycia w miejscach pracy) lub stworzenie przepisów pozwalających na pociąganie do odpowiedzialności za czyny korupcyjne całych firm, czy instytucji.

Istnieje wiele szczegółowych rozwiązań, których w Polsce brakuje, a które znacznie poprawiłyby zdolność państwa do przeciwdziałania korupcji. Jednak bez przywrócenia podstawowych, ustrojowych ram pozwalających na walkę z korupcją na najwyższych szczeblach władzy, efektywność tych „precyzyjnych” instrumentów odpowiadających na konkretne problemy i zagrożenia korupcyjne będzie znikoma.

*Grzegorz Makowski jest dr socjologii, ekspertem think tanku ForumIdei Fundacji Stefana Batorego. Adiunkt w Collegium Civitas. Zajmuje się m.in. zagadnieniem korupcji i polityki antykorupcyjnej, problematyką społeczeństwa obywatelskiego i organizacji pozarządowych. Autor książek, artykułów naukowych i publikacji prasowych.

Tekst pochodzi z blogu forumIdei Fundacji Batorego.