Państwo czy republika banasiowa? Zgubne skutki braku standardów w obsadzaniu najwyższych stanowisk

Sprawa Mariana Banasia, prezesa Najwyższej Izby Kontroli wybranego z rekomendacji Prawa i Sprawiedliwości, mimo zaklęć prawicowych polityków i zapewnień o krystaliczności jego osoby nie chce zejść z publicznej agendy. Wręcz przeciwnie, zaczyna się rozgałęziać.

Okazuje się, że bliscy, wieloletni współpracownicy prezesa NIK, Arkadiusz B. i Krzysztof B. wiedli podwójne życie. Niby poprawiali wraz z Banasiem system kontroli skarbowej, ale wiele wskazuje na to, że równolegle korzystali z jego luk i wyłudzali miliony z podatku VAT. Obaj panowie już wiele miesięcy temu byli zatrzymani, aresztowani i mają postawione zarzuty.

Nic więc dziwnego, że nawet politycy PiS i jego satelitów zaczynają tracić wiarę w „pancernego Mariana”. Patryk Jaki niedawno stwierdził w jednym z wywiadów, że „[...] prezes Najwyższej Izby Kontroli Marian Banaś niedostatecznie wyjaśniał sprawę swoich oświadczeń majątkowych, mnie nie przekonał”.

Z kolei Joachim Brudziński, prawa ręka Jarosława Kaczyńskiego, delikatnie acz stanowczo opisał ciągnący się kryzys tak: „Pan prezes Najwyższej Izby Kontroli pracuje już na swój wizerunek, nie jest członkiem Prawa i Sprawiedliwości”. W ten sposób dał znać opinii publicznej, że PiS dystansuje się od swojego protegowanego i że „co złego to nie my”.

A sprawa jest dość paskudna. Jest w niej wątek możliwych oszustw podatkowych i wątek obyczajowy. Dodatkowo sam Banaś tłumacząc się w mediach jeszcze się pogrąża przyznając, że jednak kontaktował się osobiście z najemcami jego kamienicy rodem z półświatka i opowiadając jak zaniżał cenę najmu, co zakrawa na przestępstwo skarbowe.

Co gorsza, na tle tej afery służby specjalne, które powinny były pana Banasia już dawno zweryfikować wypadają wyjątkowo nieudolnie. Wygląda na to, że z pobudek politycznych w ogóle go nie chciały weryfikować dopóki nie stało się to koniecznością, po dziennikarskim śledztwie.

Afera świadczy źle nie tylko o samym panu Banasiu i całym obozie politycznym, który jak ściana stał za jego kandydaturą na szefa NIK. Kryzys związany z jego osobą rujnuje reputację konstytucyjnej instytucji, która jest jednym z filarów działań antykorupcyjnych.

W zasadzie jednak, jest to typowa sytuacja „Polaka mądrego po szkodzie”, której można było uniknąć. Nie tylko dogłębnie weryfikując kandydata, ale przede wszystkim przeprowadzając rzetelny i transparentny wybór na stanowisko szefa NIK. Tam, bowiem gdzie zawiodły upartyjnione służby, tam mogłyby pomóc odpowiednie demokratyczne standardy wyboru, media i obywatele, którzy powinni mieć prawo do uczestnictwa w tych procedurach.

Państwo nie z wyboru

W Polsce istnieje sporo ważnych stanowisk państwowych, newralgicznych z punktu widzenia demokratycznego państwa prawa, które nie są obsadzane w drodze bezpośrednich wyborów. O tym, kto obejmie te funkcje decydują różne gremia, które zazwyczaj muszą też porozumieć się między sobą lub co najmniej wskazać swoich kandydatów.

Do tej kategorii zaliczają się m.in. sędziowie Trybunału Konstytucyjnego, których wyboru dokonuje parlament, a prezydent wręcza nominacje i odbiera ślubowanie. Własnych kandydatów Sejm i Senat wskazują do Krajowej Rady Sądownictwa (zmieniona przez PiS ustawa o KRS wprowadziła tu element niekonstytucyjny, ponieważ środowiska sędziowskie zostały pozbawione możliwości bezpośredniego wskazania własnych członków Rady).

W zbliżony sposób wyznaczani są członkowie Rady Polityki Pieniężnej – częściowo wskazywani przez Sejm, częściowo przez Senat, a jeden z członków RPP jest też wskazywany przez prezydenta. Podobnie jest z Krajową Radą Radiofonii i Telewizji, Radą Mediów Narodowych, czy Kolegium Instytutu Pamięci Narodowej.

W przypadku prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (UODO), prezesa NIK czy Rzecznika Praw Obywatelskich, do wyboru tych osób niezbędne jest porozumienie między Sejmem i Senatem.

Nie jest to pełna lista ważnych stanowisk państwowych, które są obsadzane przez parlament, prezydenta, czy rząd. Widać jednak, że są to funkcje na których podejmuje się kluczowe decyzje dotyczące polityki pieniężnej, wymiaru sprawiedliwości, polityki historycznej, ochrony praw człowieka, czy szeroko pojętego bezpieczeństwa publicznego, czym między innymi zajmuje się Najwyższa Izba Kontroli. Stanowiska te powinny piastować osoby o najwyższych kwalifikacjach – merytorycznych, etycznych i charakterologicznych. Nade wszystko powinny to być osoby rozumiejące czym jest interes publicznych i kierujące się w swych działaniach wyłącznie tą przesłanką.

Przekleństwo upartyjnienia

Tymczasem upartyjnione do szpiku państwo, o czym po czterech latach rządów obozu prawicy wiemy już doskonale, niestety nie jest w stanie zagwarantować, że te stanowiska obejmą właściwe osoby. Po tym jak działa KRS, czy UODO widać doskonale, że głównym, a czasem jedynym kryterium wyboru jest lojalność partyjna. Stąd też ludzie, którzy znaleźli się na tych stanowiskach nie kierują się interesem publicznym, tylko partyjnym właśnie.

Niedawno, w sprawie grupy sędziów-hejterów, którzy działali w Ministerstwie Sprawiedliwości i Krajowej Radzie Sądownictwa, upartyjniona Rada stwierdziła, że żadnych przepisów nie łamano i nie naruszono żadnych standardów etycznych. Z kolei w sprawie nieujawnienia przez Kancelarię Sejmu list poparcia dla sędziów, którzy weszli w skład nowej KRS (PiS ukrywa je dlatego, że wyszłoby na jaw, że zapewne większość popierających tych kandydatów to sędziowie na delegacjach w Ministerstwie Sprawiedliwości) okazało się, że wbrew prawomocnemu wyrokowi sądu nazwisk tych nie poznamy. Wybrany z partyjnego nadania prezes UODO, były radny PiS, wydał decyzję administracyjną dającą pretekst Kancelarii Sejmu do niepublikowania nazwisk osób popierających – wbrew wyrokowi sądu, podkreślmy. Przypadki KRS czy UODO to jednak nic w porównaniu z NIK-iem. Ta instytucja bowiem ma o wiele większą siłę oddziaływania na państwo.

Dziurawe prawo i brak standardów

Obecnie wybór osób na najwyższe stanowiska państwowe właściwie jest pozbawiony jakichkolwiek standardów, poza formalnym, ogólnym rytuałem wynikającym wprost z ustaw – najczęściej lakonicznych i dziurawych. Dlatego w praktyce wybór tych osób jest pośpieszny i nietransparentny.

Przepisy w zakresie wymogów dotyczących kandydatów są bardzo ogólnikowe. Przykładowo, kryteria dotyczące prezesa NIK są sformułowane wyłącznie w konstytucji. Osoba taka nie może zajmować innego stanowiska, z wyjątkiem profesora szkoły wyższej. Nie może też należeć do partii politycznej, związku zawodowego, ani prowadzić działalności publicznej nie dającej się pogodzić z godnością jego urzędu. W ustawie o NIK brak jakiegokolwiek dalszego doprecyzowania kim powinien być prezes.

Z kolei w przypadku sędziów Trybunału Konstytucyjnego ustawa zasadnicza stanowi jedynie, że muszą to być „osoby wyróżniające się wiedzą prawniczą” (dotyczą ich też ograniczenia innej działalności, podobnie jak w przypadku prezesa NIK). Teoretycznie więc, zgodnie z literą konstytucji sędzią TK mógłby zostać na przykład inżynier, który przy okazji wyróżnia się wiedzą prawniczą. W tym przypadku jednak dodatkowe kryteria formułuje ustawa statusie sędziów TK – muszą oni spełniać wymogi takie jak w przypadku sędziów Sądu Najwyższego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ale ich wybór pozostawia się procedurom opisanym w regulaminie Sejmu i Senatu, które są bardzo mało wymagające. W przypadku innych wysokich urzędów sytuacja jest podobna.

Dobrą ilustracją tegoż jest przypadek prof. Henryka Wnorowskiego, kandydata do Rady Polityki Pieniężnej w 2016 roku. Popierające go PiS nagle wycofało rekomendację, gdy profesor był już w drodze na posiedzenie Sejmowej Komisji Finansów Publicznych, która miała głosować jego kandydaturę. Opinia publiczna nie miała szans dowiedzieć się dlaczego prof. Wnorowski nie otrzymał szansy, cóż takiego zawinił, jaką miał skazę.

Ustawowe terminy wyboru osób na najwyższe stanowiska państwowe są zbyt krótkie. Uniemożliwiają nie tylko śledzenie procesu, nie mówiąc już o udziale w nim, ale też przygotowanie się kandydatów. Mamy do czynienia z grą pozorów, w której nie ma możliwości przesłuchania, a jedynie pobieżna akceptacja kandydata. W konkury stają więc „pewniacy”, którzy de facto są już wcześniej wybrani przez partie mające większość w parlamencie, gdzieś przy winie i cygarach.

Brak też standardów i jakichkolwiek wymogów co do tego jak kandydaci na te stanowiska mają się przygotować i jakie informacje mają przekazać tym, którzy dokonują oceny i wyboru oraz opinii publicznej. W praktyce wyboru dokonuje się więc „po znajomości”, na podstawie zdawkowych biografii i niewiele mówiących CV, w których prezentuje się wyłącznie pozytywne cechy kandydata. Jednocześnie, ponieważ kandydaci nie mają żadnego obowiązku odpowiadania na pytania dziennikarzy i obywateli, a zdarza się, że nie odpowiadają nawet na pytania posłów i senatorów (lub wręcz są z tego „zwalniani” przez promującą ich partyjną większość), żeby dowiedzieć się o mankamentach takiej osoby trzeba przeprowadzić prywatne śledztwo.

Obecny stan prawny i praktyka tworzą niesłychany chaos jeśli chodzi o wymogi kompetencyjne i tryb wyboru takich osób, wystawiając tym samym instytucje, którymi później takie osoby kierują na ogromne ryzyko. Jeśli wybrany zostanie ktoś o niewystarczających kompetencjach lub kontrowersyjny (jak w przypadku obecnego prezesa NIK) problem będzie mieć instytucja, a nawet całe państwo.

Można wybierać lepiej

Jak można byłoby lepiej zorganizować proces wyboru na stanowiska sędziów Trybunału Konstytucyjnego, Rady Polityki Pieniężnej, czy NIK pokazały działania takich organizacji jak Fundacja Batorego, Helsińska Fundacja Praw Człowieka (HFPC) czy Instytut Prawa i Społeczeństwa (INPRIS), które monitorowały obsadę różnych wysokich urzędów.

W raporcie „Pod lupą obywateli – standardy, regulacje i praktyka wyborów na wysokie stanowiska publiczne” wydanym w 2017 roku znalazła się zarówno diagnoza, jak i rekomendacje odnośnie tego jak ulepszyć te procedury.

To oczywiście wydłużałoby całą procedurę, ale czy nie lepiej publicznie prześwietlić kandydatów na tym etapie, niż później rozkładać ręce, jak w przypadku pana Banasia i apelować do niego, żeby może sam zrezygnował, bo nie ma innego sposobu, żeby zdjąć go ze stanowiska. Ponadto, zaletą takiego otwarcia procesu wyboru kandydatów na te stanowiska byłoby odanonimizowanie instytucji. Dzięki debacie i szerszej, publicznej prezentacji kandydatów obywatele mieliby szansę poznać nie tylko ich, ale też urzędy, które mieliby obejmować.

O tym, że taki proces może wiele zmienić świadczą chociażby doświadczenia INPRIS i HFPC, które monitorowały wielokrotnie wybory na sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Kilka razy udało się nawet zorganizować obywatelskie przesłuchania z udziałem kandydatów. W trakcie jednego z takich monitoringów, w 2010 roku, okazało się, że (nieżyjący już) prof. Bogusław Banaszak zataił informację o postępowaniu, które toczyło się wobec niego w związku z podejrzeniem o plagiat (w 2016 roku zapadł wyrok skazujący Banaszaka). Informacja ta wyszła jednak na jaw dzięki monitoringowi i profesor Banaszak zrezygnował wówczas z kandydowania (potem, w 2017 roku, mimo ciążącym na nim wyroku, został wybrany głosami PiS do TK).

Gdyby parlament poważnie traktował wybór prezesa NIK, a możliwość uczestnictwa w tej procedurze mieli też obywatele i media, sytuacja z panem Banasiem nie mogłaby się zdarzyć. Swoje pytania w trakcie porządnie zorganizowanego przesłuchania mógłby zadać choćby dziennikarz Bertold Kittel, któremu pan Banaś odmówił wywiadu w trakcie przygotowywania materiału na temat kontrowersji w jego oświadczeniach majątkowych. Przejrzysta i otwarta procedura mogłaby zapobiec temu, czemu nie zapobiegły (a jak wiele wskazuje, nie chciały zapobiec) służby państwa – upartyjnione i nieskore do kwestionowania stanowiska polityków partii rządzącej.

Do prawdziwych demokratycznych standardów jeszcze nam daleko

Jak dotąd mimo wysiłków wielu organizacji społecznych żaden skład Sejmu, czy Senatu nie był autentycznie zainteresowany, żeby przeprowadzić solidny proces wyboru na jakiekolwiek wysokie stanowisko państwowe – zrobić to bez pośpiechu, zorganizować przesłuchanie, dopuścić do zadawania pytań media i obywateli, zobowiązać kandydatów do odpowiedzi i przedstawienia szczegółowych informacji na piśmie.

Nie mam złudzeń, że uda nam się szybko osiągnąć takie standardy wyboru na najwyższe stanowiska państwowe jakie obowiązują w USA, Wielkiej Brytanii, czy w Unii Europejskiej. Tam przesłuchanie kandydatów do sądów konstytucyjnych, na kluczowe stanowiska w administracji rządowej, czy do Komisji Europejskiej trwa nie klika godzin, ale tygodnie lub nawet miesiące. W tym procesie swoje miejsce mają media i organizacje społeczne. W trakcie publicznych przesłuchań można poznać taką osobę i wyrobić sobie o niej zdanie.

Oczywiście żadne system nie jest idealny. Zdarza się, że wybierane są osoby budzące kontrowersje, jak sędzia Sądu Najwyższego USA Brett Kavanaugh, który był oskarżany o alkoholizm i molestowanie seksualne. Ale jednak taki otwarty rozbudowany wybór zmniejsza ryzyko. Niedawno w ramach toczącego się wciąż procesu formowania Komisji Europejskiej, z konkurencji o fotel komisarzy odpadli Rovana Plumb i László Trócsányi. Między innymi z powodu „nierozwiązywalnych konfliktów interesów”, które wykazano w trakcie przesłuchań. Teki komisarza nie otrzymała też Sylvie Goulard, francuska kandydatka, na której ciążą zarzuty o korupcję. O mało co nie odrzucono również polskiego kandydata Janusza Wojciechowskiego, któremu zarzucano nadużycia finansowe, ale co ważniejsze, brak kompetencji.

Niestety w Polsce obywatelom nie jest dany pełny wgląd w to, kto obejmuje najwyższe stanowiska państwowe. Nie mówiąc już o uczestnictwie w procedurze wyboru. Nie dba o to obóz prawicy, nie dbały poprzednie rządy. Teraz przekonujemy się na własnej skórze jakie to ma konsekwencje dla państwa.