Na bieżąco czy jednak z planem? RPO podpowiada rządowi, jak skuteczniej ratować ludzi w pandemii

„Jak rząd chce powstrzymać falę zgonów? Analizujemy bardzo dokładnie, jakie są przyczyny zgonów. Jak tylko identyfikujemy przyczynę, to staramy się odpowiedzieć na nią odpowiednim projektem” - powiedział 30 grudnia w Radiu Zet minister zdrowia Adam Niedzielski.

Tego samego dnia rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek opublikował raport o tym, dlaczego walka z pandemią nam nie wychodzi i co poprawić.

“Pandemia SARS-CoV-2 jest wydarzeniem bez precedensu w najnowszej historii, na które państwo nie było przygotowane. O ile jednak można zrozumieć chaos panujący na jej początku, o tyle brak dostatecznej organizacji na wielu polach był widoczny przy każdej kolejnej fali" - pisze RPO.

Przepisy prawa przygotowywane były w pośpiechu, bez dostatecznej oceny ich zgodności z Konstytucją.

Tego rodzaju uchybienia miały miejsce przy stosowaniu »zwykłego« reżimu stanowienia prawa. Obecnie, skoro opisane wady legislacji pandemicznej potwierdzone są licznym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyzwaniem staje się z jednej strony wyeliminowanie skutków, jakie wywołały. A z drugiej, przygotowanie państwa na przyszłe, podobne wyzwania”.

Raport na podstawie skarg od ludzi

Raport przygotowało dziesięcioro ekspertów Biura RPO, którzy od marca 2020 roku analizowali zmieniające się przepisy i czytali skargi od ludzi - czyli sprawdzali, jak covidowe prawo działa w praktyce. Z uwag przesyłanych rządowi w trybie natychmiastowym, zaraz po pojawieniu się kolejnych rządowych projektów, rząd nie korzystał.

Czy skorzysta z tego raportu? Pewnie nie – bo główne zalecenie brzmi: trzymajcie się reguł stanowienia prawa, bo wtedy nie będzie miało dziur i zadziała. Ochroni ludzi.

Chaotyczne, niekonstytucyjne prawo

Główny błąd - za który zapłaciły życiem tysiące osób - polegał na wprowadzeniu nieskutecznych i wadliwych ograniczeń. Najważniejsze zasady społecznego bezpieczeństwa w pandemii rząd wprowadzał rozporządzeniami, które wyglądały jak prawne potworki. Nakazy noszenia maseczek i zachowywania odpowiedniego dystansu nie były umocowane w żadnej ustawie – nie można więc ich było na masową skalę egzekwować.

I ludzie je olali.

Państwo było bowiem przygotowane na taką katastrofę - do tego służą ustawy o stanach nadzwyczajnych.

Na ich podstawie można rozporządzeniami ograniczać prawa i wolności obywatelskie (wychodzenie z domu, zgromadzenia itd.). Ale demokratyczne państwo od razu wstawia tu bezpiecznik: stan nadzwyczajny nie może trwać w nieskończoność. By go przedłużyć na określony czas, potrzebna jest zgoda parlamentu (trzeba więc rozmawiać o tym, jak pokonać zagrożenie - a nie tylko wydawać rozkazy).

Więc jeśli ktoś to “analizował dokładnie”, to nie ma po tym śladu - nikt nie podał się do dymisji, nikt nie powiedział publicznie, jaka jest stawka (a prokurator Ewa Wrzosek, która chciała sprawę wyborów zbadać pod kontem bezpieczeństwa publicznego, ma kłopoty z dyscyplinarką i Pegasusem w telefonie włącznie).

Ale – podpowiada RPO w raporcie – skoro wybory być "musiały”, należało odpowiednio dostosować ustawę o zapobieganiu chorobom zakaźnym u ludzi z 2008 roku.

Bo ona mogłaby stać się podstawą do wydawania epidemicznych rozporządzeń. Władza ją nieco poprawiła pod koniec 2020 roku (dzięki temu nakaz noszenia maseczek jest już teraz legalny), ale – wskazuje RPO w raporcie - to w tej ustawie mowa jest o obowiązkowych szczepieniach. Mogłaby się więc stać podstawą dla przepisów promujących i zobowiązujących do szczepień.

Tylko wcześniej zmianę musiałby wprowadzić parlament.

Represje, gdy prawo okazuje się nieskuteczne

Rząd tą drogą dotychczas nie szedł. Kiedy okazało się, że rządowe - ale niekonstytucyjne - rozporządzenia nie działają i nie sposób ich wyegzekwować, uderzył w ludzi karami administracyjnymi. Bo za złamanie nakazów i zakazów epidemicznych zaczął karać sanepid. A kary wynosiły nie 100-500 zł jak w przypadku "zwykłych” mandatów, ale nawet 30 tys. zł

Zamiast więc przekazu “naprawdę musimy przestrzegać nałożonych przez władze ograniczeń”, ludzie pomyśleli “władza oszalała”. A RPO przypomina: ta cała procedura też była wadliwa. Bo sanepid wymierzał horrendalne kary na podstawie notatek policyjnych. Sam nie był w stanie sprawdzać, co się naprawdę zdarzyło. I prawo to przewidziało: aby nie dochodziło do nadużyć, procedura administracyjna jest precyzyjna. Policja nie dostała prawa do przekazywania notatek sanepidowi. Nie wolno jej. Proste.

RPO wykazał to przed sądami administracyjnymi ratując ludzi od kar. Raport RPO zawiera całą listę wyroków potwierdzających to. Kary administracyjne są przez sądy uchylane albo wprost uznawane za nieważne.

Rujnowanie ludziom życia

Podobnie wadliwe były przepisy o kwarantannach granicznych – a źle przygotowane prawo to pułapki na ludzi. Cała energia społeczna skupiła się więc na ratowaniu się z tych pułapek. Bo prawo było źle napisane. Np. uniemożliwiało pracę pracownikom transgranicznym albo nie pozwalało rodzicom zobaczyć dzieci – jeśli do przekroczenia była granica.

Rząd nie miał podstawy prawnej do zamykania całych gałęzi gospodarki - mógł je tylko ograniczać. To istotna dla prawnika różnica. A wprowadzono ją ze świadomością, że tak dramatyczna ingerencja w gospodarkę może rujnować ludziom dorobek życia. Więc jeśli nie ma stanu nadzwyczajnego, to nie ma do tego podstawy (a stan nadzwyczajny pozwala na radykalne kroki, ale przewiduje też sposób naprawiania ludziom szkód).

To, co wolno przedsiębiorcy, zmieniało się co chwila. Rzecznik podaje w raporcie przykłady kar nakładanych na przedsiębiorcę na podstawie przepisów wprowadzonych poprzedniego dnia. I znów ludzie skupiali się na walce z tymi nadużyciami władzy - a nie z pandemią.

Rząd próbował pomóc przedsiębiorcom tarczami antykryzysowymi. Ale “pośpiech i zauważalny brak dobrego rozpoznania potrzeb przedsiębiorców spowodował niedociągnięcia legislacyjne przy tworzeniu nowego prawa. Prowadziło to w konsekwencji do kolejnych zmian legislacyjnych, co nie ułatwiało przedsiębiorcom rozeznania w oferowanych formach wsparcia finansowego (...)

W świetle otrzymanych skarg okazało się, że stopień komplikacji procedur i w powiązaniu z dynamicznymi zmianami regulacji prawnych wpływają także negatywnie na pracę urzędników i instytucji, którym zostało powierzone wykonywanie zadań w ramach udzielania subwencji finansowych. Powodowało to brak jednolitości w stosowaniu obowiązującego prawa, jak i wydłużenie czasu oczekiwania na wsparcie”.

I dalej:

“Największym problemem okazało się rozproszenie programów pomocowych. Wbrew apelowi Rzecznika, ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie specjalnego aktu prawnego regulującego zasady pomocy udzielanej przedsiębiorcom. Z wniosków kierowanych przez przedsiębiorców do RPO wyłaniał się obraz zagubienia i dezorientacji, w jakiej sytuacji dany przedsiębiorca może skorzystać ze wsparcia finansowego państwa”.

Niejasne regulacje prawne i nakładanie na przedsiębiorców obowiązków trudnych do wyegzekwowania, to wciąż problem do rozwiązania.

Podatki w pandemii

Weźmy art. 15zzr ustawy covidowej z 31 marca 2020 roku (to "zzr" oddaje dobrze jakość stanowionego prawa). Przepis ten regulował wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów określonych przepisami prawa administracyjnego. Obowiązywał od 31 marca do 23 maja 2020 r.

Problematyczne okazało się sformułowanie „bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów”. Ponieważ ustawodawca odwołał się do prawa administracyjnego, nie było jasne, czy przepis ten może być stosowany do terminów określonych w prawie podatkowym.

W oficjalnym stanowisku Ministerstwo Finansów stwierdziło, że art. 15zzr nie dotyczy terminów określonych w przepisach prawa podatkowego. W efekcie, mimo art. 15 zzr urzędy skarbowe nie uwzględniały zawieszenia biegu terminów np. w przypadku objęcia spadku po osobie najbliższej (żeby nie płacić podatku, trzeba formalnie zgłosić to w urzędzie podatkowym i jest na to określony czas).

Służba zdrowia

RPO w raporcie opisuje, jak w pandemii zawaliła się ochrona zdrowia. Nie tylko dlatego, że chorych było dużo więcej - ale także dlatego, że nie zadziałała koordynacja i planowanie.

Najpierw lekarkom i pielęgniarzom brakowało środków ochrony osobistej. Potem brakowało respiratorów. Źle koordynowana była praca szpitali i pogotowia (państwo wiedziało, że za mało mamy medyków, a do szpitali trafiają ludzie, którzy mogliby być leczeni w domu, gdyby służba zdrowia była lepiej zorganizowana – ale niewiele z tą wiedzą zrobiło). Wszystkie dane wskazywały, że załamie się pomoc w przypadku problemów kardiologicznych, nadciśnienia, onkologicznych, psychiatrycznych.

I faktycznie - załamała się.

Co jest do zrobienia

RPO kończy raport systemowymi rekomendacjami.

• należy rozważyć zlikwidowanie dualizmu prawnego - mamy teraz obok przewidzianego Konstytucją stanu klęski żywiołowej także stan epidemiczny. Ten ostatni wynika wyłącznie z ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. To, że rząd posługiwał się właśnie tą ustawą, „wydaje się (...) pierwotną przyczyną problemów legislacyjnych, z jakimi w dobie pandemii mamy do czynienia";
• trzeba też jak najszybciej doprowadzić przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych oraz rozporządzeń wykonawczych do niej do standardów przewidzianych w Konstytucji;
• dopóki to nie nastąpi, sanepid musi się powstrzymać od stosowania niekonstytucyjnych regulacji. Powinien przestać nakładać kary, wstrzymać egzekucję już orzeczonych kar, a kary ściągnięte - oddać (także po to, by zminimalizować koszty przedłużających się postępowań administracyjnych i sądowo-administracyjnych);
• stan ochrony zdrowia jest tak zły, że konieczna jest debata przeprowadzona ponad politycznymi podziałami. Musimy rozmawiać o gruntownej reformie systemu ochrony zdrowia, w tym systemu jej finansowania. Jednym z centralnych elementów tej debaty powinno być zapewnienie odpowiedniej liczby medyków oraz godnego ich wynagradzania;
• państwo nie sprostało w odpowiednim stopniu potrzebom przedsiębiorców, podatników i konsumentów. Kluczowe dla takiej oceny są wszelkie wady procesu legislacyjnego, które znane jeszcze przed pandemią, ta ostatnia spotęgowała. Niezbędne jest wyeliminowanie niepewności prawnej poprzez stosowanie standardów prawidłowej legislacji.
• odbudowa zaufania obywateli do organów stanowiących prawo w naszym kraju (a niedostatki tego zaufania są wyraźnie widoczne) jest obecnie jednym z kluczowych zadań władz publicznych.