Niemcy zablokują Nord Stream 2? Same nie dadzą rady, potrzebują wsparcia całej Unii Europejskiej

Minister spraw zagranicznych Heiko Maas zadeklarował, że jeśli Rosja nie będzie współpracować przy wykryciu sprawców zbrodni, Niemcy mogą przemyśleć kwestię gazociągu. Także Angela Merkel, mimo wcześniejszej wypowiedzi, że sprawy Nawalnego nie należy łączyć z Nord Stream 2, publicznie przyznała, że jej opinia nie jest ostateczna.

Nasilenie wezwań do zastopowania Nord Stream 2 w niemieckiej klasie politycznej i opinii publicznej jest bez precedensu, nawet jeśli masa krytyczna potrzebna do podjęcia koniecznych kroków nadal nie została osiągnięta (w SPD przeważają głosy sprzeciwu, CDU jest podzielona, rząd w pozycji wyczekującej).

Nic dziwnego, że uwaga skupiona jest dzisiaj na Niemczech jako kraju, który przez lata był orędownikiem tej inwestycji i byłby jej największym beneficjentem.

Nie ulega wątpliwości, że postawa Niemiec jest w tej sprawie kluczowa. Jeśli Berlin nie będzie chciał porzucić Nord Stream 2, Unia będzie musiała poszukać innej odpowiedzi na rosyjskie działania. Niemniej na obecnym etapie rozgrywka o gazociąg jest dużo bardziej skomplikowana i wykracza poza kontekst niemiecki.

Rząd Niemiec nie jest dysponentem gazociągu

Zastopowanie Nord Stream 2 może być dla wielu (w tym Polski) celem samym w sobie, ale nie taki jest sens aktualnej debaty. Pytaniem nie jest, jak sprawę Nawalnego wykorzystać do udaremnienia gazociągu, lecz, czy i w jaki sposób restrykcje wobec Nord Stream 2 mogą być skutecznym środkiem oddziaływania na Rosję i ukarania jej za postępowanie sprzeczne z prawem międzynarodowym.

Wiele argumentów politycznych przemawia za tym, by użyć takiego środka nacisku.

Ale droga do tego nie jest jednak oczywista – i to nie tylko ze względu na postawę Berlina.

Zacznijmy od tego, że szansa na to, by zablokowanie Nord Stream 2 mogło nastąpić w drodze jednostronnej niemieckiej decyzji jest minimalna. I to nawet przy założeniu, że szala w politycznej dyskusji przeważy na stronę zwolenników takiej decyzji.

Przemawia przeciwko temu szereg argumentów natury zarówno prawnej, jak i politycznej. Powodem najbardziej oczywistym (choć jako taki nie wystarczającym) jest to, że rząd federalny nie jest dysponentem gazociągu bałtyckiego. W sensie formalno-prawnym jest to rzeczywiście, jak wbrew krytykom utrzymuje Berlin, projekt gospodarczy.

Realizowany jest nie przez państwo niemieckie lub jego agendy, lecz przez niezależną od nich spółkę będącą w całości własnością Gazpromu, której partnerami są europejskie firmy, w tym niemiecki Uniper i Wintershall. Żadna z nich nie jest zależna od rządu niemieckiego.

Inaczej niż w Polsce czy w niektórych innych krajach, za bezpieczeństwo energetyczne nie odpowiada w Niemczech państwo, lecz prywatne koncerny energetyczne. Zaś rząd nie ma bezpośrednich możliwości oddziaływania na ich decyzje (inaczej niż w przypadku np. polskiego PGNiG, który jest de facto realizatorem polityki energetycznej rządu).

Owszem, wsparcie polityczne – np. w postaci lobbingu za korzystnymi regulacjami unijnymi – udzielane przez rząd stanowi kluczowy element tego systemu. Niepisana zasada, że interes koncernów energetycznych równoznaczny jest z interesem państwa, kształtowała politykę rządu federalnego przynajmniej do czasu decyzji o wycofaniu się z energii jądrowej (w 2011 roku), która uderzyła w interesy wielkich firm. Niemniej, to nie rząd federalny może arbitralnie decydować o kierunkach inwestycji i źródłach zaopatrzenia w energię.

Gazociąg posiada wszystkie potrzebne zezwolenia, które uzyskał m.in. dzięki wsparciu rządu federalnego.

Wycofanie się z nich post factum lub zablokowanie przez rząd administracyjnej decyzji o dopuszczeniu gazociągu do dołączenia do sieci, kiedy jego budowa będzie już ukończona, nie wchodzą w rachubę. Takie działania oznaczałyby, że rząd niemiecki świadomie łamie zasady państwa prawa.

Ze względów związanych z polityką zagraniczną, jakkolwiek byłyby one ważne, tego rodzaju ingerencja w projekty biznesowe nie jest prawnie możliwa. Jej zaistnienie byłoby więc nielegalne i oznaczało w dodatku, że roszczenia odszkodowawcze ze strony zaangażowanych podmiotów (szacowane na minimum 8 mld euro) miałyby w takiej sytuacji dużą szansę powodzenia.

Owszem, trwający spór prawny dotyczący podporządkowania gazociągu wymogom tzw. trzeciego pakietu energetycznego UE (czemu Gazprom się sprzeciwia i skarży w sądzie stosowną decyzję niemieckiego urzędu) może teoretycznie doprowadzić do dalszych komplikacji, ale nie zatrzyma raczej inwestycji.

Kwestia wystarczającego argumentu

Niemcy miałyby, przynajmniej teoretycznie, jeszcze jeden instrument prawny, który rząd mógłby wykorzystać do zablokowania Nord Stream 2. Chodzi o ustawę o stosunkach gospodarczych z zagranicą, która pozwala na zawetowanie przez rząd inwestycji z udziałem podmiotów zagranicznych, które zagrażają infrastrukturze strategicznej, bezpieczeństwu państwa lub pokojowi.

W przeszłości rząd niemiecki (ministerstwo gospodarki) dwukrotnie badał inwestycje z udziałem podmiotów rosyjskich pod tym kątem (sprzedaż przez koncern RWE spółki-córki DEA firmie LetterOne będącej własnością rosyjskiego oligarchy bliskiego Kremlowi oraz zakupu przez Gazprom zakupu pakietu kontrolnego magazynu gazu w Rehden), ale nie dopatrzył się w żadnym z tych przypadków takich zagrożeń.

W 2019 roku ministerstwo wprowadziło na podstawie przepisów tej ustawy embargo na dostawy broni dla Arabii Saudyjskiej po zabójstwie dziennikarza Kashoggiego przez reżim saudyjski, ale sąd uchylił tę decyzję podważając jej uzasadnienie (w związku z tym, że wiele innych państw nie wprowadziło takich restrykcji, dalszy handel bronią z Arabia Saudyjską nie prowadziłby, według argumentacji sądu, do szkód w relacjach zagranicznych, które mogłyby być podstawą takiej decyzji).

Czy napięcia w relacjach z Polską i krajami bałtyckimi w związku z kontynuacją Nord Stream 2 mogłyby być wystarczającym argumentem, który pozwoliłby rozwiać ewentualne wątpliwości sądu w sprawie restrykcji nałożonych na ten projekt, nie sposób przewidzieć.

Aby mogły być one skuteczne (tzn. faktycznie uniemożliwić jego działanie), musiałyby sprowadzać się do zakazu importu gazu wykorzystaniem tej nitki gazociągu.

Polityka energetyczna to obszar tzw. kompetencji dzielonych między UE a państwa członkowskie. Jakkolwiek może to brzmieć paradoksalnie, zablokowanie Nord Stream 2 ze względu na „interes niemiecki” (w rozumieniu ustawy o stosunkach zagranicznych) byłoby prawdopodobnie sprzeczne z traktatem o UE i mogło zostać zaskarżone do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Rozwiązanie sprawy Nord Stream 2 – jako reakcji na sprawę Nawalnego – wyłącznie „rękami” Berlina natrafia, rzecz jasna, także na przeszkody polityczne. Według najnowszych sondaży decyzja taka cieszyłaby się oparciem tylko 31 proc. społeczeństwa, podczas gdy przeciwnych jest 55 proc. Niemców.

Nagły zwrot w tej sprawie, po tym jak rząd Merkel udzielał przez lata poparcia tej inwestycji, byłby kosztowny politycznie. Znacznie łatwiej byłoby uzasadnić go jako krok wynikający z postanowień całej UE, a nie decyzję „narodową”.

Rząd federalny stąpa po cienkiej linie

Sprawę dodatkowo komplikuje kwestia sankcji amerykańskich wymierzonych w Nord Stream 2, a zwłaszcza w kooperujące z nim firmy. W grudniu 2019 roku Kongres USA przyjął ustawę o budżecie obronnym wprowadzającą daleko idące restrykcje wobec firm udostępniających specjalistyczny sprzęt i statki do układania rur na dnie Bałtyku. Doprowadziły one do wstrzymania prac.

W lipcu 2020 Stany Zjednoczone zagroziły rozszerzeniem takich środków na inne podmioty, m.in. niemiecki port Mukran wykorzystywany do prac nad gazociągiem. Tego rodzaju polityka sankcji eksterytorialnych (tzn. wymierzonych na podstawie prawa amerykańskiego w podmioty zagraniczne podejmujące działania poza terytorium Stanów Zjednoczonych) to problem o fundamentalnym znaczeniu nie tylko dla Niemiec, lecz całej Europy.

Nie chodzi przy tym o Nord Stream 2, lecz o pytanie, czy Unia Europejska może pozostawić bez odpowiedzi działania wymierzone w inwestycje lub operujące na jej terenie podmioty prawne podejmowane przez inne mocarstwa w imię ich interesów politycznych czy gospodarczych.

Sankcje amerykańskie skierowane przeciwko Nord Stream 2, jakkolwiek przychylnie postrzegane w Polsce jako być może ostatnia szansa na udaremnienie jego zrealizowania, są w istocie elementem agresywnej polityki handlowej USA, która zastosowana na inne obszary uderzać będzie w interesy i autonomię całej Unii.

Niemcy, podobnie jak Komisja Europejska i wiele innych krajów UE, dążą do wypracowania instrumentów, które pozwolą na postawienie skutecznego oporu takiej polityce USA. To, że także tutaj konkretnym przedmiotem sporu jest Nord Stream 2, komplikuje niemiecką debatę o ewentualnym wstrzymaniu tego projektu w związku ze sprawą Nawalnego.

Rząd federalny stąpa w tym obszarze po szczególnie cienkiej linie.

Nie bez powodu więc niemal wszyscy niemieccy zwolennicy możliwości zablokowania Nord Stream 2 podkreślają, że musiałoby ono być częścią reakcji całej Unii Europejskiej.

Z tej perspektywy ewentualne jednostronne kroki podejmowane przez Berlin (niezależnie od szansy ich realizacji) mogłyby zadowolić przeciwników Nord Stream 2, nie miałyby jednak charakteru instrumentu polityki zagranicznej Unii Europejskiej i nie spełniałyby przez to przypisywanej jej funkcji: zdecydowanej europejskiej odpowiedzi na godne potępienia działania Rosji.

Ścieżka europejska w postaci sankcji wymierzonych przeciwko Rosji ma więc w przypadku prób udaremnienia Nord Stream 2 nie tylko - przynajmniej teoretycznie - większe szanse powodzenia, lecz także głębsze uzasadnienie polityczne niż oczekiwanie, że Berlin sam wykorzysta (niezwykle ograniczone, jak widzieliśmy) środki administracyjne lub prawne do zatrzymania inwestycji.

Czy można obarczyć Gazprom odpowiedzialnością?

Pomijając kluczową sprawę woli krajów członkowskich (do nałożenia sankcji potrzebna jest jednomyślność w Radzie Europejskiej), do rozstrzygnięcia pozostają jednak istotne kwestie polityczne i prawne, których nie można ignorować w poważnej dyskusji nad wykorzystaniem instrumentu sankcji.

Sankcje unijne to mechanizm prawny, oparty na ustalonych zasadach i sposobach postępowania, i podlegający jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Daje on możliwości oddziaływania, ale ma też swoje ograniczenia. Unia, podobnie jak jej państwa członkowskie, może podejmować decyzje wyłącznie w granicach prawa.

Wiele wskazuje na to, że uderzenie w Nord Stream 2 (zakaz importu gazu tym gazociągiem) nie byłoby możliwe, jeśli miałoby być zdefiniowane jako odpowiedź Unii na naruszenie przez Rosję konwencji zakazującej produkcji i użycia brani chemicznej. A takie musiałoby być uzasadnienie reakcji na próbę otrucia Nawalnego.

Zastosowanie tego mechanizmu wobec Gazpromu w odpowiedzi na zamach na Nawalnego wymagałoby wykazania, że koncern jest nieodzowną częścią reżimu Putina i jako taki jest w pełni odpowiedzialny za podejmowane przezeń działania. W debacie politycznej taki argument jest przekonywający, na gruncie prawnym może być znacznie trudniejszy do użycia.

Sankcje gospodarcze na podstawie stosownego artykułu 215 Traktatu o Unii Europejskiej musiałyby więc mieć, wszystko na to wskazuje, inne, szersze uzasadnienie niż chęć ukarania Moskwy za użycie broni chemicznej.

Unia mogłaby zareagować na szereg fundamentalnych naruszeń prawa międzynarodowego przez Rosję, które dotąd nie spotkały się z jej zdecydowaną odpowiedzią w postaci zastosowania środków przymusu. Wystarczy choćby wspomnieć o wsparciu Moskwy dla zbrodniczego reżimu Assada i bombardowaniu celów cywilnych w Syrii przy udziale jednostek rosyjskich.

Problem w tym, że sięgnięcie do tak szerokiej argumentacji wychodziłoby daleko poza dyskusję o odpowiedzi UE na próbę zabójstwa Nawalnego, która jest dzisiaj w centrum uwagi. Podczas gdy osiągniecie konsensusu w UE w kwestii reakcji na ten ostatni incydent wydaje się możliwe, zwłaszcza gdyby polegała ona na precyzyjnie skalibrowanych restrykcjach wobec odpowiedzialnych za niego osób, kwestia zdefiniowania podstawy do nowych sankcji ekonomicznych przeciwko Rosji (po tych nałożonych na nią w reakcji na aneksję Krymu i agresję wobec Ukrainy) będzie znacznie trudniejsza.

Nord Stream 2 nie ma wprawdzie zbyt wielu sympatyków (nawet wśród krajów „miękkich” wobec Rosji, takich jak Włochy czy Grecja), ale tak daleko posunięta konfrontacja w oparciu o ogólnie sformułowane podstawy może natrafić na polityczny opór.

Nieobecny element marchewki

Z tym łączy się inna ważna kwestia. Sankcje, a zwłaszcza sankcje unijne, zwykle (choć nie zawsze) stosowane są jako instrument do osiągnięcia określonego celu politycznego, a nie jako cel sam w sobie. Chodzi nie tyle o ukaranie strony przeciwnej, lecz o zmuszenie jej do zmiany postępowania na określonych warunkach, po których spełnieniu restrykcje mogą zostać zniesione.

Przyjęte w 2018 roku wytyczne mówią, że „środki ograniczające [sankcje] nakładane są przez UE zasadniczo w celu doprowadzenia do zmiany w polityce lub działaniach państwa, części państwa, rządu, podmiotów lub osób, przeciwko którym skierowane są środki”.

Dobrym przykładem jest nałożone w 2011 roku embargo na import ropy z Iranu (mające na celu skłonienie tego kraju do porzucenia programu nuklearnego) czy też obowiązujące od 2014 roku sankcje nałożone na Rosję, które wyraźnie definiują oczekiwania UE wobec Moskwy: zwrot Krymu i pełną implementację porozumień mińskich.

Sankcje służą więc wywarciu presji, ale zawierają w sobie obietnicę powrotu status quo ante, jeżeli ich adresat zmieni swoje postępowanie. To właśnie chęć zastosowania takiej politycznej „dźwigni” w celu odstraszenia Rosji od kontynuacji agresji przeciwko Ukrainie oraz zmuszenia jej do zastosowania zawartych porozumień była jednym z głównych powodów, dla których udało się osiągnąć konsensus w UE, mimo wątpliwości szeregu krajów.

W sprawie Nord Stream 2 zastosowanie tego rodzaju instrumentu jest trudniejsze.

Zastopowanie (a nawet wstrzymanie na jakiś czas) tej inwestycji pociąga za sobą nieodwracalne skutki. Unia nie może wiarygodnie obiecać, że po spełnieniu określonych przez nią warunków (jakich?) gazociąg znowu zostanie dopuszczony do funkcjonowania. Nawet zdefiniowane jako „czasowe” sankcje (np. proponowane przez niektórych dwuletnie moratorium na jego budowę) najprawdopodobniej doprowadziłyby do ostatecznego krachu tego projektu. Element „marchewki”, właściwy europejskiej polityce sankcji, byłby przez to w zasadzie nieobecny.

Owszem, silniejszym środkiem od samych sankcji jest zazwyczaj groźba ich nałożenia: daje ona bowiem stronie przeciwnej możliwość kalkulacji zysków i strat wynikających z kontynuacji zagrożonego wprowadzeniem postępowania. W przypadku sprawy Nawalnego trudność polega na tym, że próba jego otrucia już się dokonała. Zaś oczekiwanie, że Moskwa okaże gotowość do współpracy w ściganiu sprawców tego zamachu (połączone z groźbą wprowadzenia sankcji za brak takiej współpracy), nie wydaje się być realistycznym.

Presja na Berlin nie wystarczy

Jedną z możliwości byłaby groźba wprowadzenia takiej sankcji w wypadku podjęcia przed Rosję działań militarnych na terytorium Białorusi lub zawarcia przez Moskwę porozumień z uzurpującym sobie tytuł prezydenta Aleksandrem Łukaszenką, które oznaczałyby dalsze ograniczenie suwerenności tego kraju.

Celem byłoby więc obrona niezależności tego kraju przed spodziewanymi zakusami ze strony Rosji. Takie zdefiniowanie celów sankcji byłoby jasnym sygnałem wobec Moskwy, nie miałoby jednak nic wspólnego z odpowiedzią UE na sprawę Nawalnego. Otwierałoby poza tym drogę do zaostrzenia konfliktu geopolitycznego wokół Białorusi, którego większość krajów UE chce uniknąć.

Oczywiście, pozostaje pytanie, czy groźba w postaci zablokowania Nord Stream 2 (lub inna), jest w stanie wpłynąć na kalkulacje Moskwy w odniesieniu do Białorusi czy w innych ewentualnych obszarach. Wielu znawców Rosji mocno w to wątpi, ale dopóki krok taki nie zostanie zastosowany nie sposób udzielić jednoznacznej odpowiedzi.

Nawet jeśli bezpośredni skutek sankcji w postaci uzyskania decydującego wpływu na kalkulacje strony rosyjskiej lub wyegzekwowania oczekiwanego przez Unię postępowania (niezależnie od tego, jak zostanie zdefiniowane) nie jest pewny, sięgnięcie po taki środek może być w dalszym ciągu uzasadnione.

Jak pisze Ernest Wyciszkiewicz w „Sprawach Międzynarodowych”, sankcje są ważnym narzędziem „komunikacji strategicznej” i nie można ich postrzegać wyłącznie przez pryzmat pytania „działają czy nie działają?”.

Wiele przemawia za tym, że nagromadzenie bezprawnych działań przez Federację Rosyjską byłoby wystarczającym powodem podjęcia takich kroków jako sygnał, że Unia Europejska nie godzi się na to, by Rosja deptała wartości, których UE zobowiązała się chronić. Pozostaje jednak faktem, że w dotychczasowej filozofii i praktyce unijnej polityki sankcji przeważa postrzeganie ich jako instrumentu stosowanego czasowo i służącego do osiągnięcia określonych celów.

Sankcje unijne polegające w postaci zakazu importu gazu nową rurą bałtycką byłyby bezprecedensowe i stanowiły nową, po restrykcjach nałożonych na Rosję w 2014 roku, cezurę zarówno w polityce wobec wschodniego sąsiada, jak i w użyciu sankcyjnego instrumentarium przez Unię. Postawa Niemiec będzie w tej kwestii decydująca.

Z taką inicjatywą może wyjść Komisja Europejska, ale także grupa państw członkowskich. Polska nie ma dziś pozycji umożliwiającej skonstruowanie takiej koalicji, ale jej merytoryczny głos w dyskusji nie pozostałby niezauważony.

Piotr Buras – jest szefem warszawskiego biura i Senior Policy Fellow w think-tanku European Council on Foreign Relations (ECFR)

Od redakcji: Autor zrezygnował z honorarium w ramach wsparcia OKO.press. Dziękujemy!