Niewygodna Europejska Konwencja Praw Człowieka: czemu uwiera Tuska i innych europejskich liderów?

W „liście otwartym" wystosowanym wiosną 2025 r. dziewięcioro premierek i premierów państw europejskich – w tym Donald Tusk – zarzuciło Europejskiemu Trybunałowi Praw Człowieka w Strasburgu, że interpretuje Europejską Konwencję Praw Człowieka w sposób, który rzekomo utrudnia zapewnienie bezpieczeństwa publicznego w ich krajach. List ten stał się impulsem do toczącej się obecnie w Radzie Europy dyskusji politycznej na temat przyszłości Konwencji. Może ona doprowadzić do zmian tekstu Konwencji, ograniczyć zakres udzielanej przez nią ochrony praw indywidualnych i dokonać wyłomu w powszechnie dotąd uznawanej zasadzie uniwersalizmu praw człowieka (według której, najprościej mówiąc, prawa człowieka przysługują każdemu człowiekowi).

Na 14-15 maja zaplanowano spotkanie Komitetu Ministrów Rady Europy (czyli Ministrów Spraw Zagranicznych lub osób uprawnionych do ich reprezentowania) w stolicy Mołdawii, Kiszyniowie. W programie konferencji przewidziano dyskusję nad deklaracją polityczną na temat Konwencji. Kształt tej deklaracji może mieć zasadniczy wpływ na jej przyszłe losy i kształt ochrony, która z niej wynika dla jednostek. Projekt dokumentów, nad którymi będzie dyskutowała konferencja, przygotował tzw. Komitet Sterujący ds. Praw Człowieka, działający w ramach Rady Europy.

Decyzje podjęte przez państwa będące stronami Konwencji mogą potencjalnie zdeterminować na lata zakres i charakter zmian w obecnym kształcie strasburskiego systemu ochrony jednostek.

Nie wiadomo właściwie, do kogo list z wiosny 2025 r. był skierowany: autorzy nie wskazali żadnego adresata. Owo pominięcie nie było zapewne przypadkowe: skierowanie przez przywódców władzy wykonawczej pisma do sądu, które zawiera krytykę dotyczącą jego orzeczeń i zaleca zmianę interpretacji prawa, nie mogłoby się dobrze kojarzyć.

Premierzy twierdzili w liście m.in., że „należy przyjrzeć się, w jaki sposób Europejski Trybunał Praw Człowieka rozwinął interpretację europejskiej konwencji praw człowieka”, gdyż ich zdaniem w niektórych przypadkach ta interpretacja ogranicza sposób, w jaki przywódcy mogą chronić demokratyczne społeczeństwa i narody przed aktualnymi wyzwaniami. W szczególności zarzucili Trybunałowi, że utrudnia wydalenia z kraju skazanych za przestępstwa obcokrajowców. Wyrazili opinię, że

Obecność Donalda Tuska wśród sygnatariuszy listu musi dziwić, gdyż jako żywo kwestia powoływana w nim „przykładowo” jako problematyczna – rzekoma niemożność wydalania z Polski obcokrajowców skazanych tu za przestępstwa – nie jest ani przedmiotem skarg przeciwko Polsce składanych do Trybunału, ani źródłem problemów w Polsce. Można domniemywać, że nienazwanym wprost problemem, o który w rzeczywistości chodziło premierowi, jest presja migracyjna na granice państwowe organizowana jako instrument wojny hybrydowej prowadzonej przez Rosję z pomocą Białorusi.

List premierów normalizuje populizm

List dziewięciorga premierów był w historii Trybunału w Strasburgu wydarzeniem bez precedensu. W samym fakcie krytykowania Trybunału i jego orzeczeń nie ma oczywiście nic nadzwyczajnego – jego orzeczenia są w naturalny sposób przedmiotem analiz, dyskusji i często krytyki. Jednakże krytykowanie orzeczeń międzynarodowego organu sądowego dotyczących praw człowieka, czyli ważnego obszaru polityk publicznych przez premierów państw – musi budzić zaniepokojenie co do intencji sygnatariuszy i co do tego, jaki rezultat, dający się wyrazić w języku prawa, zamierzają uzyskać.

Przypomniał, że „w społeczeństwie rządzonym przez prawo żadna władza sądownicza nie powinna podlegać presji politycznej. Instytucje, które chronią prawa podstawowe, nie mogą ulegać cyklom politycznym. W obliczu dzisiejszych złożonych wyzwań naszym zadaniem nie jest osłabianie Konwencji, ale utrzymanie jej siły i znaczenia – aby zapewnić równowagę między wolnością i bezpieczeństwem, sprawiedliwością i odpowiedzialnością”.

List dziewięciorga premierów przeszedł w Polsce prawie bez echa. Duże zainteresowanie wywołał dopiero wywiad, którego kilka miesięcy później premier Tusk udzielił gazecie „Sunday Times”, mówiąc między innymi, że „jeśli 46 sygnatariuszy Konwencji nie może dojść do porozumienia w sprawie jej reformy, to całkowicie rozsądnym rozwiązaniem jest po prostu wycofanie się z niej”. Podniosły się wówczas liczne głosy (także w OKO.press, piórem Anny Wójcik), krytykujące i sam list otwarty, i wypowiedź premiera.

Argumenty wysuwane przez krytyków tych wypowiedzi można podsumować następująco:

1. Konwencja stanowi fundament porządku prawnego i ochrony jednostki zarówno dla państw-stron, jak i dla Unii Europejskiej;
2. jej ratyfikacja w 1993 roku miała zasadnicze znaczenie dla transformacji systemu prawa Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż wprowadziła do niego skuteczny instrument ochrony oraz listę praw człowieka, zanim jeszcze katalog takich praw został określony w Konstytucji z 1997 roku;
3. standardy Konwencji, zobowiązujące organy państwa do określonego postępowania, uzupełniają i wzmacniają ochronę praw obywateli;
4. list premierów normalizuje hasła populistyczne i straszy migrantami;
5. jeżeli rządy państw Rady Europy – także rząd polski – pragną reformować Konwencję, mają do dyspozycji toczący się w ramach Rady Europy normalny dialog polityczny i prawny. Próba zastępowania dialogu otwartym naciskiem władz wykonawczych na Trybunał jest zatem równie niestosowna, co nieuzasadniona.

Reakcja na wypowiedź premiera wywołała dementi rzecznika rządu i zapewnienie, że rząd polski nie zamierza wypowiedzieć Konwencji. Ponadto 29 października 2025 r. senator Adam Bodnar zwrócił się do premiera i do ministra spraw zagranicznych, pytając o termin przyjęcia przygotowywanej od dłuższego czasu ustawy o wykonywaniu wyroków ETPC i o to, jakie działania służące wzmocnieniu i ochronie systemu Konwencji podjęło lub planuje podjąć Ministerstwo Spraw Zagranicznych. (Ostatecznie długo przygotowywany przez rząd projekt ustawy wpłynął do Sejmu 13 lutego 2026 i 17 kwietnia został skierowany do dyskusji w Komisji Spraw Zagranicznych oraz Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka). Pytania zadane przez senatora nie nawiązywały wprost do kwestii ewentualnego wypowiedzenia Konwencji przez Polskę, a udzielona mu wkrótce potem przez wiceminister spraw zagranicznych odpowiedź nie odniosła się do tej kwestii.

Odpowiedzi tej nie można zarzucić nieprawdziwości ani nieścisłości. Można natomiast zarzucić jej pewną ogólnikowość – oraz to, że pominięto w niej informację na temat toczących się zapewne w tym czasie rozmów i ustaleń wewnątrz rządu i resortów dotyczących uczestnictwa Polski w nieformalnym spotkaniu ministrów sprawiedliwości w Strasburgu. Spotkanie takie odbyło się 10 grudnia 2025. Wzięła w nim udział wiceministra sprawiedliwości Maria Ejchart.

Rada Europy: prawa człowieka są dla wszystkich

Komisarz Praw Człowieka Rady Europy Michael O’Flaherty odnosząc się do listu dziewięciorga premierów w wystąpieniu wygłoszonym na tej konferencji, utrzymanym w bardzo krytycznym tonie, podkreślił, że:

1. Proces zmierzający do osłabienia zobowiązań państw wobec obywateli i do poddania Trybunału w Strasburgu kontroli politycznej powinien być oparty na rzetelnych dowodach, a nie na nieostrożnych uogólnieniach, takich jak utożsamianie obecności w społeczeństwie imigrantów z przestępczością;
2. wskazał na ryzyko związane z naruszeniem zasady uniwersalności praw człowieka. Dążenie do ograniczenie praw migrantów jako szczególnej grupy rodzi bowiem pytanie o to, kto będzie następny i czyje prawa państwo będzie mogło ograniczać ze względu na dowolnie formułowany „interes ogólny”;
3. Wskazywanie Trybunału jako winowajcy rzekomej niemożności prowadzenia przez państwa polityki migracyjnej służącej bezpieczeństwu obywateli całkowicie pomija fakt, że skargi dotyczące migracji muszą – tak jak wszystkie inne skargi kierowane do Trybunału – przejść przez sito formalnych wymogów stawianych każdej skardze przez przepisy Konwencji. Trybunał uznaje za spełniające takie wymogi jedynie około pięciu procent wszystkich skarg, które do niego wpływają z całej Europy. Zatem liczba skarg wnoszonych przez osoby będące migrantami jest niezmiernie niska, więc niczego nie może realnie utrudniać rządom w kształtowaniu i prowadzeniu polityk migracyjnych;
4. Obarczanie Trybunału w Strasburgu odpowiedzialnością za trudności w prowadzeniu polityki migracyjnej zapewniającej bezpieczeństwo obywatelom jest myleniem skutków z przyczynami. Ograniczenie ochrony prawnej przysługującej prawom jednostki pod rządami Konwencji nie zmieni bowiem modelu biznesowego szmuglerów migrantów i nie sprawi, że migranci przestaną napływać do Europy;
5. Przywódcy państw europejskich, formułując te argumenty, twierdzą jedynie werbalnie, że szacunek dla praw człowieka jest dla nich istotny, podczas gdy w istocie idą na rękę populistycznej prawicy.

Argumenty Komisarza nie przekonały ministrów sprawiedliwości, o czym świadczy sformułowane na grudniowym spotkaniu wspólne oświadczenie 27 ministrów dotyczące Konwencji, w znacznej mierze tożsame z tym, co znalazło się w „liście otwartym” premierów.

W tym „oświadczeniu” podkreślili oni – rutynowo – przywiązanie do Konwencji i poparcie dla niezależności Trybunału. Jednocześnie wskazali na zagrożenie „praw i wolności naszych społeczeństw” przez „osoby, które wykorzystują naszą gościnność”, a także na zagrożenie, jakie stwarza handel ludźmi i instrumentalizacja migracji – nowe zjawiska, które nie istniały w czasie przyjmowania tekstu Konwencji, pod koniec lat czterdziestych XX wieku. Ministrowie zaakcentowali, że dostosowanie Konwencji do aktualnych wyzwań przez Trybunał dotyczyć musi w szczególności umożliwienia państwom wydalania cudzoziemców skazanych za poważne przestępstwa. Chodzi o to, żeby sądy kładły większy nacisk na charakter i wagę popełnionego przestępstwa, a mniejszy na więzi społeczne, kulturowe i rodzinne cudzoziemca z krajem przyjmującym i krajem pochodzenia, do którego miałby zostać wydalony. Konieczne jest także ograniczenie pojęcia „nieludzkiego i poniżającego traktowania”, zabronionego przez Konwencję, w taki sposób, aby ten zakaz nie utrudniał państwu wydalania lub ekstradycji osób do pozaeuropejskich państw pochodzenia migrantów (czyli takich, gdzie osoby te byłyby narażone na ryzyko takiego traktowania przez te państwa).

Polityczna instrumentalizacja migracji

Grudniowa konferencja 27 ministrów sprawiedliwości była niewątpliwie sukcesem politycznym inicjatorów „listu otwartego” i ich rządów. Nastąpiło bowiem trzykrotne zwiększenie liczby państw podpisujących się pod intencją tego listu. Z drugiej strony jednak – oświadczenia ministrów nie podpisali m.in. ministrowie Francji, Niemiec, Hiszpanii, Grecji, Szwajcarii, Turcji, Portugalii. Przynajmniej sześć spośród nich – z wyjątkiem Portugalii – są to dla wielu migrantów państwa docelowe, a zatem prowadzenie polityk migracyjnym ma dla nich poważne znaczenie.

Wydaje się to wskazywać, po pierwsze, na pojawienie się różnic między państwami-stronami Konwencji O Ochronie Praw Człowieka co do kierunku, jaki powinna przybrać kolejna reforma systemu Konwencji (przypomnijmy, że od 1998 Trybunał reformowano już kilkakrotnie).

Po drugie, może to sugerować, że twierdzenie, że to właśnie orzeczenia Trybunału uniemożliwiają państwom osiągnięcie równowagi między ochroną praw człowieka a zapewnieniem społeczeństwu bezpieczeństwa, nie jest oparte na solidnych dowodach. Brak dowodów na niektóre twierdzenia zawarte w liście otwartym zresztą wytknął już, jak pisaliśmy wyżej, Komisarz Praw Człowieka.

W sensie formalnym zamiar polityczny wyrażony w „liście otwartym” i w deklaracji ministrów przybrał formę prac prowadzonych od grudnia 2025 r. przez Komitet Sterujący Praw Człowieka Rady Europy, ciało techniczne opracowujące teksty dokumentów dotyczących praw człowieka. Odbył on trzy „nadzwyczajne” spotkania w ciągu trzech pierwszych miesięcy 2026 r. (13–15 stycznia, 25–27 lutego i 10–12 marca). Konferencja Ministrów zleciła Komitetowi Sterującemu przygotowanie projektu deklaracji politycznej „potwierdzającej obowiązek zapewnienia skutecznego korzystania z praw i wolności gwarantowanych przez europejską konwencję praw człowieka [...] w kontekście współczesnych wyzwań związanych […] z nielegalną migracją, z należytym uwzględnieniem w szczególności podstawowej odpowiedzialności rządów za zapewnienie bezpieczeństwa narodowego i bezpieczeństwa publicznego”.

Projekt tej deklaracji zostanie poddany pod dyskusję na wspomnianej już na wstępie niniejszego tekstu majowej konferencji w Kiszyniowie.

Ryzyka wynikające z oświadczenia i ministrów sprawiedliwości z grudnia 2025 i szerzej, z procesu, który dotychczas skrystalizował się w tym oświadczeniu i w późniejszych dokumentach przyjętych przez Komitet Sterujący ds. Praw Człowieka, są następujące.

Mamy do czynienia z:

1. krótkowzroczną próbą osłabienia Trybunału, ustabilizowanej międzynarodowej instytucji sądowej, w celu uzyskania doraźnych wewnątrzkrajowych zysków politycznych przez niektóre rządy europejskie, w tym także rząd Polski;
2. posługiwaniem się ogólnymi twierdzeniami dotyczącymi migracji i jej konsekwencji społecznych – bez troski o to, czy twierdzenia te są oparte na faktach;
3. sugerowaniem, że istnieje niemożliwa do usunięcia sprzeczność między przestrzeganiem praw człowieka migrantów a zapewnieniem społecznego bezpieczeństwa;
4. polityczną instrumentalizacją kwestii związanych z migracjami w celu osłabienia całego systemu Konwencji i ochrony praw człowieka – przy czym nie jest jasne, czy takie osłabienie miałoby być tylko stratą uboczną powstałą w wyniku procesu zapoczątkowanego przez „list dziewięciorga”, czy też jest zamierzone przez inicjatorów i uczestników tego procesu jako zasadniczy jego cel;
5. instrumentalnym posługiwaniem się groźbą przejęcia władzy przez siły niedemokratyczne/populistyczne w celu przeprowadzenia przedsięwzięć w istocie tożsamych lub tylko niewiele się różniących od deklarowanych celów takich sił – co się tyczy zarządzania migracją;
6. Proces zainicjowany „listem otwartym” stanowi także próbę wywierania publicznego nacisku na sędziów Trybunału w nadziei, że mu się poddadzą. Aktorzy procesu starannie pomijają fakt, że Trybunał w wyrokach dotyczących spraw migracyjnych demonstruje daleko idące poszanowanie dla autonomii decyzyjnej państw. Ponadto publiczny nacisk na międzynarodowy organ sądowy wywierany przez rządy oraz sugerowanie, że „wydaje niesłuszne wyroki”, z kolei normalizuje tego rodzaju zachowania władzy wykonawczej wobec sądów krajowych i osłabia niezawisłość sądownictwa.
7. Mamy także do czynienia z niebezpiecznym dążeniem do takiego ukształtowania pojęcia zakazanego przez Konwencję „nieludzkiego lub poniżającego traktowania”, aby inaczej je rozumieć, w zależności od tego, kto miałby być ofiarą takiego traktowania. Innymi słowy: grozi to różnicowaniem ochrony przed złym traktowaniem w zależności od tego, czy człowiek jest migrantem czy nie. To z kolei rodzi niebezpieczeństwo dalszego rozwadniania ochrony przez wprowadzanie dalszych rozróżnień w zakresie tej ochrony – w oparciu o dowolnie przyjęte cechy człowieka i jego położenie w społeczeństwie.

Uderzające jest, że „list otwarty” i późniejsze działania polskiego rządu dotyczące majstrowania przy zakresie ochrony praw człowieka wynikającej z Konwencji spotkały się w Polsce z umiarkowanym zainteresowaniem. Nie padło pytanie, w jaki sposób próba politycznego kontrolowania Trybunału miałaby służyć interesom Polski i jej obywateli. Nie zadano premierowi ani ministrowi spraw zagranicznych pytania, jakie negocjacje toczyły się między sygnatariuszami listu i jakie zyski polityczne dla Polski – czy to w obszarze praw człowieka, czy jakimś innym – premier spodziewał się osiągnąć, uczestnicząc w tej inicjatywie.

Ponadto proces ten toczy się w Polsce w przeważającej mierze niejawnie. Cokolwiek robi polska administracja rządowa w sprawie przygotowania do spotkania Komitetu Ministrów Rady Europy w Kiszyniowie w maju 2026 r., odbywa się poza kontrolą opinii publicznej.

Publicznie dostępne informacje nie dostarczają wiedzy na temat działań Polski w Komitecie Sterującym ds. Praw Człowieka, zakończonych już przyjęciem projektu deklaracji politycznej dla tej konferencji.

Zapewne w ramach polskiej administracji rządowej toczyła się w ostatnich miesiącach (i być może toczy się jeszcze obecnie) dyskusja co do tego, jakie stanowisko ostatecznie zajmie Polska w czasie tej konferencji. Cokolwiek się w tej sprawie dzieje, dzieje się poza wiedzą opinii publicznej, środowisk prawniczych, a także, o ile można wnosić z publicznie dostępnej informacji na stronie Sejmu – także poza wiedzą (i zainteresowaniem) posłanek i posłów.

Nic też nie wiemy na temat dyskusji, jakie – być może – prowadzone są na ten temat między zainteresowanymi resortami. W braku jawnego dla opinii publicznej procesu formowania się stanowiska Polski potencjalnie istotnego dla przyszłości Europejskiej Konwencji Praw Człowieka można jedynie spekulować co do możliwych intencji rządu, które zdecydowały o akcesie Polski do całego procesu zainicjowanego „listem otwartym” premierów.

Musimy być trochę niedemokratyczni

Taką możliwą intencją jest chęć uniknięcia przyszłych kłopotów w postępowaniach przed Trybunałem związanych ze skargami wniesionymi w związku z kryzysem migracyjnym na granicy Polski. Dotychczas rozstrzygnięte wyrokami Trybunału w Strasburgu polskie sprawy „migracyjne” dotyczyły stanów faktycznych sprzed 2017 r. Trybunał wtedy badał ustabilizowaną już wtedy powszechną praktykę faktycznego uniemożliwiania migrantom składania wniosków o ochronę międzynarodową. We wszystkich tych sprawach Trybunał orzekł o naruszeniu zakazu nieludzkiego i poniżającego traktowania w wyniku automatycznych odmów przyjmowania wniosków azylowych, uruchomienia stosownej procedury krajowej i natychmiastowych aktów wydalania migrantów z powrotem do Ukrainy – bez badania ich indywidualnej sytuacji.

Dodatkowo w lutym 2025 r. odbyła się rozprawa przed Wielką Izbą Trybunału w sprawie 42120/21, R.A. i in. przeciwko Polsce. Sprawa dotyczy grupy obywateli Afganistanu, twierdzących, że latem i jesienią 2021 roku byli de facto przetrzymywani w prowizorycznym obozie na granicy między Białorusią a Polską („sprawa Usnarza”). Materia prawna zarzutów rozpoznawanych w tej sprawie jest podobna do tej, która była rozpatrywana we wspomnianych wyżej sprawach już rozpoznanych przez Trybunał (zarzut złego traktowania na granicy, braku dostępu do procedur azylowych oraz zarzut naruszenia zakazu zbiorowego wydalania cudzoziemców).

Obecnie, ponad rok po rozprawie, nie jest znana data, w której Trybunał wyda wyrok w tej sprawie. Trybunał zresztą nie jest w tej mierze związany żadnym formalnym terminem.

Na taką motywację rządu polskiego może wskazywać – niezależnie od względów wysłowionych wcześniej w „liście otwartym” i w wywiadzie udzielonym przez premiera – także przemówienie Radosława Sikorskiego w czasie 16. Warszawskiego Seminarium Praw Człowieka w listopadzie 2025. To seminarium jest coroczną konferencją tradycyjnie organizowaną przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych. Jest ona cieszącym się dobrą reputacją międzynarodowym forum wymiany poglądów i informacji na temat Konwencji. Tematem przewodnim seminarium w 2025 r. były prawne i geopolityczne zagadnienia migracji.

Minister podkreślił rzecz skądinąd oczywistą, że „migracja nie jest prawem człowieka i musi podlegać ograniczeniom. Państwa mają również prawo regulować, kto i na jakich warunkach może wjechać na ich terytorium”. (Należy zauważyć, że taki sposób ustawiania dyskusji ma zapewne stworzyć wrażenie, jakby z takimi poglądami zwolennicy praw człowieka na serio polemizowali). Wskazał na konieczność uwzględnienia „perspektywy i interesów społeczeństwa przyjmującego oraz kraju przyjmującego. W przeciwnym razie ryzykujemy, że ochrona praw człowieka zostanie oderwana od oczekiwań naszych obywateli. Nie powinniśmy udawać, że wyzwania nie istnieją. Jeśli europejskie demokracje i międzynarodowe organizacje zajmujące się prawami człowieka nie znajdą wyważonych odpowiedzi na obecne wyzwania, wkroczą grupy niedemokratyczne. Przejmą one przywództwo i narzucą rozwiązania, które mogą całkowicie ignorować zobowiązania w zakresie praw człowieka”.

Ten sposób argumentacji wybrzmiewa zarówno w liście otwartym, jak i w oświadczeniu ministrów sprawiedliwości z grudnia 2025 r.

Nie jest jeszcze za późno, aby toczący się bardzo szybko i zmierzający w niebezpiecznym dla skutecznej ochrony praw człowieka proces reformy czy rewizji Konwencji poddać demokratycznej kontroli – przynajmniej przez zainteresowaną prawami człowieka część opinii publicznej. Do konferencji w Kiszyniowie pozostały zaledwie trzy tygodnie.

[Niniejszy tekst jest skróconą i zaktualizowaną wersją analizy, która ukazała się w „Europejskim Przeglądzie Sądowym Nr 3/26]

Na zdjęciu: Ośrodek Straży Granicznej w Białymstoku, grupa Chińczyków czekających na deportację, 10 luty 2009. Fot. Rafał Malko/Agencja Wyborcza.pl