Nowe uprawnienia Państwowej Inspekcji Pracy, czyli tsunami w szklance wody

Nowe prawo ma nadać PIP uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych przekształcających nieprawidłowo zawarte umowy cywilnoprawne w umowy o pracę.

Państwowa Inspekcja Pracy, a konkretnie okręgowi inspektorzy pracy, będą mogli sami przekształcić ich zdaniem nieprawidłowo zawartą umowę cywilnoprawną w umowę o pracę. (Terenowi inspektorzy przeprowadzający kontrole nadal nie będą mogli wydać takiej decyzji)

Z kolei pracodawca, jeżeli się z decyzją nie zgadza, będzie mógł najpierw odwołać się do Głównego Inspektora Pracy, a następnie w drugiej instancji do odpowiedniego sądu.

Ponadto pracodawca będzie musiał uiścić zaległe podatki, składki wynikłe z tego, że przed momentem wydania decyzji pracownik pracował na umowie cywilnoprawnej, a nie na umowie o pracę. Ale w tym przypadku nie musi tego zrobić od razu. Zgodnie z zapowiedziami Agnieszki Dziemianowicz-Bąk, ministry rodziny, pracy i polityki społecznej, której ministerstwo zaproponowało zmiany, pracodawca będzie musiał zapłacić składki i podatki maksymalnie za 3 lata w tył.

Gdy zachodzi stosunek pracy, umowa o pracę jest koniecznością

Żeby zrozumieć, co oznaczają zmiany w uprawnieniach Państwowej Inspekcji Pracy, przyjrzyjmy się temu, dlaczego, w jaki sposób i na jakiej podstawie kontroluje ona umowy cywilnoprawne (na te składają się głównie umowy zlecenie, umowy o dzieło oraz umowy B2B).

Tłumaczy to np. Grzegorz Miśtal, młodszy inspektor pracy, w artykule opublikowanym na łamach miesięcznika Państwowej Inspekcji Pracy. Prawo w Polsce jest jasne. Gdy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem mamy do czynienia ze stosunkiem pracy. W takim przypadku zatrudnienie może odbywać się wyłącznie w warunkach umowy o pracę.

Czyli żeby rozstrzygnąć, czy w danej sytuacji przysługuje umowa o pracę, trzeba najpierw ustalić, czy w danej sytuacji występuje stosunek pracy.

Z kolei o istnieniu stosunku pracy decydują rzeczywiste warunki, w jakich wykonywana jest praca. W sprawozdaniu PIP za 2024 rok czytamy:

„Czy w danym przypadku mamy do czynienia ze stosunkiem pracy, decyduje nie nazwa umowy zawartej między stronami, lecz warunki, w jakich praca jest faktycznie świadczona”.

Jest to o tyle ważne, ponieważ na tej płaszczyźnie często pojawiają się nierozumienia.

W stanowisku Konfederacji Lewiatan można wyczytać, że nowe uprawnienia okręgowych inspektorów pracy budzą wątpliwości, ponieważ nie uwzględniają one interesu osoby współpracującej. Jednakże już teraz w sytuacji, w której zachodzi stosunek pracy, preferencje, interesy osoby współpracującej nie mają żadnego znaczenia.

Co więcej, z orzeczeń Sądu Najwyższego, na jakie powołuje się cytowany wcześniej młodszy inspektor pracy, wynika, że „sąd może ustalić istnienie stosunku pracy nawet wtedy, gdy strony w dobrej wierze zawierają umowę cywilnoprawną, lecz jej treść lub sposób realizacji odpowiada cechom stosunku pracy”. W praktyce więc nowe uprawnienia nie mogą się różnić na tej płaszczyźnie od starych — w sytuacji, gdy zachodzi stosunek pracy, umowa o pracę jest i po zmianach również będzie prawnie wymagana.

Kiedy inspektor PIP kieruje sprawę do sądu i dlaczego dzieje się to tak rzadko?

Jak tłumaczy dalej Grzegorz Miśtal, inspektor pracy badający istnienie stosunku pracy ustala cechy przeważające i dominujące w łączącym dwie osoby stosunku prawnym. Gdy na skutek analiz dojdzie do wniosku, że w danej sytuacji zachodzi stosunek pracy, a mimo to stosunek ten reguluje umowa cywilnoprawna, kieruje do pracodawcy polecenie lub wystąpienie o zmianę podstawy prawnej umowy.

W sytuacji, gdy pracodawca skorzysta z tej możliwości, inspektor może wnieść do sądu powództwo o ustalenie istnienia stosunku pracy, nawet w sytuacji, gdy sam pracownik nie wyraża na to zgody. Jednakże w praktyce do tego dochodzi bardzo rzadko. W Ocenie Skutków Regulacji (OSR) „Ustawy o zmianie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz niektórych innych ustaw” możemy wyczytać, że w latach 2022–2024 skierowano do sądu jedynie 94 takich spraw w imieniu 106 osób. Czyli sprawę do sądu wniesiono zaledwie w przypadku co 30. pracownika zatrudnionego na umowie cywilnoprawnej, którego pracodawca, mimo zaleceń inspektora PIP, nie zdecydował się zatrudnić na umowie o pracę.

A dzieje się tak dlatego, że jest to metoda czasochłonna, która przynosi niezadowalające efekty. Zgodnie z wcześniej przywoływanymi danymi jedynie w 32 ze wspomnianych 94 przypadków doszło do ustalenia stosunku pracy przez sąd (25 wyroków i 7 ugód). Do tego, jak możemy wyczytać w sprawozdaniu PIP z 2024 roku (w analogicznych dokumentach z 2023 oraz 2022 roku spotkamy się z takimi samymi lub bardzo podobnymi sformułowaniami): „Utrzymująca się od lat tendencja wnoszenia przez inspektorów pracy stosunkowo niewielkiej liczby powództw o ustalenie istnienia stosunku pracy wynika głównie z faktu, że

Dlaczego? Przejdziemy do tego za chwilę.

Na zmianach budżet nie zyska praktycznie nic

Jakie będą skutki zmian? Zacznijmy od budżetu państwa.

Umowy cywilnoprawne są łagodniej oskładkowane lub opodatkowane niż umowa o pracę. Z tego powodu przekształcenie tych pierwszych w te drugie generuje przychody dla państwa. Jak duże? Podanie konkretnej liczby jest trudne, ale z całą pewnością bardzo małe. Ministra Agnieszka Dziemianowicz-Bąk na podstawie szacunku Ministerstwa Finansów, broniąc korzyści zwiększenia uprawnień PIP, stwierdziła, że fikcyjne samozatrudnienie, czyli sytuacja, w której osoba formalnie prowadzi działalność gospodarczą i wystawia faktury B2B, ale w praktyce pracuje jak zwykły etatowy pracownik, generuje ponad 2 mld zł strat dla budżetu rocznie.

Nawet jeżeli założymy, że szacunek jest trafny oraz że nowe uprawnienia PIP są w stanie przekształcić każde fikcyjne samozatrudnienie w umowę o pracę, i tak dojdziemy do wniosku, że

2 mld złotych to zaledwie 0,7 proc. deficytu sektora finansów publicznych planowanego na 2026 roku.

A przecież oba powyższe warunki są nierealne. Szacunek Ministerstwa Finansów opiera się o założenie, że w Polsce osób fikcyjnie samozatrudnionych jest 160 tys. Ta liczba budzi poważne wątpliwości. Pochodzi ona z tygodnika Polskiego Instytutu Ekonomicznego (PIE) opublikowanego w 2022 roku. Do grupy osób samozatrudnionych badacze zaklasyfikowali osoby, które spełniają następujące trzy warunki:

• pracują na własny rachunek (z pominięciem rolników),
• nie zatrudniają pracowników,
• oraz deklarują, że pracują wyłącznie lub głównie dla jednego klienta (zleceniodawcy).

Podmiot spełniający wszystkie te trzy przesłanki wcale nie musi być fikcyjnie samozatrudnionym. Jak tłumaczy były dyrektor Departamentu Polityki Makroekonomicznej w Ministerstwie Finansów, a obecnie główny ekonomista portalu XYZ Marek Skawiński, komentując ustalenia PIE:

„Warto również zauważyć, że przyjęte kryterium jest uproszczone – jeden kontrahent nie zawsze oznacza fikcyjne B2B. Może to wynikać np. z prowadzenia działalności tylko przez część roku (co ogranicza liczbę klientów) lub realizacji jednego dużego kontraktu, który wymagał pełnego zaangażowania JDG”.

Po drugie, dane te są już dość stare. Ostatni rok, dla którego PIE podało dane to 2020. Liczba osób fikcyjnie samozatrudnionych wynosiła 162 tys. Jak wygląda to obecnie, po latach kryzysu inflacyjnego i wprowadzeniu Polskiego Ładu? Nie wiadomo.

Czy aby na pewno problemem jest prawo?

Można zakwestionować również to, w jakim stopniu i czy w ogóle zwiększone uprawnienia pomogą ograniczyć liczbę samozatrudnionych.

Dane zdają się wskazywać na to, że problemem w efektywnym ograniczeniu liczby nieprawidłowo zawartych umów cywilnoprawnych nie są przepisy, a przede wszystkim moce przerobowe PIP.

Pracodawcy już dziś w zdecydowanej większości przypadków stosują się do poleceń i wystąpień inspektorów. Jak czytamy w OSR: „W latach 2022 – 2024 wydano łącznie 4 238 wniosków w wystąpieniach (3 489) oraz poleceń (749), których przedmiotem było świadczenie pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej w warunkach charakterystycznych dla stosunku pracy. Dotyczyły one łącznie 11 168 osób (odpowiednio 9 585 oraz 1 583). Realizacja tych środków prawnych nastąpiła wobec 7 962 osób (odpowiednio 6 410 oraz 1 552), czyli w 71,3 proc.”.

Oznacza to, że gdyby w latach 2022-2024 roku przekształcono umowy wszystkich osób, a nie jedynie 71,3 procent, liczba ludzi zatrudnionych na umowę o pracę wzrosłaby o 3206. Czyli średnio o nieco ponad tysiąc rocznie.

(dla przypomnienia: liczba osób fikcyjnie samozatrudnionych w polskiej gospodarce ma sięgać 160 tys.).

Z kolei zgodnie z danymi zawartymi w OSR na koniec 2024 roku w Polsce liczba osób pracujących na podstawie umowy zlecenia, umowy agencyjnej lub innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, wyniosła ponad 1,4 mln.

Niektórzy pracodawcy mogą stracić (ale wcale nie muszą)

Co faktycznie zmieni się dla pracodawców i pracowników?

W przypadku indywidualnych pracodawców może dojść do znacznego wzrostu kosztów. Jeżeli dany pracodawca zostanie zobowiązany do opłacenia zaległych podatków i składek za pracowników za ostatnie 3 lata potencjalnie będzie musiał uiścić do urzędu podatkowego znaczną kwotę. Z drugiej strony tak wcale być nie musi.

Kontrolujący inspektor nadal będzie mógł tylko stosować polecenia i wystąpienia. Więc jeżeli pracodawca się do nich zastosuje, będzie mógł uniknąć tych dodatkowych kosztów.

Z tego powodu, pomijając cały aspekt moralny (czy powinniśmy niektórym osobom pozwalać oszukiwać państwo, bo tylko dzięki temu funkcjonują?) mówienie o tym, że nowe uprawnienia Państwowe Inspekcji Pracy niszczą, uderzają w ponad 2 mln polskich mikro firm przez Przemysława Wiplera, posła z Konfederacji należy ocenić jako przesadzone. Większość pracodawców tych zmian w ogóle nie odczuje.

Nowe uprawnienia PIP mogą być niekorzystne dla pracowników

Podobnie należy ocenić słowa ministry o tym, że „w przypadku umów śmieciowych, czyli nielegalnych umów cywilnoprawnych, zawieranych w sytuacji, kiedy pracownikowi zgodnie z prawem przysługuje umowa o pracę, skutki tego łamania prawa przez pracodawcę ponosi pracownik, często całymi latami. Pracownik wypchnięty na śmieciówkę nie ma prawa do urlopu wypoczynkowego, płatnych nadgodzin, w razie zwolnienia nie ma okresu wypowiedzenia, nie może liczyć na odprawę”.

Faktycznie, brak opłacanych składek emerytalnych, np. na umowie o dzieło, może mieć poważne, długo odczuwalne konsekwencje. Ponadto należy się zgodzić, że umowa o pracę daje wiele korzyści, których nie oferuje umowa cywilnoprawna. Niemniej jednak problematyczne są słowa o wypychaniu.

Wielu pracowników preferuje takie formy pracy, bo są elastyczne, mogą na nich zarobić więcej, niż na umowie o prace.

Jak informuje Grzegorz Miśtal, w sytuacjach, w których nie można jednoznacznie ustalić, czy mamy do czynienia ze stosunkiem pracy, wola pracownika staje się czynnikiem, który sąd bierze pod uwagę, wydając wyrok. W praktyce pracownik zwykle wybiera dalszą pracę na umowie cywilnoprawnej.

Huragan w szklance wody

Jak czytamy w sprawozdaniu PIP z 2024 roku: „Z uzasadnień wyroków wynika bowiem, iż decydujący wpływ na oddalenie powództwa

Osoby zatrudniane na podstawie umów cywilnoprawnych często nie są zainteresowane pracą stałą. Preferują pracę o charakterze dorywczym w oczekiwaniu na lepsze oferty zatrudnienia, w tym również za granicą”.

Ponadto: „Zdaniem inspektorów pracy, nadużywanie zawierania umów cywilnoprawnych wiąże się też z samą postawą zleceniobiorców. Osoby posiadające status ucznia czy studenta zdecydowanie częściej decydują się na zawarcie umowy cywilnoprawnej. Wynika to często z ich niewiedzy o przysługujących im w ramach stosunku pracy uprawnieniach. Ale także

• z możliwości otrzymania „na rękę” wyższego wynagrodzenia za świadczone zlecenie
• oraz z niechęci do wiązania się z konkretnym przedsiębiorcą na dłuższy okres, np. z powodu możliwości utraty innych świadczeń, niezwiązanych z pracą (np. świadczeń z pomocy społecznej)”.

Z perspektywy takich „wypychanych na śmieciówkę” pracowników zmiana proponowana przez ministrę często jest niepożądana.

Czyli: dyskusja o nowych uprawnieniach Państwowej Inspekcji Pracy przypomina nie burze, a raczej huragan w szklance wody. Jedni politycy mówią o końcu wypychania na śmieciówki, inni o zniszczeniu polskich firm.

W praktyce zaś najprawdopodobniej zmiany będą ledwo odczuwalne.