Parlament Europejski oburzony propozycją nowego budżetu UE. „KE nie słucha głosu obywateli”

Komisja Europejska zapowiadała rewolucję budżetową i dotrzymała słowa. Nowy wieloletni budżet UE, którego zarys przedstawił dziś (w środę 16 lipca 2025) w Parlamencie Europejskim komisarz ds. budżetu Piotr Serafin, zakłada istotne zmiany w unijnej kasie.

Zmiana konstrukcji budżetu, modyfikacja najważniejszych programów i większa elastyczność w planowaniu wydatków i inwestycji przez państwa członkowskie – to zapowiedział komisarz Serafin. Część europosłów oceniła propozycję negatywnie.

Negocjacje na forum kolegium komisarzy trwały do ostatniej chwili i trzeba je było przedłużyć. Miały zakończyć się w środę w południe, a trwały cztery godziny dłużej.

Niby więcej, ale tyle samo

Komisja Europejska proponuje, aby nowy wieloletni budżet UE opiewał na niemal 2 biliony euro, czyli mniej więcej tyle, ile wynosił całkowity budżet UE na lata 2021-2027. Mimo to budżet został zaprezentowany jako pierwszy tak duży w historii UE. Dlaczego?

Budżet na lata 2021-2027 składał się z dwóch elementów:

• standardowego, wieloletniego budżetu UE zasilanego zasobami własnymi UE o wartości ok. 1,216 bln euro w cenach bieżących,
• utworzonego po raz pierwszy w historii UE Funduszu Odbudowy, który został zasilony środkami pozyskanymi z emisji wspólnego długu o wartości 807 mld euro, także w cenach bieżących.

Teraz tak duży budżet UE miałby składać się w większej części z zasobów własnych, ponieważ Komisja Europejska zakłada wsparcie budżetu wspólnym zadłużeniem na kwotę 150 mld euro. Środki te miałyby być oferowane państwom członkowskim jako tanie pożyczki.

Czym są zasoby własne? To tradycyjne źródła przychodów UE:

• Składki narodowe przekazywane przez państwa członkowskie – odsetek rocznego dochodu narodowego brutto, które każde państwo członkowskie przekazuje do budżetu UE; te składki stanowią nawet około 70 proc. budżetu UE.
• Tradycyjne zasoby własne, głównie cła nakładane na towary przywożone spoza UE; te wpływy zwykle stanowią około 10 proc. dochodów UE;
• Zasoby własne oparte na VAT – państwa członkowskie transferują do budżetu UE odsetek od pobieranego przez nie podatku VAT; przychody z tego tytułu także stanowią około 10 proc. dochodów UE.

Najnowszym zasobem własnym jest podatek od opakowań plastikowych, które nie zostały poddane recyklingowi. Wpływy z tytułu tej opłaty stanowią jednak tylko ułamek budżetu UE.

Aby mógł być większy, Komisja Europejska proponuje więc uruchomienie nowych zasobów własnych do budżetu UE.

Nowe zasoby własne do budżetu UE

Dyskusja o nowych zasobach własnych do budżetu UE trwa na forum Unii już od wielu lat. Zarówno Komisja Europejska, Parlament Europejski, jak i część państw członkowskich uważa, że aby Unia Europejska mogła skutecznie stawiać czoła wyzwaniom i odpowiadać na potrzeby, niezbędne jest, by dysponowała większymi środkami w budżecie. Zwłaszcza, że do sfinansowania jest zielona transformacja, wzmocnienie europejskiej obronności, czy wsparcie dla przeciwstawiającej się rosyjskiej agresji Ukrainy.

W skali roku UE dysponuje środkami rzędu 160-180 mld euro. To mniej więcej tyle, ile wynosi roczny budżet Danii, która liczy 5,6 mln obywateli oraz 30 proc. mniej niż roczny budżet Polski, zamieszkanej przez 38 milionów osób.

Komisja Europejska po raz kolejny wychodzi z inicjatywą zwiększenia budżetu UE. Wzrost jest jednak dość minimalny.

W tym celu KE proponuje nowe źródła dochodów. Na liście propozycji znalazły się:

• Udział UE w dochodach z ETS, czyli unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji – państwa członkowskie miałyby przekazywać do unijnego budżetu 30 proc. dochodów z ETS, które obecnie wpływają do kas państwowych. KE szacuje, że w ten sposób możliwe byłoby wygenerowanie średnio około 9,6 mld euro do unijnej kasy rocznie.
• Nałożenie specjalnego podatku wyrównawczego na towary z zagranicy, które produkowane są w krajach, gdzie koszty emisji CO2 są niższe – fachowo jest to określane mianem „dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2”, z ang. CBAM – carbon border adjustment mechanism. KE szacuje, że w ten sposób do unijnej kasy miałoby wpłynąć średnio około 1,4 mld euro rocznie.
• Opodatkowanie nieodzyskiwanych odpadów elektronicznych – w ten sposób do budżetu UE miałoby wpłynąć dodatkowo 15 mld euro rocznie. Celem takiego podatku byłoby też zmobilizowanie państw do zwiększania odzysku surowców krytycznych z odpadów elektronicznych.
• Wprowadzenie unijnego podatku akcyzowego od wyrobów tytoniowych, opartego na zastosowaniu minimalnej stawki podatku na wyroby tytoniowe w danym państwie członkowskim. W ten sposób do budżetu UE miałoby wpłynąć dodatkowo 11,2 mld euro rocznie.
• Unijne opodatkowanie dużych przedsiębiorstw, które prowadzą sprzedaż w UE, a ich roczny obrót netto wynosi co najmniej 100 mln euro. Komisja Europejska proponuje, że firmy, w zależności od poziomu obrotów generowanych na europejskim rynku, płaciłyby do budżetu UE określoną kwotę – od 100 tys. euro do 750 tys. euro rocznie. Szacuje się, że w ten sposób można by pozyskać do unijnej kasy dodatkowo 6,8 mld euro rocznie.

Łącznie te pięć nowych zasobów własnych miałoby wygenerować około 58,5 mld euro rocznie w cenach bieżących, czyli niemal 410 mld euro w perspektywie siedmiu lat.

Parlament Europejski pozytywnie przyjął propozycję nowych zasobów własnych do budżetu UE, bo od lat naciska na państwa członkowskie, by te zgodziły się na zwiększenie unijnej kasy. Europosłowie negatywnie zareagowali jednak na usunięcie z listy proponowanych zasobów własnych podatku cyfrowego.

Podatek cyfrowy miał być nałożony na Big Techy, które generują na rynkach UE gigantyczne przychody, a na różne sposoby unikają opodatkowania w UE. Podatek cyfrowy zniknął z listy nowych zasobów własnych dopiero w zeszłym tygodniu. Wielu obserwatorów uznało to za znak, że Komisja Europejska ugięła się pod presją Stanów Zjednoczonych, które wciąż grożą UE nałożeniem ogromnych ceł na cały unijny eksport.

Big Techy i tak mogą zostać dotknięte nowym podatkiem dla dużych przedsiębiorstw, który znalazł się na liście nowych zasobów własnych, ale jego szersza konstrukcja może nie antagonizować strony amerykańskiej tak, jak podatek cyfrowy.

Komisja Europejska wycofuje się też z pomysłu, aby unijny budżet na lata 2028-2034 finansować z dochodów z ETS2, czyli z podatku od spalin i ogrzewania domów. ETS2 zacznie obowiązywać w 2027 roku.

Nowa konstrukcja i zasady wypłat

Nowy budżet według propozycji Komisji Europejskiej zakłada też głęboką modyfikację jego struktury i zasad wypłacania środków.

Zamiast odrębnych programów unijnych z alokacjami krajowymi np. na politykę spójności czy wspólną politykę rolną, Komisja Europejska proponuje nowe narodowe i regionalne programy partnerstwa, skonstruowane analogicznie do Krajowych Planów Odbudowy.

Zapisane mają być w nich reformy i inwestycje, za realizację których będą wypłacane środki. Wszystko na zasadzie warunkowości – dostęp do unijnych środków będzie możliwy, jeśli państwo członkowskie zrealizuje wszystkie zapisane w planie zadania oraz będzie przestrzegało zobowiązań traktatowych, w tym zasady praworządności.

Państwa będą miały zlecone minimalne alokacje w różnych programach – w tym w polityce rolnej i polityce spójności, ale będą miały dużo większe pole manewru przy przesuwaniu środków.

Tym samym Komisja Europejska zignorowała postulat Parlamentu, by politykę spójności i wspólną politykę rolną zachować jako odrębne pozycje w budżecie, co bardzo zirytowało parlamentarzystów.

Alokacja dla każdego kraju była bowiem negocjowana przy udziale PE. Poza tym każdy program miał już wypracowaną podstawę prawną i zasady działania. Wiadomo było, ile środków rocznie ma iść na priorytetowe unijne polityki – np. dekarbonizację, zieloną transformację rolnictwa czy rozwój energetyki odnawialnej.

Teraz Komisja Europejska proponuje, żeby państwa miała większy wpływ na co chcą przeznaczać pieniądze. Ponadto krajowe i regionalne programy partnerstwa miałyby być zatwierdzane tak, jak zatwierdzane było KPO – w ramach negocjacji państwa członkowskiego z Komisją Europejską i przy akceptacji Rady UE – bez udziału PE.

„To propozycja nacjonalizacji budżetu UE i uczynienia z niego bankomatu dla państw członkowskich, a nie narzędzia realizowania unijnych polityk” – mówił europoseł Siegfried Mureșan z Rumunii, autor raportu o priorytetach Parlamentu Europejskiego na następny wieloletni budżet UE, który trafił do Komisji Europejskiej w maju. Parlament obawia się, że ucierpi na tym Zielony Ład czy biedniejsze regiony.

130 mld na obronność

Sposób, w jaki Komisja Europejska zakomunikowała nowy budżet, był bardzo nieczytelny. Komisja nie poinformowała jasno, jak zmienią się alokacje na najważniejsze programy unijne. Wiadomo na pewno, że zmienia się zupełnie konstrukcja budżetu, który zamiast siedmiu działów, według propozycji Komisji miałby mieć trzy działy.

• W jednym dziale zgrupowana została m.in. polityka spójności, wspólna polityka rolna, fundusz migracji i azylu, a także spłata zadłużenia z Funduszu Odbudowy, czyli programu NextGenerationEU. Do tego działu przypisana jest kwota 1 biliona euro na cały okres finansowania, czyli 2028-2034 rok. Środki z tego działu będą rozdysponowywane w ramach krajowych i regionalnych programów partnerstwa. Część środków będzie więc wydawana przez rząd centralny, a część przez samorządy. Na wspólną politykę rolną ma być przeznaczone 300 mld euro. Na politykę spójności – co najmniej 218 mld euro. To oznacza spadek alokacji na te obszary. W latach 2021-2027 na wspólną politykę rolną alokowanych było 386,6 mld euro, zaś na politykę spójności – 292 mld euro. KE proponuje też trzykrotnie większy budżet na ochronę granic i zarządzanie migracjami.
• Drugi dział to tzw. Europejski Fundusz Konkurencyjności, który ma obejmować znane z poprzednich lat programy na rzecz badań i innowacji, takie jak np. program „Horyzont Europa”. Ale do tej koperty są też przypisane fundusze na rozwój łączności transgranicznej (np. instrument „Łącząc Europę”), Unijny Mechanizm Ochrony Ludności, czy program Erasmus+. Programy finansowania dla społeczeństwa obywatelskiego, mediów i sektora kreatywnego zyskują nową nazwę „AgoraEU”. Alokacja w drugim dziale to 589,6 mld euro, przy czym na Fundusz Konkurencyjności ma iść 451 mld euro.
• Trzeci dział to środki na bezpieczeństwo, politykę zagraniczną i politykę sąsiedztwa. Tu utworzony zostaje nowy fundusz „Globalny wymiar Europy”. To w ramach tego działu zapisane są środki na obronność – 131 mld euro na 7 lat, oraz na politykę akcesyjną. Łączna kwota alokacji w tym dziale to 215,2 mld euro. Środki przewidziane na politykę akcesyjną są jednak bardzo małe. Jak szacował europejski think tank Bruegel, wieloletni budżet UE musiałby wzrosnąć o ok. 145 mld euro, by sfinansować przyjęcie dziewięciu nowych członków do UE (państwa Bałkanów Zachodnich oraz Ukraina, Mołdawia i Gruzja).
• Czwarty dział to tradycyjnie zawarte w wieloletnich ramach finansowych środki na europejską administrację publiczną. Na ten cel przeznaczonych jest 6 proc. WRF, czyli ok. 120 mld euro.

Poza tymi czterema działami dostępna będzie specjalna rezerwa na wsparcie Ukrainy. Na pomoc Ukrainie UE chce przeznaczyć 100 miliardów euro na siedem lat.

Od początku pełnoskalowej wojny przeciwko Ukrainie na wsparcie Kijowa przekazano już 148,3 mld euro z budżetu UE. Wsparcie to jest udzielane w formie dotacji, pożyczek i gwarancji budżetowych.

Spłata pożyczek UE przydzielonych na NextGenerationEU rozpocznie się w 2028 r. i jest zaplanowana na 30 lat. Na lata 2028-2034 Komisja Europejska zakłada spłatę na poziomie 24 mld euro rocznie w cenach bieżących. To oznacza, że przez cały okres budżetowania spłata unijnego długu pochłonie 168 mld euro, czyli 8,4 proc. środków w budżecie. Do spłaty jest 650 mld euro plus odsetki.

We wniosku Komisji ws. nowych wieloletnich ram finansowych znalazła się też propozycja, by 150 mld euro w budżecie przeznaczyć na pożyczki dla państw członkowskich. Pożyczki miałyby być przeznaczone dla państw, które będą chciały zrobić więcej w sprawie realizacji najważniejszych priorytetów UE.

Co dalej?

Propozycja Komisji Europejskiej to dopiero początek trudnych politycznie negocjacji nad nowym budżetem. Teraz budżet będzie negocjowany z państwami członkowskimi na forum Rady UE, a następnie trafi do Parlamentu.

Parlament Europejski już zapowiada, że nie zgodzi się na połączenie w jedną kopertę funduszy spójności i wspólnej polityki rolnej, co Komisja Europejska zaproponowała. Nie zgodzi się też na pojedyncze plany narodowe dla państw członkowskich. Europosłowie domagali się też osobnego funduszu na obronność, co także się nie zmaterializowało w propozycji Komisji.

Odrębną kwestią będą negocjacje nowych zasobów własnych, które mogą spotkać wielki opór w łonie Rady, czyli na forum państw członkowskich.

Negocjacje w sprawie zwiększenia budżetu UE trwają od 2021 roku, kiedy Komisja po raz pierwszy przedstawiła propozycję nowych zasobów własnych. Decyzje w tej sprawie były przekładane ze szczytu na szczyt, bo nie udawało się osiągnąć konsensusu. Pomimo że zwiększenie budżetu UE nie wymaga zwiększenia składek narodowych, to jednak część nowych zasobów własnych zakłada dzielenie się przez państwa członkowskie z UE dochodami, które w tej chwili zasilają kasę państwową. Tak jest np. w przypadku dochodów z ETS. Państwa mogą nie chcieć dzielić się tymi środkami.

Niemcy i Holandia już zapowiedziały, że nowy budżet jest za wysoki. Węgry najpewniej nie zgodzą się na środki dla Ukrainy. Premier Viktor Orban już wyraził negatywną opinię ws. propozycji KE.

Duńska prezydencja w Radzie Unii Europejskiej zamierza przedstawić „nego-box” – zestaw propozycji do negocjacji jeszcze przed grudniowym unijnym szczytem. Chodzi o ustalenie, jakie opcje państwa członkowskie są w stanie zaakceptować.

Wieloletni budżet UE, żeby wszedł w życie, wymaga jednomyślności w Radzie (czyli zgody wszystkich państw członkowskich) oraz absolutnej większości w Parlamencie Europejskim, czyli zgody połowy liczby posłów plus 1 (376 osób w 751-osobowej izbie).

Obecnie propozycja Komisji Europejskiej spotkała się zarówno z krytyką jej własnej grupy politycznej, czyli Europejskiej Partii Ludowej, jak i grup, które pozostają z EPL w koalicji: Socjalistów i Demokratów oraz grupy Odnowić Europę.

EPL napisała: „Jesteśmy rozczarowani. Kluczowe czerwone linie wyznaczone przez Parlament Europejski zostały zignorowane. W obecnej formie nie możemy dać długoterminowemu budżetowi zielonego światła”.

Socjaliści i Demokraci ogłosili, że nie mogą zatwierdzić proponowanego budżetu, ponieważ „nie służy on interesom Europejczyków, a jego wielkość nie jest odpowiednia, aby stawić czoła obecnym wyzwaniom UE”.

„Nie możemy zrobić więcej za mniej (...) Przedstawiona dziś propozycja nie może uzyskać naszego poparcia, ponieważ nie leży ona w interesie obywateli i wymaga poważnych poprawek” – powiedziała Iratxe García Pérez, przewodnicząca Grupy S&D.

Grupa Odnowić Europę (Renew Europe) skrytykowała przede wszystkim modyfikacje we wspólnej polityce rolnej.

„Jako Renew Europe zdecydowanie odrzucamy kierunek wytyczony w propozycjach Komisji dotyczących przyszłości wspólnej polityki rolnej. Próba włączenia WPR do połączonego »megafunduszu« w ramach »krajowych i regionalnych funduszy i planów partnerstwa« jest niebezpiecznym krokiem w kierunku renacjonalizacji, fragmentacji i utraty spójności na szczeblu UE (...) Opowiadamy się za odrębną, przejrzystą i nowoczesną WPR, zakotwiczoną na forum UE. Reformy muszą wzmacniać, a nie osłabiać potencjał europejskiej polityki rolnej”.