Największy straszak europejskiej prawicy, pakt migracyjny, wchodzi w życie. Co zmienią nowe przepisy?

Wielka reforma polityki migracyjnej UE, nad którą prace trwały niemal dekadę, od dziś zaczyna być stosowana we wszystkich państwach członkowskich. Nowe procedury graniczne, szybsze odsyłanie osób bez prawa pobytu i obowiązkowa solidarność między państwami – to najważniejsze elementy unijnego paktu migracyjnego. Organizacje praw człowieka ostrzegają jednak, że reforma wzmacnia kontrolę migracji kosztem ochrony osób szukających azylu.

Pakt migracyjny to pakiet dziesięciu aktów prawnych regulujących różne elementy europejskiego systemu migracyjnego i azylowego. Choć przepisy weszły formalnie w życie już w czerwcu 2024 roku, państwa członkowskie otrzymały dwa lata na przygotowanie się do ich wdrożenia. Ten okres przejściowy kończy się właśnie 12 czerwca 2026 roku.

Tymczasem polski rząd wciąż twierdzi, że wdroży tylko część przepisów. Co dla migrantów zmienią nowe regulacje? Czy Polsce grożą konsekwencje za wybiórcze stosowanie paktu? I na jakim etapie są przygotowania do wdrożenia nowych zasad w poszczególnych krajach UE?

Co się zmienia?

Dotychczas osoby ubiegające się o azyl powinny były składać wniosek w pierwszym kraju UE, do którego dotarły. Taką zasadę przewidywał tzw. system dubliński. W praktyce jednak często nie działał on zgodnie z założeniami. Migranci przemieszczali się między państwami członkowskimi, składali wnioski w kolejnych krajach albo pozostawali na terenie UE bez uregulowanego statusu pobytowego. Zjawisko to określane jest jako migracja wtórna.

Nowe przepisy mają ograniczyć migrację wtórną i utrudnić przemieszczanie się po UE osobom, których status pobytowy nie został jeszcze rozstrzygnięty. Jak?

• Po pierwsze, rozszerzają stosowanie procedury granicznej. Obejmie ona większą grupę migrantów niż dotychczas, zwłaszcza osoby pochodzące z państw o niskim odsetku pozytywnie rozpatrywanych wniosków azylowych. W czasie procedury ich swoboda przemieszczania się będzie istotnie ograniczona.
• Po drugie, ułatwiają stosowanie procedury przyspieszonej, która pozwala szybciej rozpatrywać wnioski uznawane za mało prawdopodobne do uwzględnienia. Dotyczy to m.in. osób pochodzących z krajów uznanych za bezpieczne, a także części wniosków ocenianych jako oczywiście bezzasadne. W praktyce ma to przyspieszyć wydawanie decyzji odmownych i kierowanie takich osób do procedury powrotowej.
• Po trzecie, wprowadzają graniczną procedurę powrotową. Osoby, których wnioski zostaną odrzucone w procedurze granicznej, mają być odsyłane bezpośrednio z rejonu granicy, bez kierowania ich do zwykłej procedury powrotowej prowadzonej już na terytorium państwa członkowskiego. Celem jest ograniczenie sytuacji, w których osoby objęte decyzją o powrocie znikają z systemu i pozostają na terenie UE bez prawa pobytu.

Pakt wzmacnia też wymianę danych między państwami członkowskimi. Rozszerzony zostaje system Eurodac, w którym gromadzone będą m.in. dane biometryczne migrantów. Ma to ułatwić ustalanie państwa odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku i utrudnić wielokrotne składanie wniosków azylowych w różnych krajach.

Zgodnie z nowymi regulacjami wszystkie osoby przekraczające granicę nieregularnie będą objęte obowiązkowym screeningiem. Pozwoli to szybciej identyfikować migrantów i kierować ich do odpowiedniej procedury.

Ale rozwiązania paktu są szeroko krytykowane przez organizacje zajmujące się prawami człowieka. Zdaniem Amnesty International nowe przepisy osłabiają dostęp do procedury azylowej, zwiększają ryzyko długotrwałego przetrzymywania migrantów przy granicach i mogą prowadzić do odsyłania części osób do państw, w których ich prawa nie będą odpowiednio chronione.

Podobne zastrzeżenia zgłasza European Council on Refugees and Exiles (ECRE), zrzeszająca ponad sto organizacji pomagających uchodźcom w Europie. Według ECRE pakt utrudnia dostęp do azylu, obniża standardy ochrony osób ubiegających się o ochronę międzynarodową i zwiększa ryzyko pozostawania migrantów przez długi czas w strefach przygranicznych.

Krytyczne stanowisko zajmują również polskie organizacje, m.in. Stowarzyszenie Interwencji Prawnej i Helsińska Fundacja Praw Człowieka. Ich przedstawiciele zwracają uwagę przede wszystkim na ryzyko ograniczenia prawa do indywidualnego rozpatrzenia wniosku o azyl, rozszerzenie procedur granicznych oraz możliwość nadmiernego stosowania detencji wobec migrantów.

Nie bez znaczenia jest też polityczny kontekst reformy. W ostatnich latach sprzeciw wobec migracji stał się jednym z najważniejszych narzędzi mobilizowania wyborców przez europejską skrajną prawicę. W efekcie migracja urosła w wielu krajach do rangi jednego z głównych problemów politycznych i coraz częściej bywa automatycznie kojarzona z przestępczością oraz zagrożeniem dla bezpieczeństwa, mimo że badania nie potwierdzają tak prostego związku.

Jak nowe procedury będą działać w praktyce?

Z perspektywy migranta ubiegającego się o azyl, pierwszym etapem będzie obowiązkowy screening. W jego trakcie służby sprawdzą tożsamość danej osoby, przeprowadzą kontrolę bezpieczeństwa, podstawowe badanie stanu zdrowia oraz ocenę szczególnych potrzeb. Na tej podstawie migrant zostanie skierowany do odpowiedniej ścieżki: procedury granicznej, zwykłej procedury azylowej albo procedury powrotowej.

Do procedury granicznej mają trafiać przede wszystkim osoby pochodzące z państw, których obywatele rzadko otrzymują azyl w UE, a także osoby uznane za zagrożenie dla bezpieczeństwa lub posługujące się fałszywymi dokumentami. Ich sprawy mają być rozpatrywane przy granicy, co do zasady w ciągu 12 tygodni. W tym czasie państwa będą mogły ograniczać ich swobodę przemieszczania się, a w indywidualnych przypadkach stosować detencję.

Jeżeli wniosek zostanie odrzucony, migrant automatycznie otrzyma decyzję zobowiązującą do powrotu i zostanie objęty graniczną procedurą powrotową. Ma ona trwać maksymalnie 12 tygodni. W założeniu cały proces – od złożenia wniosku o azyl do zakończenia procedury powrotowej – nie powinien przekroczyć 24 tygodni.

Duża część osób nadal będzie jednak trafiała do zwykłej krajowej procedury azylowej. Pakt nie nakazuje państwom umieszczania takich osób w zamkniętych ośrodkach ani automatycznego stosowania detencji. Co do zasady będą one mogły przebywać na terytorium państwa rozpatrującego ich wniosek do czasu wydania decyzji. Państwa członkowskie zachowują jednak możliwość nakładania różnych ograniczeń, takich jak obowiązek przebywania w określonym miejscu, regularnego zgłaszania się do urzędu czy pobytu w wyznaczonym ośrodku recepcyjnym. Detencja pozostaje możliwa, ale tylko w wyjątkowych sytuacjach przewidzianych prawem i po indywidualnej ocenie przypadku.

Jednocześnie pakt daje państwom nowe narzędzia do ograniczania migracji wtórnej. Jednym z nich jest rozbudowany system Eurodac, w którym gromadzone będą dane biometryczne migrantów. Ma to ułatwić identyfikację osób przemieszczających się między państwami członkowskimi oraz ustalanie, który kraj odpowiada za rozpatrzenie wniosku.

„Bezpieczne” kraje, szybsze decyzje

Nowe przepisy rozszerzają także możliwość stosowania procedury przyspieszonej wobec części wniosków uznawanych za mało prawdopodobne do uwzględnienia. Dotyczy to przede wszystkim osób pochodzących z państw uznanych za bezpieczne kraje pochodzenia oraz osób, które mogłyby uzyskać ochronę w tzw. bezpiecznym państwie trzecim.

Koncepcja bezpiecznego kraju pochodzenia zakłada, że w danym państwie co do zasady nie dochodzi do prześladowań ani systemowych naruszeń praw człowieka. Wnioski składane przez jego obywateli mogą więc być rozpatrywane szybciej. W lutym 2026 roku UE przyjęła pierwszą wspólną listę takich państw. Znalazły się na niej m.in. Kosowo, Bangladesz, Kolumbia, Egipt, Indie, Maroko i Tunezja, a także większość państw kandydujących do UE, co także wzbudziło ogromne kontrowersje.

Organizacje praw człowieka wskazują m.in. na represje wobec opozycji w Egipcie, prześladowania części mniejszości religijnych w Indiach, problemy związane z prawami kobiet i migrantów w Maroku i Tunezji czy przemoc wobec aktywistów i dziennikarzy w niektórych regionach Kolumbii. Ich zdaniem uznanie tych państw za „bezpieczne” może prowadzić do zbyt szybkiego odrzucania części wniosków azylowych.

Podobnie działa koncepcja bezpiecznego państwa trzeciego. Pozwala ona uznać wniosek za niedopuszczalny, jeśli dana osoba mogłaby otrzymać skuteczną ochronę w innym bezpiecznym kraju spoza UE, przez który podróżowała lub z którym jest związana. W praktyce ma to ułatwić odsyłanie części migrantów do takich państw bez konieczności pełnego rozpatrywania ich wniosków w Unii.

Kolejnym elementem zaostrzania polityki powrotowej są tzw. huby powrotowe, czyli ośrodki tworzone poza granicami UE, do których miałyby trafiać osoby objęte decyzją o powrocie. Komisja Europejska w marcu 2025 przedstawiła propozycję umożliwiającą państwom członkowskim korzystanie z takich rozwiązań, ale przepisy nie weszły jeszcze w życie i są nadal negocjowane. Zwolennicy argumentują, że ułatwią one egzekwowanie powrotów. Organizacje praw człowieka ostrzegają jednak, że przenoszenie migrantów do państw trzecich może utrudnić dostęp do pomocy prawnej i skutecznej ochrony przed wydaleniem do kraju, w którym groziłoby im prześladowanie lub przemoc. Taką opinię przedstawił m.in. International Rescue Committee.

Kryzysy migracyjne i „instrumentalizacja migracji”

Pakt migracyjny przewiduje specjalne procedury na wypadek sytuacji nadzwyczajnych. Chodzi przede wszystkim o dwa scenariusze: nagły napływ dużej liczby migrantów, który przeciąża system azylowy danego państwa, oraz tzw. instrumentalizację migracji, czyli celowe kierowanie migrantów na granice UE przez państwo trzecie lub inny wrogi podmiot w celu wywołania kryzysu politycznego. W ten sposób część państw UE interpretowała działania reżimu Alaksandra Łukaszenki na granicy Białorusi z Polską, Litwą i Łotwą.

W takich sytuacjach państwa członkowskie otrzymują większą swobodę działania. Mogą wydłużyć czas rejestracji wniosków o azyl oraz częściej stosować procedurę graniczną. Podobne rozwiązania przewidziano także na wypadek działania siły wyższej, np. pandemii lub katastrofy naturalnej. Do tego rozwiązania organizacje prawno-człowiecze też mają poważne zastrzeżenia: ostrzegają, że przepisy kryzysowe mogą stać się furtką do ograniczania prawa do azylu, co zresztą już się dzieje. W Polsce wciąż obowiązuje okresowo przedłużane od marca 2025 roku ograniczenie prawa do złożenia wniosku o ochronę międzynarodową na granicy z Białorusią.

Spór o relokacje i „obowiązkową solidarność”

Wchodzący dziś w życie pakt migracyjny zakłada też tzw. mechanizm solidarnościowy, czyli system wsparcia dla państw UE najbardziej obciążonych migracją. To właśnie rozwiązanie wywołało największe kontrowersje pośród państw członkowskich i było wykorzystywane, głównie przez skrajną prawicę i narodowych konserwatystów w całej Europie, do dezinformowania na temat paktu.

Założenie mechanizmu solidarnościowego jest proste: jeśli część krajów – przede wszystkim państwa graniczne, takie jak Włochy, Grecja czy Hiszpania – mierzy się z wyjątkowo dużą liczbą migrantów i osób ubiegających się o azyl, pozostałe państwa członkowskie mają pomóc im w zarządzaniu tą sytuacją.

Pomoc może przyjąć trzy formy:

• Pierwsza to relokacja migrantów, czyli przejęcie przez inne państwo odpowiedzialności za rozpatrzenie części wniosków o azyl.
• Druga to wsparcie finansowe.
• Trzecia to wsparcie operacyjne, np. oddelegowanie personelu, ekspertów lub sprzętu.

Mimo to przeciwnicy paktu twierdzili, że Bruksela będzie zmuszać państwa do przyjmowania określonej liczby migrantów albo nakładać na nie kary finansowe. Komisja Europejska odpowiadała, że system działa inaczej: państwa same deklarują, w jaki sposób chcą wnieść swój wkład solidarnościowy, a wpłata środków finansowych nie jest karą, lecz jedną z przewidzianych prawem form uczestnictwa w systemie.

Co ważne, nie wszystkie kraje będą musiały uczestniczyć w mechanizmie solidarnościowym w takim samym stopniu. Co roku Komisja Europejska przygotowuje ocenę sytuacji migracyjnej w poszczególnych państwach i wskazuje kraje znajdujące się pod największą presją migracyjną. To one mogą korzystać ze wsparcia. Państwa, które same mierzą się z dużą presją migracyjną lub skutkami wcześniejszych kryzysów migracyjnych, mogą natomiast ubiegać się o częściowe lub całkowite zmniejszenie swojego wkładu.

W pierwszym roku obowiązywania paktu Polska została uznana za państwo narażone na presję migracyjną i może ubiegać się o zwolnienie z udziału w mechanizmie solidarnościowym. Odpowiedni wniosek został już złożony przez Polskę do Komisji Europejskiej i zatwierdzony przez Radę UE. To oznacza, że w okresie od czerwca 2026 roku do czerwca 2027 roku Polska nie będzie musiała uczestniczyć w relokacjach ani wnosić wkładu finansowego. Ocena sytuacji będzie jednak powtarzana co roku, więc decyzja nie ma trwałego charakteru.

Polska nie wdroży całości paktu migracyjnego

Polski rząd zapowiada jednak, że nie zamierza wdrożyć wszystkich elementów paktu. Wiceminister spraw wewnętrznych i administracji Maciej Duszczyk powiedział PAP i Polskiemu Radiu, że Warszawa będzie stosować jedynie te rozwiązania, które „jednoznacznie uszczelniają politykę migracyjną”, a części przepisów nie wdroży ze względów bezpieczeństwa. Wśród regulacji ocenianych przez rząd pozytywnie wymienił m.in. nowe zasady polityki powrotowej, przepisy dotyczące przeciwdziałania instrumentalizacji migracji oraz tzw. rozporządzenie kryzysowe.

Rząd deklaruje również gotowość do sporu z Komisją Europejską. „Nasza determinacja będzie pełna, nawet jeśli Komisja Europejska miałaby złożyć w przyszłości skargę przeciwko Polsce do Trybunału Sprawiedliwości UE” – powiedział Duszczyk. Zdaniem wiceministra wdrożenie części przepisów mogłoby zostać wykorzystane przez Rosję i Białoruś do wywierania presji migracyjnej na Polskę.