Państwo „na gębę”, czyli co wynika z tzw. afery szczepionkowej

Tak zwana „afera szczepionkowa” powoli wygasa. Jeśli nie objawią się jakieś nowe „rewelacje” zapomnimy o niej w ciągu tygodnia, góra miesiąca. Dla mnie jako socjologa zajmującego się zawodowo badaniem życia publicznego pozostaną jednak dwa pytania. Po pierwsze, co ta sytuacja mówi nam o stanie państwa? Po drugie, jakie można wywieść z niej nauki na przyszłość? – pisze socjolog Grzegorz Makowski*

Polityka państwa na glinianych nogach

Polska w okresie rządów prawicy zasłużyła sobie na wiele niepochlebnych określeń – państwo bezprawia, demokratura, dykta-tura itd. Na kanwie „afery szczepionkowej” do tych epitetów wypada dodać kolejny – państwo „na gębę”. Jak bowiem inaczej określić kluczowy z punktu widzenia polityki antypandemicznej Narodowy Program Szczepień?

Szczepienia są nie tylko nadzieją na zatrzymanie samej zarazy, ale także jej dalekosiężnych, gospodarczych i społecznych skutków. Zdawałoby się więc, że tak istotny element polityki państwa powinien mieć solidne, dobrze skonsultowane, poparte wiedzą ekspercką i odpowiednimi rozwiązaniami prawnymi podstawy. Nic z tego.

O tym, że pierwsza szczepionka będzie gotowa na przełomie 2020 i 2021 roku, było wiadomo na kilka miesięcy przedtem zanim dopuszczono ją w USA i w Unii Europejskiej. Było wiadomo, jakie będą jej parametry i wymogi. Rząd miał wystarczające dane, żeby naszkicować program szczepień co najmniej pod koniec lata, skonsultować go z ekspertami, czy opozycją.

Tymczasem konsultacje programu rozpoczęto na początku grudnia i zakończono po niespełna tygodniu. Rząd chwalił się, że w ramach tych pseudokonsultacji wpłynęło 2 273 uwag i zorganizowano spotkania z kilkunastoma podmiotami zrzeszającymi środowiska lekarskie, pacjenckie, samorządowe, pracownicze, czy biznesowe.

Ale już sam kalendarz tych „konsultacji” dowodzi, że robiono je głównie na pokaz. Żeby sprawić wrażenie, że władza kogoś słucha i w ten sposób „unarodowić” program szczepień. Dla porównania, w Niemczech pierwsza wersja strategii szczepień była gotowa już na początku listopada. Pracowano nad nią wiele tygodni wcześniej.

Program szczepień bez podstawy

Efekt jest taki, że Narodowy Program Szczepień ma formę broszurki. Mamy więc sytuację podobną do tej z początku pandemii. Wiosną stowarzyszenie Watchdog Polska próbowało ustalić, czy rząd ma jakikolwiek plan walki z wirusem. Po tygodniach zmagań o dostęp do informacji publicznej otrzymali odpowiedź, że taki plan istnieje, ale „[…] tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej, która nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób niebudzący wątpliwości odczytać jej treść.”. W przypadku Narodowego Programu Szczepień postęp jest o tyle, że mamy broszurkę!

Ale to nie koniec.

Narodowy Program Szczepień został wprowadzony uchwałą Rady Ministrów, która nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. A co za tym idzie, program ten nie jest wiążący dla żadnego podmiotu wykonującego działalność leczniczą.

Jak bowiem zwracają uwagę prawnicy Zakładu Bioetyki i Prawa Medycznego Uniwersytetu Jagiellońskiego, zgodnie z art. 93 ust. 1 Konstytucji uchwały Rady Ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu tego rodzaju akt.

Nie mają więc żadnej prawnie wiążącej mocy podziały na grupy szczepień, czy kolejka szczepień, której „przeskoczenie” przez grupę aktorów i mniej lub bardziej znanych osób wywołało takie poruszenie.

Minister Dworczyk ma wolną rękę

Co prawda z programem szczepień bezpośrednio związane są jeszcze dwa rozporządzenia, ale i je trudno uznać za podstawę prawną.

Pierwsze to rozporządzenie Rady Ministrów z 9 grudnia 2020 r. sprawie ustanowienia Pełnomocnika Rządu do spraw narodowego programu szczepień ochronnych przeciwko wirusowi SARS-CoV-2. Powołano nim na funkcję pełnomocnika ministra Michała Dworczyka, dając mu właściwie wolną rękę w realizacji programu i określając jedynie ogólnikowe ramy kontroli i rozliczalności jego pracy.

Drugie rozporządzenie, Ministra Zdrowia, datowane na 4 stycznia grudnia 2021 r., w sprawie metody zapobiegania COVID-19 określa też bardzo ogólnie, gdzie mogą odbywać się szczepienia.

Co ciekawe z treści tego rozporządzenia, opublikowanego w Dzienniku Ustaw wynika, że Minister Zdrowia wydał je 31 grudnia ustalając, że zaczyna ono obowiązywać z mocą wsteczną, od 27 grudnia 2020 roku.

Jest to więc albo przykład skrajnego niechlujstwa legislacyjnego, typowego dla tej władzy, albo dziwaczna próba usankcjonowania jakichś praktyk związanych ze szczepieniami, które się zdarzyły, zanim rozporządzenie zostało ogłoszone. A może też być tak, że mamy do czynienia z jednym i drugim.

Dodatkowo warto odnotować, że oba rozporządzenia to ledwie jednostronicowe ogólnikowe dokumenty, co dodatkowo utwierdza w przekonaniu, że powstawały w pośpiechu, a nie w efekcie programowania czegokolwiek.

Oczywiście, z realizacją programu szczepień są związane także inne akty prawne, jak ustawa z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Ale to jedynie ogólne ramy wykonywania wszelkiej działalności leczniczej.

Parafrazując zatem słowa posła Zjednoczonej Prawicy Kamila Bortniczuka wypowiedziane w kontekście zakazu poruszania się w Sylwestra 2020, można ocenić, że podstawa prawna Narodowego Programu Szczepień jest bardzo mocno wątpliwa i można go traktować wyłącznie jako prośbę o odpowiedzialność.

Dlaczego musiało się coś zawalić?

Taki stan rzeczy to kwintesencja całych rządów prawicy. To państwo, w którym organy władzy od lat nagminnie łamią, albo obchodzą konstytucję, obowiązujące ustawy, a nawet przepisy, które same ustanawiają, albo po prostu działają metodą Jarosława Kaczyńskiego – bez żadnego trybu, na gębę.

Symptomatyczna przy tym jest także wypowiedź głównego doradcy rządu ds. pandemii, prof. Andrzeja Horbana, który w rozmowie z radiem TOK FM „pomylił” w szacunkach liczby osób powyżej 60. roku życia, którzy mieliby zostać objęci szczepieniami jako jedni z pierwszych – betka, o ponad siedem milionów. A przecież oczekiwalibyśmy, że taka osoba powinna mieć takie podstawowe liczby w jednym palcu.

W tej logice nie ma siły, żeby się coś nie zawaliło. I mamy przykłady takich „zawałów” w związku z samą tylko pandemią. Żeby tylko wspomnieć niesławne zakupy maseczek od instruktora narciarstwa, czy respiratorów od handlarza bronią, które mogły się zdarzyć dlatego, że przepisami pierwszej tarczy wyłączono prawo zamówień publicznych i odpowiedzialność m.in. za przekroczenie uprawnień przez funkcjonariuszy publicznych.

Gdzie nie ma prawa, pozostaje obyczaj

Podsumowując, na pierwsze pytanie można by odpowiedzieć – jaki jest stan państwa, każdy widzi. Prawnicy co prawda spierają się, czy program szczepień wymaga regulacji prawnej, czy nie. Osobiście, biorąc pod uwagę jakość naszego życia publicznego, uważam, że zdecydowanie tak.

W końcu, nawet w przywołanych już Niemczech, gdzie bądź co bądź ogólna jakość państwa jest jednak lepsza, rząd nie pozwolił sobie na taką nonszalancję i umocował program szczepień ustawowo, określając też w samej ustawie (a nie w rozporządzeniu, czy w jakiejś tam uchwale) podział na grupy szczepionych.

U nas jesteśmy w sytuacji, w której działamy poza prawem. A tam, gdzie nie ma prawa, pozostaje tylko liczyć na dobry obyczaj.

Dobry, czyli taki, który nie będzie szkodzić jakiemuś dobru wspólnemu. Przy czym w naszym przypadku nie chodzi tylko o dawki szczepionek, ale też zaufanie i wizerunek państwa.

Państwo nie tworząc podstaw prawnych zasadniczo pozostawiło realizację programu szczepień nam – obywatelom. W tej sytuacji jedynym regulatorem staje się właśnie obyczaj, i gdzieś na samym końcu też i nasza, indywidualna moralność.

Władza zostawia nas

To nie pierwszy raz, kiedy władza zostawia nas sobie samym, a później, jak coś jest nie po jej myśli, ma pretensję do tych czy innych (przede wszystkim tych, z którymi nie jest jej po drodze), że coś się nie udało.

Wszak obostrzenia dotyczące maseczek i zgromadzeń wprowadzano rozporządzeniami – wbrew konstytucji, która nakazuje, żeby robić to ustawą. Egzekwowanie tych bezprawnych restrykcji pozostawiono policjantom na ulicy i ich sumieniu. A od przeciętnych obywateli oczekiwano, że się temu podporządkują. Kiedy natomiast obywatele masowo wyszli na ulicę, jak w protestach rolników, czy w ramach Strajku Kobiet, zaczęły się dywagacje o zmianach w policji i represje wobec protestujących.

Podobnie jest i w naszym przypadku – za realizację programu szczepień odpowiedzialni są pozostawieni samym sobie kierownicy placówek medycznych, konkretni lekarze kierujący na szczepienie, aż po pielęgniarki i pielęgniarzy wbijających igły. A także ci, którzy z tych szczepień chcą skorzystać.

I z tym wiąże się wymiar etyczny afery szczepionkowej – etyka to nic innego jak greckie ἦθος, czyli w dosłownym tłumaczeniu – obyczaj.

Winni, niewinni… obywatelu oceń sobie sam

Czy kierownictwo WUM i należącej do niego spółki realizującej program szczepień postąpiło etycznie szczepiąc poza tzw. grupą zero m.in. aktorki i aktorów? Z punktu widzenia li tylko dobra jakim są szczepionki są argumenty za potępieniem, jak i przeciw temu.

Jeśli bowiem chciano na przykład w ten sposób nie dopuścić do zmarnowania dawek, to można twierdzić, że było to zachowanie etyczne. Uratowano bowiem dobro wspólne jakim są szczepionki. Jeśli kierowano się przy tym pobudkami personalnymi, znajomościami, wówczas takie postępowanie należałoby ocenić jako nieetyczne.

Dla mnie o braku zachowania dobrego obyczaju przesądza coś innego, mianowicie niezachowanie zasady transparentności. Jeśli nawet pracownicy WUM kierowali się dobrymi intencjami, chęcią promocji szczepień, czy niedopuszczenia do marnotrawstwa szczepionki, to dalej obowiązuje ich podstawowa zasada demokratycznego państwa: podejmowanie decyzji w sposób transparentny i zrozumiały dla opinii publicznej.

Zamiast tego byliśmy świadkami niezrozumiałej uznaniowości, a to zawsze, jeśli nie prowadzi wprost do korupcji, to jest do niej pierwszym krokiem.

Czy celebryci postąpili etycznie? To zależy przede wszystkim od tego, czy świadomie brali udział w tej nietransparentnej procedurze, czy też byli po prostu jej ofiarami. Tego chyba nie da się jednoznacznie ustalić. Co najmniej niektóre usprawiedliwienia są bardzo przekonujące.

Bezdyskusyjne jest jedno – zarówno WUM, jak i celebryci działali poza prawem. Ale mogli to zrobić dlatego, że państwo PiS im na to pozwoliło. Skutkiem jednak jest nie tylko skandal sam w sobie, ale też skandaliczny sposób rozgrywania go przez władzę do gnębienia swoich przeciwników politycznych i przykrywania własnej nieudolności.

To równie nieetyczne, jak powtarzane kłamstwa o końcu pandemii, czy zapewnianie seniorów, że nie muszą się bać wirusa tylko po to, żeby zagłosowali w wyborach zorganizowanych z pogwałceniem standardów demokratycznych.

Władza, zamiast kierować się dobrą medyczną zasadą „przede wszystkim nie szkodzić”, zamiast wykorzystać kryzys konstruktywnie, poprawić procedury, odbudować zaufanie publiczne i społeczne, postępuje dokładnie na opak. Gra „aferą”, pogłębia ją i rujnuje dobry obyczaj, prawa nie poprawia, a za cały bałagan próbuje zrzucić odpowiedzialność na innych.

Etyka, głupcze

Czy można stąd wywieść jakieś wnioski na przyszłość? Oczywiście.

Po pierwsze, powrót do zasad państwa prawa. Jedną z takich zasad jest działanie instytucji publicznych (w tym szpitali) tak jak nakazuje konstytucja – zgodnie z prawem i w granicach prawa. Ale najpierw to prawo musi istnieć.

Po drugie, prawo i inne decyzje publiczne powinny być tworzone tak, żeby zmniejszyć, a nie zwiększyć ryzyko, że przepisy będą łamane, czy obchodzone. Tego nie można osiągnąć działając na zasadzie „ukazów” wydawanych, czy uchwalanych „z piątku na sobotę” i publikowanych po nocach z mocą wsteczną.

W cywilizowanych państwach prawa nie stanowi się w pośpiechu, nawet w sytuacjach kryzysowych, i robi się to w uczciwym dialogu z obywatelami, opozycją i ekspertami.

Po trzecie, nawet jak działamy poza prawem, dalej obowiązują nas dobre obyczaje – etyka. W demokracjach do takich podstawowych kryteriów etycznych, które powinny leżeć na sercu przede wszystkim instytucjom publicznym, jest zasada przejrzystości.

Jeśli państwo nie mówi nam poprzez przepisy co konkretnie mamy robić, albo robi to zbyt ogólnie, sami stwórzmy reguły i je upublicznijmy jeśli nie chcemy narazić się na zarzut nieetycznego działania.

Tak powinien postąpić WUM tworząc własny, wewnętrzny regulamin szczepień określający np.: klarowne zasady „ratowania” dawek, dopuszczania osób spoza kolejki, czy promocji szczepień. Być może takie zasady są zawarte w umowach między WUM i Narodowym Funduszem Zdrowia, tych jednak, nie wiedzieć czemu, nie znamy, bo nie zostały upublicznione (znów brak transparentności).

Inną rekomendacją jest skracanie łańcuchów decyzyjnych. Byłoby o wiele lepiej i bardziej transparentnie, gdyby to WUM bezpośrednio realizował program szczepień, a nie poprzez zależną spółkę. Budowanie piramid decyzyjnych zawsze sprzyja nadużyciom i rozmyciu odpowiedzialności.

I wreszcie po czwarte, kwestia najtrudniejsza i najogólniejsza, bo dotycząca nie tylko państwa, ale nas wszystkich. Lepiej poradzimy sobie w sytuacjach, gdy państwo zostawi nas samym sobie, jeśli będziemy musieli rozstrzygać we własnych sumieniach co jest dobre, a co złe, jeśli będziemy do tego przygotowani. Niestety u nas z nauką etyki jest bardzo słabo.

Efekt braku swoistego treningu etycznego widać jak na dłoni w „aferze szczepionkowej”. Jej uczestnicy, począwszy od rektora WUM, na pielęgniarkach wbijających igłę i celebrytach skończywszy, najwyraźniej niewystarczająco byli świadomi, jak ważna jest klarowna odpowiedź na proste pytania – czy to jest etyczne?

Czy to nie zaszkodzi innym czekającym na szczepionkę? Albo przynajmniej, czy reputacja mojej instytucji na tym nie ucierpi?

W samym WUM najwyraźniej zabrakło sygnalisty – kogoś, kto skutecznie zatrzymałby tę nietransparentną procedurę lub zakomunikowałby przełożonym, że coś tu jest nie tak.

Trudno się jednak dziwić, że zabrakło takiej refleksji, skoro w szkołach i na uczelniach, włączając to niestety uczelnie medyczne od dekad etyka jest traktowana jak piąte koło u wozu.

W instytucjach publicznych i w innych miejscach pracy zarządzanie etyczne prawie nie istnieje, a nawet jeśli funkcjonują jakieś kodeksy czy regulaminy, zwykle pełnią funkcję ozdobną, albo autopromocyjną.

Brak autorytetów

Celebryci i politycy nie zawsze świecą przykładem. O kościele nawet już nie wspomnę. Pozostaje rodzina, ale patrząc na to, co dzieje się w sferze publicznej, trudno byłoby obronić tezę, że tam kształtowany jest mocny kręgosłup etyczny.

Państwo mogłoby się zająć problemem etyki na poważnie w ramach systemu edukacji i szkolnictwa wyższego, czy też promując, ucząc i trenując systematycznie urzędników, medyków i innych pracowników zaufania publicznego. Ale biorąc pod uwagę poziom demoralizacji tej władzy nie ma na to szans.

Póki co, pozostaje nam więc tylko autorefleksja i nadzieja, że następnym razem będziemy mądrzejsi przed szkodą.

* Grzegorz Makowski, doktor habilitowany socjologii, ekspert forum Idei Fundacji im. Stefana Batorego, adiunkt w Kolegium Ekonomiczno-Społecznym SGH. Zajmuje się między innymi zagadnieniem korupcji i polityki antykorupcyjnej, problematyką społeczeństwa obywatelskiego i organizacji pozarządowych. Autor książek, artykułów naukowych i publikacji prasowych.

---