Perwersyjna kreatywność sprawowania władzy, czyli premier Morawiecki jako cenzor ustaw

"Wydaje się, że mamy do czynienia z nową władzą, której nie zna jeszcze nasza Konstytucja, a mianowicie najwyższą władzą ogłaszania albo nieogłaszania prawa, sprawowaną przez centrum podejmowania decyzji politycznych, którego wolę realizuje premier i rząd większości parlamentarnej" - pisze dla OKO.press konstytucjonalista, prof. Ryszard Piotrowski*.

Prawo we własnym interesie

Ogłaszanie tekstu jest przesłanką istnienia prawa, odkąd ma ono postać napisu. Przekonuje o tym choćby kodeks Hammurabiego, którego opublikowanie na kamiennym nośniku okazało się trwalsze od jego obowiązywania.

Jednak ogłaszanie prawa może być dla władzy ogłaszającej źródłem perwersyjnych możliwości. W „Żywotach cezarów” Swetoniusz wspomina, że Kaligula zapowiedział podatki „lecz nie podał obwieszczeniem do wiadomości publicznej. Wskutek nieznajomości tekstu dopuszczono się wielu wykroczeń.

Jeśli prawo ogłaszania prawa przysługuje władzy, to może ona z tego korzystać dla własnych, niekiedy osobliwych, celów.

Premier - jak redaktor - decyduje czy wydrukuje

Konstytucja przywiązuje szczególną wagę do ogłaszania prawa powszechnie obowiązującego oraz orzeczeń Trybunału, które mają moc powszechnie obowiązującą. Kryzys konstytucyjny polega także na tym, że wbrew ugruntowanej praktyce zgodnej z Konstytucją i powszechnemu oczekiwaniu, techniczna reguła ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych - zgodnie z którą Prezes Rady Ministrów wydaje Dziennik Ustaw i Monitor Polski - została odczytana w nowy sposób.

W tego rodzaju trybie, z naruszeniem konstytucyjnej zasady, w myśl której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, premier Beata Szydło nie ogłaszała wyroków Trybunału Konstytucyjnego niewygodnych dla rządu i jego zaplecza politycznego. Spotkało się to z protestami społecznymi.

Zawiadomienia do prokuratury w sprawie nieopublikowania wyroku Trybunału (niedopełnienie obowiązków) złożyło 1700 osób, jak również stowarzyszenia i fundacje. Jednak w 2016 roku Prokuratura Okręgowa Warszawa-Praga odmówiła wszczęcia śledztwa, uznając, że w postępowaniu sprawdzającym nie stwierdzono niedopełnienia obowiązków.

Zażalenie Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka na niewszczęcie śledztwa zostało uwzględnione przez Sąd Rejonowy dla Warszawy-Śródmieścia. W uzasadnieniu postanowienia Sąd trafnie wskazał, że obowiązkiem premiera jest „po wpłynięciu danego orzeczenia przesłanego przez Trybunał Konstytucyjny, niezwłoczne opublikowanie” tego orzeczenia.

Jednak w 2017 roku Prokuratura Okręgowa Warszawa-Praga umorzyła śledztwo, uznając niepublikowanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego za działanie podyktowane ochroną interesu publicznego, polegającego na „niedopuszczeniu do wprowadzenia do obrotu prawnego rozstrzygnięć sprzecznych z obowiązującym porządkiem prawnym”.

Zaakceptowano także naruszanie ustawy o organizacji o trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, która stanowi, że orzeczenia „ogłasza się w odpowiednim dzienniku urzędowym”, a ogłoszenie „zarządza Prezes Trybunału” (art. 114).

Nieogłoszenie wyroku TK o aborcji pogłębia stan niepewności prawnej

Do tamtych doświadczeń nawiązuje zaniechanie ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie stwierdzenia niezgodności z Konstytucją przepisu ustawy dopuszczającego aborcję ze względu na wady płodu. Wyrok Trybunału z 22 października 2020 roku spotkał się ze sprzeciwem społecznym, co spowodowało – jak można sądzić – wieloraką reakcję rządzących. 23 października Rada Ministrów wydała rozporządzenie, w którym w istocie zabrania organizowania zgromadzeń.

Rzecz w tym, że Konstytucja posługuje się określeniem „niezwłocznie” w wielu przypadkach, w których konieczne jest działanie natychmiastowe (np. powiadomienie zatrzymanego o przyczynach zatrzymania), a więc znaczenie tego pojęcia musi odpowiadać jednolitemu standardowi interpretacyjnemu. Z orzecznictwa Trybunału wynika, że publiczne ogłoszenie wyroku na sali rozpraw powoduje utratę domniemania konstytucyjności przepisu, którego niezgodność z Konstytucją wyrok stwierdza. Jednak dopiero ogłoszenie wyroku w organie publikacyjnym powoduje utratę mocy obowiązującej tego przepisu.

W rezultacie nieogłoszenia wyroku dotyczącego aborcji mamy pogłębiający się stan niepewności prawnej. Może ono przecież zostać ogłoszone w dowolnym momencie, co będzie oznaczało radykalną zmianę stanu prawnego w sprawach, które nie mogą być rozstrzygane znienacka.

Zaniechanie publikacji orzeczenia spotyka się ze sprzeciwem tych, według których trzeba „powiedzieć rządzącym, że opóźniając publikację wyroku TK, są współodpowiedzialni za każde kolejne zamordowane dziecko” (wypowiedź na łamach „Naszego Dziennika” z 5-6 grudnia 2020).

Prezydent także opowiedział się za ogłoszeniem orzeczenia, które przecież zarządziła Prezes Trybunału Konstytucyjnego. W liście do Trybunału Konstytucyjnego z 3 grudnia 2020 Prezydent stwierdził, że jego obowiązkiem, a także obowiązkiem Sejmu i Senatu oraz „innych organów”, a więc Rady Ministrów, jest „bezwzględne respektowanie niezależności Trybunału oraz powagi i ostateczności wydawanych przez niego orzeczeń – w interesie trwałości, stabilności i praworządności Rzeczypospolitej, w interesie pokoju społecznego oraz zaufania i szacunku obywateli wobec państwa i stanowionego przez nie prawa”.

Rząd ocenia skutki orzeczenia i doradza TK, co napisać w uzasadnieniu

Przekonanie to znalazło wyraz w „Stanowisku” rządu z dnia 1 grudnia „w przedmiocie terminu publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 1/20”, ogłoszonym w „Monitorze Polskim”, które komplikuje problem. Rada Ministrów powołuje się na to, że „sytuacja nosi znamiona stanu wyższej konieczności”, a „sytuacja bardzo poważnych napięć społecznych wymaga przeanalizowania właściwej daty tej publikacji”.

Jednak ocena skutków orzeczenia należy do Trybunału, który dokonuje tej oceny w procesie orzekania, a nie do rządu.

Rada Ministrów – w myśl Konstytucji – zapewnia wykonanie ustaw, w tym ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, która publikację nakazuje. Rząd we wspomnianym „Stanowisku” zapowiada też, że zamierza naruszyć ustawę o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ogłaszając w Monitorze Polskim uzasadnienie orzeczenia Trybunału, na co wspomniana ustawa nie pozwala.

W ten sposób nie tylko premier, ale także Rada Ministrów, popełniają delikt konstytucyjny.

Być może Trybunał Stanu podzieli pogląd, że działano w stanie wyższej konieczności. Premier, który sprzeciwia się wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego i odmawia wypełnienia obowiązku ogłoszenia tego orzeczenia, może złożyć dymisję swoją i swego rządu z powodu swej rezygnacji, ale nie uniknie w ten sposób odpowiedzialności konstytucyjnej, nawet jeśli dymisja zostanie przyjęta przez Prezydenta, ponieważ powierzy on Radzie Ministrów dalsze sprawowanie obowiązków do czasu powołania nowej.

Nawet premier w stanie dymisji będzie miał prawny obowiązek niezwłocznego spowodowania ogłoszenia wyroku Trybunału.

Konstytucja nie pozwala rządowi na doradzanie Trybunałowi Konstytucyjnemu, także w sprawie treści uzasadnienia wyroku. Rząd nie może za pośrednictwem „Monitora Polskiego” sugerować Trybunałowi, co powinno znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Tego rodzaju rada została udzielona w „Stanowisku” Rady Ministrów opublikowanym w „Monitorze Polskim” w postaci sugestii, że w uzasadnieniu „konieczne jest przeanalizowanie zakresu możliwych zmian” ustawodawczych „w związku z przyjętym orzeczeniem”.

Rząd stwierdza, że uzasadnienie „pozwoli na minimalizację wątpliwości obywateli dotyczących motywów oraz skutków prawnych orzeczenia, co jest szczególnie istotne w tak ważnej społecznie sprawie, w czasach stanu epidemii”.

Można za to wyrok ogłosić i następnie uchwalić ustawę eliminującą skutki wyroku, co już zresztą w odniesieniu do tzw. wad letalnych zaproponował Prezydent zgłaszając projekt ustawy w tym przedmiocie.

Rząd nie ogłasza ustawy o podwyżkach dla medyków podpisanej przez Prezydenta

Mamy też do czynienia z zupełnie nową „jakością” w praktyce naruszania Konstytucji.

Jak można było przewidzieć, skoro rząd może nie ogłaszać wyroków Trybunału Konstytucyjnego, to może też nie ogłaszać ustaw. Jeszcze niedawno ten scenariusz wydawał się przesadnym czarnowidztwem.

Okazało się jednak, że ustawa podpisana przez Prezydenta nie podlega ogłoszeniu, chociaż Prezydent to właśnie zarządził. Po pewnym czasie ogłoszenie jednak nastąpiło jednocześnie z ogłoszeniem ustawy nowelizującej ogłaszaną tego samego dnia ustawę po to, by nie mogło obowiązywać rozwiązanie uchwalone – zdaniem przedstawicieli większości sejmowej – przez pomyłkę.

Tymczasem 28 października grupa posłów wniosła projekt ustawy zmieniającej dopiero co uchwaloną ustawę, ponieważ zawierała ona rozwiązanie podwyżkowe przyjęte wskutek „błędu, który miał miejsce podczas rozpatrywania w Sejmie poprawek Senatu” (tak w uzasadnieniu), polegającego na podwyższeniu wynagrodzeń lekarzy.

Tę ustawę uchwalono w Sejmie już 28 października, a 28 listopada odrzucono w Sejmie odrzucenie ustawy przez Senat, po czym tego samego dnia ustawę przekazano Prezydentowi do podpisu, co też nastąpiło w tym samym dniu.

Tak więc 3 listopada Prezydent akceptował podwyżkę uposażeń, której nie wprowadzono, ponieważ wstrzymano ogłoszenie ustawy.

28 listopada Prezydent zatwierdził swoim podpisem zmianę swej własnej decyzji podjętej wskutek błędu sejmowego.

W rezultacie tegoż dnia, 28 listopada, a więc niezwłocznie, w Dzienniku Ustaw ogłoszono obie ustawy: tę, która oczekiwała na ogłoszenie od 3 listopada (pod pozycją 2112) i zmieniającą ją ustawę właśnie podpisaną (pod pozycją 2113).

Jeśli zaniechanie ogłoszenia było niezgodne z Konstytucją, to może rozpoznając żądanie wypłaty owych podwyżek przyznanych „przez pomyłkę” w ramach ewentualnego pozwu należałoby przyjąć, że mimo braku ogłoszenia ustawa obowiązywała od chwili zarządzenia ogłoszenia przez Prezydenta, skoro tę ustawę, nieogłoszoną w Dzienniku Ustaw, nowelizowano mimo nieogłoszenia.

Manipulowanie ogłaszaniem ustaw może prowadzić do ograniczania praw władzy ustawodawczej i praw Prezydenta. Konsekwencje akceptacji tego rodzaju praktyki wydają się trudne do pogodzenia z prawami opozycji parlamentarnej.

Może się okazać, że argument „uchwalono przez pomyłkę”, jako uzasadnienie nieogłaszania ustawy, posłuży do wprowadzenia zmiany sprzecznej z uchwaloną ustaw, skoro stanie się to możliwe ze względu na powstanie nowej większości sejmowej sprzyjającej zmianie.

Nowelizacja nieistniejącej ustawy

Mamy także do czynienia ze zmianą prawa nieobowiązującego, a więc z nowelizacją nieistniejącej ustawy, o czym świadczy art. 1 projektu ustawy o zmianie ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (druk sejmowy nr 717), w którym miejsce zmienianej ustawy z dnia 27 października 2020 (uchwalonej jednak 28 października – pierwsze głosowanie po północy) o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 w Dzienniku Ustaw oznaczono trzema kropkami – to miejsce jest puste i pozostało puste do 28 listopada.

Prezydent podpisał ustawę zmieniającą ustawę, której nie było w Dzienniku Ustaw, a więc nie istniała jako prawo obowiązujące.

Tego rodzaju praktyka jest świadectwem wolnej od konstytucyjnej ortodoksji kreatywności legislacyjnej, która pozwala docenić znaczenie nowej władzy – nieograniczonej ustawą zasadniczą władzy nad ogłaszaniem prawa.

* Ryszard Piotrowski - doktor habilitowany nauk prawnych, konstytucjonalista, pracownik Katedry Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, członek Rady Programowej Archiwum Osiatyńskiego.