Pierwszy przełom ws. zamrożonych rosyjskich aktywów. Państwa UE godzą się na obejście wet Orbána

Trwają gorące negocjacje w Radzie UE ws. pożyczek reparacyjnych, czyli finansowania Ukrainy z wykorzystaniem zamrożonych rosyjskich aktywów.

Państwa członkowskie negocjują z Komisją Europejską szczegółowe rozwiązania prawne, na mocy których zamrożone w UE aktywa rosyjskiego banku centralnego miałyby zostać wykorzystane do sfinansowania pomocy Ukrainie. Ostateczne decyzje w tej sprawie mają zapaść na szczycie UE w przyszłym tygodniu (18 i 19 grudnia). Spotkania odbywają się niemal codziennie i zaplanowane są także na weekend.

Największy opór stawia Belgia, bo to tu przechowywana jest największa część zamrożonych w Europie aktywów rosyjskiego banku centralnego – około 160 mld euro (na zdjęciu powyżej premier Belgii Bart De Wever, który bierze udział w negocjacjach). Belgia obawia się rosyjskiego odwetu oraz utraty wiarygodności swojego rynku finansowego.

„Sprawa wykorzystania zamrożonych rosyjskich rezerw walutowych na rzecz wsparcia Ukrainy jest tak wrażliwa, że jest dyskutowana na najwyższym poziomie – szefów rządów i głów państw członkowskich. Propozycja na papierze jest skonstruowana tak, że wystarczy większość kwalifikowana, by ją przyjąć. Ale przez to, że to tak trudna kwestia, priorytetem jest wypracowanie konsensusu, a więc uzyskanie zgody wszystkich, lub prawie wszystkich państw członkowskich, szczególnie Belgii” – mówi OKO.press urzędnik Rady, który monitoruje negocjacje.

Bezprecedensowe rozwiązanie

Sprawa jest złożona. Żeby pożyczki reparacyjne stały się faktem, niezbędne jest ustalenie podstawy prawnej dla zupełnie nowatorskiego instrumentu finansowego, ustabilizowanie mrożenia rosyjskich aktywów oraz dogadanie gwarancji, czyli solidarnej odpowiedzialności państw członkowskich w sytuacji, w której coś pójdzie nie tak.

Tu scenariusze są dwa: mało realny, czyli ryzyko konieczności wcześniejszej spłaty zamrożonych rosyjskich aktywów, zanim środki zwróci Ukraina; bardziej realny: straty finansowe wynikające z rosyjskiego odwetu lub odwetu krajów przyjaznych Rosji.

Gwarancje mogą mieć jedną z dwóch form: gwarancji bilateralnych złożonych przez indywidualne państwa członkowskie lub gwarancji z budżetu UE. Te drugie są trudniejsze do wynegocjowania, bo wymagałyby modyfikacji obecnie obowiązującego wieloletniego budżetu UE (tzw. wieloletnich ram finansowych, WRF). Wszystkie decyzje co do budżetu wymagają jednomyślności, a szanse na to, że na modyfikacje WRF zgodzi się premier Węgier Viktor Orbán, są niewielkie.

Pierwszy przełom

W czwartek 11 grudnia ambasadorom państw członkowskich przy UE udało się wypracować wstępne porozumienie w jednej sprawie – zmiany trybu przedłużania sankcji na Rosję. Sankcje są niezbędne, bo to na ich mocy rosyjskie aktywa są mrożone.

Do tej pory decyzja o przedłużeniu sankcji była podejmowana co sześć miesięcy. Każdorazowo wymagała jednomyślności, co było skutkiem zastosowanej podstawy prawnej. Państwa UE stawały się więc zakładnikiem krajów przyjaznych Rosji – Węgier i Słowacji i dawały tym stolicom potężne narzędzie do szantażowania wspólnoty.

Ryzyko związane z przedłużaniem sankcji co sześć miesięcy polegało na tym, że gdyby za którymś razem jedno państwo członkowskie się wyłamało i nie poparło sankcji, zostałyby one automatycznie zniesione, a Rosja odzyskałaby prawo do swoich pieniędzy. Dlatego niezbędna jest zmiana tego trybu.

Komisja Europejska zaproponowała obejście tego problemu: modyfikację podstawy prawnej nakładania sankcji na Rosję. Zastosowany miałby zostać art. 122 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).

Artykuł 122 TFUE mówi o tym, że Rada (czyli rządy państw członkowskich) może na wniosek Komisji podjąć różne działania mitygujące poważne ryzyka gospodarcze, w szczególności – ale nie wyłącznie – w przypadku wystąpienia „poważnych trudności w dostawach niektórych produktów”.

A dokładnie:

1. Bez uszczerbku dla innych procedur przewidzianych w Traktatach, Rada, na wniosek Komisji, może postanowić, w duchu solidarności między Państwami Członkowskimi, o środkach stosownych do sytuacji gospodarczej, w szczególności w przypadku wystąpienia poważnych trudności w zaopatrzeniu w niektóre produkty, zwłaszcza w obszarze energii.
2. W przypadku gdy Państwo Członkowskie ma trudności lub jest istotnie zagrożone poważnymi trudnościami z racji klęsk żywiołowych, lub nadzwyczajnych okoliczności pozostających poza jego kontrolą, Rada, na wniosek Komisji, może przyznać danemu Państwu Członkowskiemu, pod pewnymi warunkami, pomoc finansową Unii. Przewodniczący Rady informuje Parlament Europejski o podjętej decyzji.

Artykuł ten znajduje się w Traktacie o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w rozdziale dotyczącym polityki gospodarczej. Decyzje podejmowane na jego podstawie wymagają większości kwalifikowanej w Radzie, a nie jednomyślności.

Argument gospodarczy

W jaki sposób na podstawie tego artykułu można by nałożyć sankcje na Rosję?

„Stabilność gospodarcza Unii zależy w dużej mierze od sytuacji w zakresie bezpieczeństwa na jej terytorium, które jest szczególnie zagrożone przez działania Rosji na Ukrainie i w państwach członkowskich […] Niniejsze rozporządzenie ma zatem na celu uniemożliwienie Rosji uzyskania dodatkowych środków na finansowanie gospodarki wojennej, którą wykorzystuje ona głównie przeciwko Ukrainie, ale także przeciwko państwom członkowskim Unii” – czytamy w projekcie.

Komisja podkreśla też, że w traktatach nie ma innego artykułu, który umożliwiałby Radzie przyjęcie środków mających na celu ochronę gospodarki w sytuacji kryzysowej.

Ta propozycja Komisji była głośno kwestionowana przez partie skrajnie prawicowe, m.in. Konfederację na forum Parlamentu Europejskiego, oraz przez premiera Viktora Orbána. Ale do podjęcia decyzji o zmianie trybu nakładania sankcji nie jest potrzebna jednomyślność. Ostateczne głosowanie w sprawie ma się odbyć w piątek 12 grudnia po południu. Jak donosi portal Euractiv, Węgry i Słowacja prawdopodobnie zagłosują przeciw, a Belgia wstrzyma się od głosu.

Do porozumienia wciąż daleko

Dzięki zastosowaniu art. 122 owe „środki zaradcze”, czyli sankcje na Rosję, będzie można nałożyć raz aż do odwołania. Zgodnie z konstrukcją pożyczek reparacyjnych będą one w mocy do czasu zakończenia wojny i wypłaty przez Rosję reparacji. W międzyczasie rosyjskie aktywa zostaną wykorzystane jako źródło finansowe do wypłaty pożyczek dla Ukrainy. Ukraina będzie zobowiązana je spłacić, jak już dostanie od Rosji reparacje.

Ale ta kwestia to niejedyny problem i wyzwanie, które wciąż jeszcze musi zostać rozwiązane.

Aby zgodzić się na przeznaczenie zamrożonych rosyjskich aktywów na rzecz pomocy Ukrainie, Belgia domaga się także gwarancji solidarnej odpowiedzialność w sytuacji jakichkolwiek działań odwetowych ze strony Rosji i nie tylko. Te mogą przybrać postać zaboru mienia belgijskich firm działających w Rosji lub zaprzyjaźnionych z Rosją krajach, pozwów sądowych, utraty zaufania inwestorów i innych państw, które w europejskich bankach przechowują swoje rezerwy walutowe.

„Negocjacje w tych sprawach trwają i najpewniej będą trwały do samego szczytu UE. To wszystko sprowadza się do przygotowania dokumentów prawnych, w których ważny jest każdy przecinek” – mówi OKO.press dyplomata zaangażowany w negocjacje.

Nasz rozmówca podkreśla, że Belgia to niejedyny kraj, który obawia się konsekwencji związanych z bezprecedensowym wykorzystaniem zamrożonych rosyjskich aktywów na rzecz pomocy Ukrainie. Francja, Włochy i Luksemburg obawiają się o wiarygodność strefy euro i zachowanie inwestorów. Cypr i Grecja o obchodzenie wymogu jednomyślności. Chcą gwarancji, że nie stanie się to zasadą i nie zaszkodzi ich interesom, gdy negocjowane będą np. jakieś sprawy związane z Turcją.

Porozumienie w interesie Polski

Najmocniej na wypracowaniu porozumienia ws. pożyczek reparacyjnych zależy Polsce, Estonii, Litwie, Łotwie, Finlandii, Irlandii i Szwecji. Te państwa 8 grudnia napisały list do Antonia Costy, przewodniczącego Rady Europejskiej i Ursuli von der Leyen, szefowej Komisji Europejskiej. Wzywają w nim do porozumienia ws. pożyczek reparacyjnych, bo to rozwiązanie „najbardziej wykonalne finansowo i realistyczne politycznie”.

„Od początku pełnej inwazji Rosji w 2022 roku Europa niezmiennie wspiera Ukrainę. Robimy to, ponieważ jest to moralnie słuszne, ale także dlatego, że imperialistyczne ambicje Rosji zagrażają bezpieczeństwu Europy poza granicami Ukrainy [...]. Biorąc pod uwagę skalę i pilność potrzeb budżetowych i wojskowych Ukrainy, zdecydowanie popieramy wniosek Komisji dotyczący pożyczki reparacyjnej [...]. Jest to nie tylko najbardziej wykonalne finansowo i realistyczne politycznie rozwiązanie, ale odpowiada podstawowej zasadzie prawa Ukrainy do odszkodowania za szkody spowodowane agresją” – napisali liderzy.

O tym, że finansowanie pomocy dla Ukrainy z zamrożonych rosyjskich aktywów to najlepsza opcja z punktu widzenia Polski, OKO.press mówi też polski dyplomata zaangażowany w negocjacje.

„W polskim interesie jest to, żeby Ukraina miała finansowanie i żeby mogła się przed Rosją dalej bronić. Albo te pieniądze znajdą się ze środków unijnych, albo z budżetów krajów członkowskich, albo z aktywów rosyjskich. Użycie do tego zamrożonych rosyjskich aktywów to najlepsze rozwiązanie z finansowego punktu widzenia” – mówi OKO.press dyplomata.

Pytany o to, jak na negocjacje w Brukseli wpływają rosyjskie groźby – Rosja ustami swoich aparatczyków grozi, że wykorzystanie rosyjskich aktywów na rzecz pomocy Ukrainie uzna za „akt wojny”, co może być pretekstem do ataku na państwa UE – nasz rozmówca mówi, że nie ma to wielkiego znaczenia.

"Rosja powtarza te groźby niemal od początku inwazji na Ukrainę. Jak po raz pierwszy podejmowaliśmy decyzje o zamrożeniu rosyjskich aktywów, mówiła to samo. Jak podejmowaliśmy decyzję o finansowaniu pożyczki G7 dla Ukrainy z zysków generowanych przez te zamrożone aktywa, mówiła to samo.

– mówi nasz rozmówca.

Podkreśla jednak, że na pewno nie będzie decyzji o wykorzystaniu tych środków bez Belgii. „Belgia musi być na pokładzie, negocjacje będą trwały dopóty, dopóki Belgia nie powie tak” – uważa dyplomata.

Bart De Wever, premier Belgi, w środę 10 grudnia w belgijskim parlamencie powiedział, że nie wyklucza pozwu wobec Komisji Europejskiej, jeśli decyzja o wykorzystaniu zamrożonych rosyjskich aktywów na rzecz pomocy Ukrainie zostanie podjęta pomimo sprzeciwu Belgii. Podobne deklaracje składa firma Euroclear, która dysponują największą częścią zamrożonych w UE rosyjskich aktywów.

Pożyczki reparacyjne, czyli co?

Propozycję tzw. pożyczek reparacyjnych dla Ukrainy finansowanych z zamrożonych aktywów rosyjskiego banku centralnego przechowywanych w Europie, w tym w belgijskiej firmie Euroclear, szefowa Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen przedstawiła w środę 1 października na nieformalnym spotkaniu Rady Europejskiej w Kopenhadze. Szczegółowe wnioski prawne zaś ujrzały światło dzienne 3 grudnia.

Nie chodzi wprost o konfiskatę zamrożonych aktywów, lecz manewr finansowy, dzięki któremu UE będzie mogła użyć tych środków na rzecz pomocy Ukrainie bez ich faktycznego zaboru. Konstrukcja pożyczek reparacyjnych zakłada bowiem, że Rosja nie traci swoich aktywów – będzie miała możliwość je odzyskać po zakończeniu wojny i ewentualnej wypłacie reparacji.

Jak miałoby to działać?

KE przejmie zamrożone rosyjskie aktywa od firm, które je przechowują, ale w zamian przekaże im obligacje zerokuponowe na równowartość przejętej kwoty. Obligacja zerokuponowa to taki papier wartościowy, z którym nie jest związany obowiązek płatności odsetek, ale są one zapadalne, czyli jest z nimi związany obowiązek wykupu.

Oznacza to, że firmy te „pożyczą” KE rosyjskie środki, ale otrzymają gwarancję ich zwrotu, z tym że na udzieleniu tej pożyczki nie zarobi. Kwota zwrotu będzie taka sama jak kwota pożyczki.

Następnie Komisja Europejska wykorzysta te środki do wypłaty Ukrainie pożyczek, które ta będzie miała spłacić, ale dopiero, gdy otrzyma od Rosji reparacje. Czyli de facto Komisja Europejska „pożyczy” zamrożone rosyjskie aktywa pod zastaw rosyjskich reparacji. Stąd nazwa: „pożyczki reparacyjne”.

Takie rozwiązanie ściąga ryzyko z firm rozliczeniowych, że środki do nich nie wrócą, i chroni KE przed zarzutem dokonania ich zaboru. W ten sposób, według propozycji Komisji Europejskiej, wykorzystane miałyby być środki o wartości 210 miliardów euro. Chodzi więc nie tylko o środki przechowywane przez belgijską firmę rozliczeniową Euroclear, ale większość zamrożonych w Europie rezerw rosyjskiego banku centralnego.

Przedłużenie obowiązywania sankcji na Rosję, czyli zamrożenie rosyjskich aktywów aż do zakończenia wojny sprawia, że znika ryzyko konieczności ewentualnej wcześniejszej ich spłaty. Komisja Europejska dysponuje też ekspertyzami prawnymi z których wynika, że przy takiej konstrukcji pożyczek reparacyjnych, Rosja nie miałaby szansa wygrać ewentualnych sporów sądowych. Do dogadania pozostaje jednak kwestia gwarancji finansowych, czyli solidarnego podziału ryzyka związanego z tym, co nieprzewidywalne: reakcji Rosji po fakcie, gdy klamka zapadnie.

Decyzję o sposobie finansowania pomocy dla Ukrainy na najbliższe dwa lata trzeba podjąć do końca grudnia. Ukraina ma bowiem zapewnione środki finansowe jedynie do końca pierwszego kwartału 2026. Budżet na przyszły rok stoi pod znakiem zapytania.