Szczyt UE: Nie ma zgody na wykorzystanie zamrożonych rosyjskich aktywów na rzecz pomocy Ukrainie

Państwa członkowskie UE nie były w stanie zagwarantować Belgii, że na wypadek konieczności zwrotu zamrożonych aktywów rosyjskiego banku centralnego są gotowe ponieść konkretną odpowiedzialność za zwrot środków. To dlatego premier Bart de Wever uznał, że nie jest w stanie zgodzić się na realizację wniosku Komisji ws. pożyczek reparacyjnych dla Ukrainy.

Tym samym w jednej z najważniejszych kwestii, co do których zakończony wczoraj szczyt UE miał pchnąć sprawy naprzód, pozostał impas. Oraz pytanie: czy to koniec prób wykorzystania zamrożonych aktywów rosyjskiego banku centralnego na rzecz pomocy Ukrainie?

Belgia stawia trzy warunki

Premier Bart de Wever przyjechał na szczyt z trzema konkretnymi warunkami, które były znane Komisji Europejskiej już wcześniej. KE twierdziła, że ma pomysł na to, jak rozwiać wątpliwości Belgii i stąd komunikacja ze strony KE i sekretariatu Rady Europejskiej przed szczytem była bardzo optymistyczna: pożyczki reparacyjne dla Ukrainy wypłacane z zamrożonych aktywów rosyjskiego banku centralnego staną się faktem.

Tuż przed rozpoczęciem czwartkowego szczytu belgijski premier argumentował bardzo zasadnie:

• Plan wykorzystania zamrożonych aktywów rosyjskiego banku centralnego to coś, czego nie zrobił nikt wcześniej. Nawet podczas II wojny światowej zamrożone aktywa należące do państw-agresorów pozostały nietknięte aż do zakończenia wojny. Dopiero na mocy traktatów pokojowych, czyli prawnego porozumienia między stronami, zamrożone aktywa były konfiskowane na poczet reparacji. Dlatego – argumentował belgijski premier – niezbędne jest opracowanie podstawy prawnej, która da 100 procentową pewność, że takie działanie nie zostanie podważone przez międzynarodowe sądy, jeśli Rosja zdecyduje się dochodzić swoich roszczeń. Tymczasem, jak podkreślał premier Belgii, Komisja Europejska nie przygotowała jeszcze takiej podstawy prawnej, która dawałaby stuprocentową pewność, że „pożyczki reparacyjne” są zgodne z prawem. „Niczego takiego jeszcze nie widziałem” – mówił przed i po szczycie.
• Belgia oczekuje, że na rzecz pożyczek reparacyjnych dla Ukrainy zostaną wykorzystane nie tylko aktywa rosyjskiego banku centralnego przechowywane w Belgii, lecz we wszystkich innych krajach UE i G7. Takie działanie zagwarantuje większą solidarność i rozproszenie ryzyka. „Belgia nie może być jedynym krajem, które bierze na siebie tak ogromne ryzyko” – mówił premier Belgii tuż przed szczytem. Zwłaszcza, że jak podkreślał, ryzyko odwetu ze strony Rosji jest ogromne. „Moskwa zapowiedziała, że jeśli ruszymy te środki to poniesiemy konsekwencje – Rosja zastosuje środki odwetowe. To może oznaczać konfiskatę zachodnich aktywów przechowywanych w rosyjskich bankach czy konfiskatę zachodnich firm (…) To samo ryzyko może dotyczyć zachodnich aktywów w państwach, które są sojusznikami Rosji (…) To potężne ryzyko dla stabilności naszych systemów finansowych, bo rynki nie pozostawią takich działań bez odpowiedzi” – przestrzegał de Wever.
• Zanim Belgia zgodzi się na wykorzystanie środków zdeponowanych w Euroclear, czyli działającej w Belgii międzynarodowej firmy rozliczeniowej, wszystkie państwa UE muszą na papierze zobowiązać się do tego, że biorą na siebie część odpowiedzialności, jeśli środki te będzie trzeba zwrócić. „Każde państwo członkowskie musi podpisać się pod gwarancjami, które stanowią, kto bierze się na siebie odpowiedzialność za jaki procent środków. Tak, żeby w sytuacji, gdy coś pójdzie źle, państwa od razu wyłożyły gotówkę” – mówił Bart de Wever. Podkreślał, że Komisja Europejska może podjąć decyzję o przejęciu środków, ale nie może zmusić państw członkowskich do podpisania takich gwarancji – to ich suwerenna kompetencja.

Według relacji premiera Belgii to właśnie te trzy warunki sprawiły, że państwa członkowskie wycofały się z forsowania tego planu i muszą jeszcze raz przemyśleć, czy taki krok jest faktycznie najlepszym sposobem na finansowanie pomocy dla Ukrainy.

„Zapytałem moich kolegów i koleżanki [podczas szczytu UE – red.], kto jest gotów podpisać takie zobowiązanie (…) Odpowiedzi nie były entuzjastyczne” – mówił de Wever. Dodał, że to decyzja, którą szefowie rządów lub głowy państw muszą przedstawić swoim parlamentom krajowym. „To w końcu poważne, finansowe zobowiązanie” – tłumaczył premier Belgii podczas konferencji prasowej po szczycie UE.

Czy plan „pożyczek reparacyjnych” upada?

Kluczowe pytanie po czwartkowym szczycie UE jest takie: czy to koniec prac nad pożyczkami reparacyjnymi dla Ukrainy? Komunikacja po szczycie powoduje pewien zamęt w tym temacie.

W konkluzjach ze szczytu napisane jest jasno: „Zgodnie z prawem UE aktywa Rosji powinny pozostać zamrożone do czasu, aż Rosja zaprzestanie agresji wojennej wobec Ukrainy i zrekompensuje jej szkody spowodowane wojną”. Wydawałoby się więc, że Rada Europejska odrzuciła wniosek Komisji ws. pożyczek reparacyjnych dla Ukrainy finansowanych z zamrożonych w Belgii rosyjskich aktywów państwowych i to koniec prac nad tym rozwiązaniem. Zwłaszcza, że w konkluzjach napisane jest też, że Komisja Europejska ma przygotować kolejne propozycje rozwiązań dot. wsparcia finansowego Ukrainy.

Ale podczas konferencji prasowej po szczycie zarówno szefowa KE, jak i przewodniczący Rady Europejskiej, jednoznacznie stwierdzili, że plan nie zostaje pogrzebany, tylko trzeba popracować nad „szczegółami technicznymi”.

„Jeśli spojrzeć na konkluzje to zawierają one zdecydowane sformułowania dotyczące naszego zobowiązania do zaspokojenia potrzeb Ukrainy, w tym potrzeb w zakresie obrony i bezpieczeństwa (...) Znajduje się tam również zaproszenie skierowane do Komisji, aby przedstawiła możliwe rozwiązania (...) Są bowiem kwestie, które należy wyjaśnić, dogłębnie przeanalizować i nad nimi popracować. Innymi słowy, uzgodniliśmy, co należy zrobić [na rzecz wsparcia Ukrainy – red.], czyli udzielić pożyczek reparacyjnych, ale musimy pracować nad tym, jak to zrobić, czyli jaka jest najlepsza opcja, aby posunąć się naprzód” – tłumaczyła szefowa KE.

Szef Rady Europejskiej Antonio Costa podkreślił, że „nikt niczego nie zawetował”.

„Różni przywódcy poruszyli różne kwestie techniczne, którymi musimy się zająć, dlatego zaprosiliśmy Komisję do kontynuowania prac oraz do ponownego zgłoszenia się do Rady Europejskiej w grudniu przyszłego roku w celu podjęcia ostatecznej decyzji” – poinformował Costa.

Costa podkreślił też, że sprawa wykorzystania zamrożonych aktywów rosyjskiego banku centralnego została też przedyskutowana z szefową Europejskiego Banku Centralnego Christine Lagarde. Lagarde miała stwierdzić, że rozwiązanie zaproponowane przez Komisję Europejską jest zgodne z prawem europejskim i międzynarodowym.

Głos Lagarde w tej sprawie jest ważny, ponieważ fizycznie gotówka z rosyjskich obligacji państwowych zdeponowanych w Euroclear jest obecnie przechowywana w EBC.

Na czym polega propozycja KE?

Propozycję tzw. pożyczek reparacyjnych dla Ukrainy finansowanych z zamrożonych aktywów rosyjskiego banku centralnego przechowywanych w belgijskiej firmie Euroclear, szefowa Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen przedstawiła w środę 1 października na nieformalnym spotkaniu Rady Europejskiej w Kopenhadze.

KE zaproponowała, by wykorzystać na rzecz Ukrainy zamrożone rosyjskie aktywa bez dokonywania ich formalnej konfiskaty. Jak miałoby to działać?

KE zaproponowała, że przejmie od Euroclear środki z zamrożonych rosyjskich aktywów, ale w zamian przekaże belgijskiej firmie obligacje zerokuponowe na równowartość przejętej kwoty. Obligacja zerokuponowa to taki papier wartościowy, z którym nie jest związany obowiązek płatności odsetek, ale są one zapadalne, czyli jest z nimi związany obowiązek wykupu.

Oznacza to, że Euroclear „pożyczy” KE rosyjskie środki, ale otrzyma gwarancję ich zwrotu, z tym że na udzieleniu tej pożyczki nie zarobi. Kwota zwrotu będzie taka sama jak kwota pożyczki.

Następnie Komisja Europejska wykorzysta te środki do wypłaty Ukrainie pożyczek, które ta będzie miała spłacić, ale dopiero, gdy otrzyma od Rosji reparacje. Czyli de facto Komisja Europejska pożyczy zamrożone rosyjskie aktywa od Euroclear pod zastaw reparacji. Stąd nazwa: „pożyczki reparacyjne”.

Takie rozwiązanie ściąga ryzyko z firmy Euroclear, że środki do niej nie wrócą, i chroni KE przed zarzutem dokonania ich zaboru. W ten sposób, według propozycji Komisji Europejskiej, wykorzystane miałyby być środki o wartości 140 miliardów euro.

Czy takie rozwiązanie jest zgodne z prawem?

Plan KE budzi więc poważne wątpliwości:

• Czy Rosja nie będzie mogła pociągnąć do odpowiedzialności firmy Euroclear za dysponowanie jej aktywami w sposób niezgodny z umową?
• Kto spłaci tę „pożyczkę” zaciągniętą od Euroclear przez KE, jeśli Rosja nie wypłaci żadnych reparacji, albo plan pokojowy wynegocjowany np. przez prezydenta USA Donalda Trumpa będzie zakładał, że Rosja ma dostać zwrot wszystkich zamrożonych aktywów państwowych?

Okazuje się, że propozycja KE nie odpowiada w wystarczającym stopniu na te pytania. Dlatego musi zostać dopracowana. Pozostaje też kwestia solidnej podstawy prawnej wywiedzionej z prawa międzynarodowego. Tu też – jak przynajmniej wynika z relacji premiera Belgii Barta de Wevera, rozwiązanie przygotowane przez Komisję nie jest wystarczające.

Wielu ekspertów uważa, że na gruncie prawa międzynarodowego są możliwości dokonania konfiskaty rosyjskich aktywów jeszcze przed zakończeniem wojny. I to pomimo że są to aktywa państwowe, więc teoretycznie są chronione tzw. immunitetem państwa. Sprawę tą analizowaliśmy już w tym tekście.

To nie znosi jednak ryzyka bolesnego odwetu ze strony Rosji, która mogłaby wdrożyć działania odwetowe. Jak podkreśla Belgia, belgijskie państwo już ma kilka spraw przed międzynarodowymi sądami arbitrażowymi za przekazanie na rzecz pomocy Ukrainie zysków z zamrożonych rosyjskich aktywów czy za zamrożenie aktywów rosyjskich oligarchów.

Wygląda więc na to, że w sprawie wykorzystania na rzecz pomocy Ukrainie zamrożonych aktywów rosyjskiego banku centralnego mnożą się tylko wątpliwości.

• Szefowie rządów, którzy są za, jak np. premier Donald Tusk, musieliby skonsultować z parlamentami, czy jest zgoda na udzielenie Belgii żądanych gwarancji finansowych.
• Państwa, które podobnie jak Belgia przechowują aktywa rosyjskiego banku centralnego musiałyby wypracować polityczną zgodę na wzięcie udziału w finansowaniu pożyczek reparacyjnych. Chodzi tu m.in. o Francję, Niemcy, Szwajcarię, USA, Japonię i Kanadę.

Komunikując, że kwestia pożyczek reparacyjnych dla Ukrainy wciąż leży na stole, pomimo wyraźnego zapisu w konkluzjach ze szczytu, że zamrożone w UE aktywa rosyjskiego banku centralnego mają zostać nietknięte do zakończenia wojny, Komisja Europejska chce uniknąć przyznania, że jej wniosek poniósł klęskę. Niewykluczone, że „szczegóły techniczne”, nad którymi KE będzie dalej pracować, będą dotyczyły raczej znalezienia innego źródła finansowania dla owych pożyczek. Tak czy inaczej jest zgoda, by do tej kwestii wrócić na szczycie w grudniu, a część państw, która opowiada się za wykorzystaniem zamrożonych rosyjskich aktywów na rzecz pomocy Ukrainie, nie zmienia w tej kwestii zdania.

O tym, że ta debata trwa, po szczycie mówił też premier Donald Tusk.

„Staramy się przekonać naszych belgijskich przyjaciół, że jesteśmy gotowi budować mechanizm wspólnej, ogólnoeuropejskiej odpowiedzialności” – powiedział Tusk.

Dodał, że ostateczna decyzja w sprawie ma zostać podjęta na grudniowym szczycie UE. Unia Europejska musi zaplanować bowiem stabilne finansowanie dla Ukrainy na lata 2026-2027.