Ukraina potrzebuje pieniędzy na kolejne dwa lata, by przetrwać. Czy wyłożą je państwa UE?

Komisja Europejska chce zwiększenia skali pomocy dla Ukrainy. Jest to niezbędne ze względu na to, że od momentu objęcia prezydentury w Stanach Zjednoczonych przez Donalda Trumpa praktycznie ustała pomoc amerykańska. Sytuacja Ukrainy jest trudna. Załamanie rozmów z Rosją pod egidą USA pogrzebało nawet iluzoryczne szanse na ustanie rosyjskiej agresji. Rosja zintensyfikowała działania wojenne i ma szansę na przełom na froncie – zdobycie kolejnego ukraińskiego miasta – Pokrowska.

Państwa UE albo wyłożą środki na pomoc dla Ukrainy z własnej kieszeni lub ze wspólnego długu, albo zdecydują się wykorzystać na ten cel zamrożone w Europie rosyjskie aktywa – informuje KE. Propozycję takich „pożyczek reparacyjnych” Komisja Europejska przedstawiła podczas ostatniego posiedzenia Rady Europejskiej pod koniec października 2025. Ale jak dotąd nie udało się wypracować zgody.

Plan finansowania Ukrainy trzeba ustalić do końca roku. Ukraina ma zapewnione finansowanie tylko na pierwszy kwartał 2026. Negocjacji w sprawie długoterminowego wsparcia nie ułatwia wybuch afery korupcyjnej w środowisku prezydenta Zełenskiego.

„Nie ma łatwych rozwiązań”

Zgodnie z życzeniem szefów rządów państw członkowskich Komisja Europejska przygotowała opracowanie, w którym wskazuje alternatywne wobec wykorzystania zamrożonych rosyjskich aktywów możliwości finansowania pomocy dla Ukrainy. W poniedziałek 17 listopada szefowa KE Ursula von der Leyen przekazała państwom członkowskim list w tej sprawie.

Do listu dotarł portal Euronews. Są w nim oszacowane potrzeby finansowe i militarne Ukrainy na najbliższe dwa lata oraz przedstawione trzy opcje finansowania. Szefowa KE przyznaje, że wszystkie trzy są dużym wyzwaniem, ale „nie ma łatwych rozwiązań”.

„Europa nie może pozwolić sobie na paraliż, spowodowany wahaniem lub poszukiwaniem idealnych, lub prostych rozwiązań, które nie istnieją” – pisze von der Leyen. „Najważniejsza jest szybkość działania” – podkreśla.

Przestrzega, że rosnące koszty wojny powodują, że „odporność finansowa Ukrainy słabnie”.

„Bez stałego i zwiększonego wsparcia w 2026 roku i w kolejnych latach Ukraina jest poważnie zagrożona kryzysem gospodarczym. Osłabi on jej zdolność do obrony i utrzymania podstawowych funkcji państwowych. Tymczasem, to co dzieje się na Ukrainie, ma fundamentalne znaczenie zarówno dla samego kraju, jak i dla przyszłości całej Europy” – cytuje fragmenty listu von der Leyen Euronews.

Zwiększyć skalę pomocy

Jak wynika z szacunków Komisji Europejskiej, w ciągu najbliższych dwóch lat Ukraina będzie potrzebowała pomocy sięgającej co najmniej 135,7 mld euro. To niewiele mniej niż państwa europejskie przekazały na pomoc dla Kijowa od początku wojny, czyli przez niemal cztery lata. Ten rachunek opiewa już na ok. 160 mld euro.

Zwiększenie europejskiej pomocy jest niezbędne ze względu na to, że odkąd Donald Trump objął władzę w Ameryce, USA wstrzymały swoje wsparcie. Europa musi więc wypełnić tę lukę. Potrzeby związane z utrzymaniem funkcjonowania państwa KE szacuje na 55,2 mld euro, a militarne na 83,4 mld euro w ciągu najbliższych dwóch lat.

Możliwości finansowania są trzy:

• Pierwsza opcja to granty udzielane przez państwa członkowskie indywidualnie. Wielkość wkładu miałaby być wyliczana na podstawie PKB danego kraju, liczby ludności oraz poziomu dotychczasowej pomocy. Wadą tej opcji jest to, że część państw może się z takiego rozwiązania wyłamać. Wówczas większy ciężar spocznie na państwach najbardziej zdeterminowanych do wsparcia Ukrainy. W ten sposób trudne może też być zagwarantowanie długoterminowego wsparcia, bo pomoc udzielana w tym formacie może być narażona na zmiany nastrojów społecznych. Poza tym, żeby sfinansować te dodatkowe wydatki, większość państw pewnie musiałaby zwiększyć emisję długu, by pozyskać środki. To może być trudne ze względu na kłopoty części UE z nadmiernym zadłużeniem.
• Druga opcja to granty udzielane przez państwa członkowskie wspólnie, na poziomie UE. Ta opcja także zakłada finansowanie pomocy dla Ukrainy z długu, ale wspólnego, który może być tańszy. Finansowanie pomocy dla Ukrainy ze wspólnego, europejskiego długu wymagałoby jednak zgody wszystkich państw członkowskich na zmianę unijnych zasad budżetowych, bo na gruncie obowiązującego prawa UE nie ma możliwości wspólnego pożyczania na rzecz finansowania potrzeb państwa trzeciego. Uzyskanie takiej zgody może być trudne ze względu na bardzo prawdopodobne weto Węgier. Wadą tej opcji jest także negatywny stosunek wielu państw członkowskich do wspólnego zadłużania się.
• Trzecia opcja, zdaniem Komisji Europejskiej najlepsza, to pożyczki reparacyjne finansowane z zamrożonych rosyjskich aktywów. W tym przypadku na finansowanie bieżących potrzeb Ukrainy używane są środki z zamrożonych w Europie aktywów rosyjskiego banku centralnego, w sumie ok. 185 mld euro zdeponowane w belgijskiej firmie rozliczeniowej Euroclear. Konstrukcję tych pożyczek oraz ryzyko z nimi związane opisywaliśmy dokładnie w tym tekście. O tym rozwiązaniu dyskutowali uczestnicy ostatniego szczytu Rady Europejskiej, ale zielonego światła nie dała Belgia. Belgijski premier słusznie podnosił, że Belgia musi uzyskać stuprocentowe gwarancje od wszystkich państw UE, że rozdzielą między siebie ryzyko związane z takim krokiem. Powinny zagwarantować Belgii, że będą partycypowały w kosztach ewentualnych sporów sądowych z Rosją oraz zrzucą się, jeśli nagle zamrożone rosyjskie aktywa będzie trzeba Rosji zwrócić.

Dodatkowym wyzwaniem dla tego rozwiązania jest to, że obecnie decyzja o zamrożeniu rosyjskich aktywów jest odnawiana co sześć miesięcy.

Każdorazowo wymaga zgody wszystkich państw członkowskich, w tym Węgier. To stwarza poważne ryzyko dla pożyczek reparacyjnych. Jeśli zostaną udzielone, Węgry zyskają niezwykle potężne narzędzie do szantażu wspólnoty. Sprzeciw wobec kontynuacji zamrożenia będzie się bowiem wiązał z koniecznością zwrotu Rosji środków niemal z dnia na dzień. Dlatego uruchomienie pożyczek reparacyjnych musiałoby wiązać się ze zmianą zasad nakładania sankcji, tak, by rosyjskie aktywa mogły zostać zamrożone na stałe aż do momentu zakończenia wojny i wypłaty przez Rosję reparacji.

Szefowa KE podkreśla w liście, że wszystkie opcje są związane z dużymi wyzwaniami i niosą ze sobą konkretne ryzyko. W przypadku grantów przyznawanych Ukrainie przez państwa członkowskie samodzielnie lub wspólnie istotne jest obciążenie ich bilansu płatniczego. W przypadku pożyczek reparacyjnych – pomimo braku faktycznej konfiskaty środków – istnieje ryzyko dla rynków finansowych. Nie wiadomo bowiem, jak na takie działania UE zareagują inwestorzy.

Przekonać Belgię

W liście do szefów rządów przewodnicząca Komisji Europejskiej podkreśla, że najlepszą opcją na finansowanie pomocy dla Ukrainy są pożyczki reparacyjne. Państwa członkowskie nie muszą bowiem wykładać środków z własnych budżetów. Żeby negocjacje w tej sprawie zakończyły się sukcesem, Belgia musi dostać gwarancje, o które zabiega.

Chodzi o zapewnienie, że jeśli pojawi się konieczność wcześniejszego zwrotu rosyjskich aktywów, albo pojawią się koszty sporów sądowych, które mogłaby wytoczyć Rosja, państwa członkowskie wezmą na siebie solidarnie koszty. Belgia chce mieć to spisane w postaci zobowiązującej prawnie umowy.

Szefowa KE apeluje też o zgodę na zmianę reżimu nakładania sankcji, by możliwe było zamrożenie rosyjskich aktywów raz, do zakończenia wojny. To znacząco minimalizuje ryzyko konieczności spłaty zamrożonych rosyjskich aktywów przed wypłatą przez Rosję reparacji. Osiągnięcie tej zgody będzie jednak trudne. Wymaga bowiem jednomyślności. Węgry już raz zablokowały taki wniosek.

Ursula von der Leyen, która w piątek 14 listopada spotkała się osobiście z belgijskim premierem, wzywa państwa członkowskie także do tego, by na rzecz pomocy Ukrainie zmobilizować zamrożone rosyjskie aktywa zdeponowane w innych państwach UE. W ten sposób można by pozyskać kolejne 25 mld euro i dodatkowo rozproszyć ryzyko. O takie rozwiązanie podczas ostatniego szczytu UE apelowała Christine Lagarde, szefowa Europejskiego Banku Centralnego. Ale – jak wskazuje sama von der Leyen – to też może być trudne, bo środki te są zdeponowane w komercyjnych bankach, które musiałyby się na to zgodzić.

Ukraina walczy z korupcją

Państwa członkowskie mają miesiąc na wypracowanie rozwiązania ws. finansowania Ukrainy. Decyzje muszą zostać podjęte na następnym szczycie UE, który odbywa się 18 i 19 grudnia. Na uzgodnienie planu został więc miesiąc. Negocjacji nie ułatwia wybuch gigantycznej afery korupcyjnej w Ukrainie.

Jak pisaliśmy w OKO.press, w poniedziałek 10 listopada ukraińskie służby antykorupcyjne ujawniły aferę korupcyjną na ogromną skalę w sektorze energetycznym. Nad jej wykryciem pracowały 15 miesięcy. Zgromadziły ponad 1000 godzin nagrań podsłuchów.

Jak wynika z ustaleń śledczych, w aferę zamieszane są co najmniej cztery osoby z najbliższego kręgu prezydenta Zełenskiego – m.in. jego były partner biznesowy Timur Mindicz, który miał być organizatorem procederu, oraz były wicepremier Ukrainy Ołeksij Czernyszow.

Jak uważają śledczy, stworzyli oni wielką strukturę korupcyjną, pobierającą łapówki od każdego zamówienia oraz inwestycji w strategicznych przedsiębiorstwach sektora państwowego. Dotyczyło to m.in. w Energoatomu, państwowego operatora elektrowni jądrowych, które zapewniają połowę energii elektrycznej dla Ukrainy. Przez utworzone w centrum Kijowa tajne biuro do prania pieniędzy przepłynęło około 100 mln dolarów. Zatrzymano już pięć osób, a siedmiu postawiono zarzuty.

Polityczny kryzys w Ukrainie

Natychmiast po ujawnieniu afery do dymisji podali się były minister energetyki, a obecnie minister sprawiedliwości Herman Hałuszczenko, oraz ministra energetyki Switłana Hryszczuk. Jak informuje Reuters, nie ma jednak dowodów na ich bezpośrednie zaangażowanie w spisek.

Wyniki śledztwa wywołały wzburzenie w społeczeństwie ukraińskim. Ukraina znajduje się w trudnej sytuacji: prowadzone przez USA rozmowy z Rosją i Ukrainą praktycznie upadły, są problemy na froncie z powstrzymaniem wojsk rosyjskich i z mobilizacją. Rosja zniszczyła wiele obiektów infrastruktury energetycznej, jest deficyt energii u progu zimy. Społeczeństwo odczuwa ogromne zmęczenie wojną.

I choć ukraińscy liderzy opinii podkreślają, że ujawnienie afery korupcyjnej na taką skalę świadczy o skuteczności działań państwa na rzecz wykorzenienia korupcji, to sprawa kładzie się cieniem na wizerunku prezydenta Zełenskiego. W Europie jest też wykorzystywana przez siły sprzeciwiające się pomocy dla Ukrainy jako argument, by tę pomoc wstrzymać.

Wstrzymać pomoc dla Ukrainy

W czwartek 13 listopada podczas sesji plenarnej Parlamentu Europejskiego o wstrzymanie pomocy dla Ukrainy apelowali głównie europosłowie zrzeszającej skrajnie prawicowe partie Patrioci dla Europy oraz część europosłów eurosceptycznej, nacjonalistycznej lewicy.

Kinga Gál, europosłanka Fideszu, partii Viktora Orbána, stwierdziła, że wszystkie propozycje pozyskania środków na dalsze finansowanie wojny w Ukrainie są bezprawne i oznaczają „zadłużanie kolejnych pokoleń”. „Koszty chybionych decyzji Brukseli poniosą obywatele Europy” – mówiła europosłanka w imieniu grupy Patrioci dla Europy.

Ondřej Dostál, niezrzeszony europoseł z Czech, który do Parlamentu Europejskiego wszedł z list eurosceptycznej, lewicowej koalicji Stačilo!, do której należy m.in. Komunistyczna Partia Czech i Moraw, zaapelował, by Europa wycofała swoje zaangażowanie z wojny w Ukrainie.

„Wesprzyjmy wysiłki pokojowe oparte na ukraińskiej neutralności [czyli tak, jak chce Rosja – red.] i zaangażujmy kraje Globalnego Południa do zagwarantowania pokoju. Niech UE skupi się na tym, co jest jej zadaniem głównym: zapewnieniem dobrobytu państwom członkowskim i ich obywatelom” – apelował Dostál.

Wsparcie dla Ukrainy zakwestionował też Harald Vilimsky, europoseł skrajnie prawicowej i prorosyjskiej Wolnościowej Partii Austrii (FPÖ), wiceprzewodniczący grupy Patrioci dla Europy. Vilimsky przywołał złotą toaletę odkrytą w mieszkaniu jednej z osób zamieszanych w ukraińską aferę korupcyjną i miliony dolarów odkryte w plastikowych reklamówkach.

„Wystarczy tego” – powiedział Vilimsky w odniesieniu do miliardów euro przekazywanych Ukrainie przez UE w ramach wsparcia. „Zagwarantujmy, że środki te [które miałyby trafić do Ukrainy – red.] zostaną u nas i będą pracować na dobrobyt w naszych domach” – powiedział europoseł.

W Polsce wniosek o zaprzestanie finansowania Ukrainy do czasu wyjaśnienia afery korupcyjnej złożyła Konfederacja.

„Na Ukrainie wybuchła olbrzymia afera korupcyjna. Okazało się, że najbliżsi współpracownicy prezydenta Zełenskiego tylko z jednej spółki ukradli 100 milionów dolarów. To my wysyłamy im olbrzymie ilości pieniędzy, żeby im pomóc w walce z Rosją. Oni te pieniądze po prostu kradną” – mówi Sławomir Mentzen w wideo udostępnionym w mediach społecznościowych.

We Francji atakowany jest prezydent Emmanuel Macron, który jest jednym z liderów europejskiej koalicji sojuszników Ukrainy. W poniedziałek 17 listopada podczas swojej dziewiątej od wybuchu rosyjskiej agresji wizyty w Paryżu prezydent Wołodymyr Zełenski podpisał z Macronem list intencyjny na dostawę:

• 100 francuskich myśliwców Rafale (na zdjęciu głównym),
• systemów obrony przeciwlotniczej,
• precyzyjnych pocisków naprowadzanych na ziemię.

„Stale inwestujemy w integrację naszych przemysłów zbrojeniowych, aby kontynuować wsparcie dla Ukrainy i modernizować jej siły zbrojne, bo to one są na froncie europejskiej linii obrony” – mówił Macron przed wspólnym obiadem. Ale podczas spotkania w Pałacu Elizejskim ani prezydent Francji, ani prezydent Ukrainy, nie odnieśli się do afery korupcyjnej, co ściągnęło na nich krytykę francuskiej opozycji.

Francuska skrajna prawica domaga się utworzenia parlamentarnej komisji śledczej do zbadania tego, jak Ukraina wydawała środki otrzymane z Francji. O powołanie komisji w poniedziałek 17 listopada we francuskim parlamencie apelował Florian Philippot, lider Partii Patriotów. Partia Patriotów to ugrupowanie, które domaga się wyjścia Francji z Unii Europejskiej. Powstało w 2017 roku w wyniku rozłamu w Zjednoczeniu Narodowym Marine Le Pen.

Co ciekawe o aferze korupcyjnej w Ukrainie milczą liderzy Zjednoczenia Narodowego z grupy Patrioci dla Europy.

Ukraina apeluje o pomoc

O uzgodnienie do końca roku sposobu finansowania wsparcia dla Ukrainy w czwartek 19 listopada do UE zaapelowała Iryna Mudra, zastępczyni szefa kancelarii prezydenta Ukrainy.

„Nie oczekujemy, że do tego czasu [do końca roku – red.] uzgodnione zostaną wszystkie szczegóły techniczne finansowania, ale należy uzgodnić chociaż jego strukturę” – powiedziała w rozmowie z Reutersem.

Ukraina chciałaby realizacji scenariusza pożyczek reparacyjnych, bo byłoby to rozwiązanie „najbardziej bolesne dla Rosji”. Czy to się uda, zależy w dużej mierze od gotowości wszystkich państw członkowskich do udzielenia wiążących gwarancji dla Belgii, która dysponuje największą częścią zamrożonych w Europie rosyjskich aktywów.

Premier Belgii Bart de Wever zapewniał już w październiku, że Belgia nie jest przeciwna takiemu rozwiązaniu, ale nie może wziąć na siebie tak ogromnego ryzyka sama.

Pożyczki reparacyjne są skonstruowane tak, by uniknąć oskarżeń o konfiskatę środków rosyjskiego banku centralnego. Te bowiem prawo międzynarodowe chroni tzw. immunitetem państwowym, co wyjaśnialiśmy w tym tekście. Państwa UE boją się oskarżeń o konfiskatę środków. Mogłaby się ona wiązać z ryzykiem poważnego odwetu ze strony Rosji oraz jej sojuszników, np. zaboru mienia działających na zaprzyjaźnionych z Rosją rynkach europejskich firm.

By konfiskata nie była konieczna, Komisja Europejska opracowała dość złożone prawnie rozwiązanie:

• na pomoc dla Ukrainy szłaby rosyjska gotówka spoczywająca w Europejskim Banku Centralnym,
• ale formalnie zastępowałyby ją gwarancje spłaty poprzez tzw. obligacje zerokuponowe.

Obligacje zerokuponowe miałyby gwarantować, że Rosja odzyska swoje zamrożone aktywa, gdy tylko skończy się wojna i Moskwa wypłaci Ukrainie reparacje. Wówczas Ukraina będzie musiała spłacić pożyczki reparacyjne i tak pozyskana gotówka wróciłaby do Rosji po odmrożeniu jej aktywów.

Scenariusz ten zakłada jednak, że rosyjskie aktywa zostaną zamrożone do momentu zakończenia wojny i wypłaty przez Rosję reparacji. A to, jak już wspomnieliśmy, wymaga zmiany czasu obowiązywania europejskich sankcji. Żeby to było możliwe, zgodzić muszą się Węgry.

Osiągnięcie porozumienia w sprawie pomocy dla Ukrainy na następne dwa lata będzie zatem bardzo trudne. Prowadzeniem negocjacji zajmuje się obecnie duńska prezydencja i sekretariat Rady Europejskiej. Dla większości państw członkowskich najmniej obciążającym rozwiązaniem jest sięgnięcie po zamrożone rosyjskie aktywa. Pytanie, czy liderzy będą w stanie złożyć odpowiednie deklaracje wobec Belgii, by ta czuła, że jej interes jest zabezpieczony.