Rząd Tuska jak PiS. Miliardy z ETS miały iść na transformację energetyki, a znikają w budżecie

Unijny mechanizm ETS znalazł się w centrum debaty politycznej kilka tygodni temu. Jego główną zasadą jest to, że zanieczyszczający płaci. Zanieczyszczający – czyli w tym przypadku przedsiębiorstwo emitujące dwutlenek węgla do atmosfery.

System obejmuje kilka najbardziej emisyjnych branż: spółki energetyczne, ciepłownicze i ciężki przemysł. Przedsiębiorstwa z tych sektorów, by móc wypuszczać CO2 do atmosfery, muszą skupować z wolnego rynku uprawniające do tego certyfikaty. W zamierzeniu ma to zachęcać do obniżania emisji poprzez przechodzenie na zielone źródła energii.

Polska kilkukrotnie występowała przeciwko unijnemu systemowi, który zdaniem niektórych polityków dusi konkurencyjność gospodarki. W 2021 roku w odpowiedzi na rosnące ceny energii jego zawieszenie postulował ówczesny premier Mateusz Morawiecki. Obecnie o wiele dalej idzie kandydat na szefa rządu Prawa i Sprawiedliwości, Przemysław Czarnek. Na początku marca politycy jego formacji wielokrotnie powtarzali za nim, że Polska w razie wygranej PiS w przyszłorocznych wyborach jednostronnie wyjdzie z ETS. Ich dążenie, na co zwracaliśmy już uwagę, jest nierealne.

O unijnym mechanizmie politycy PiS mówili jako o „podatku” narzuconym przez Brukselę. Kontrowersje dostrzegają nie tylko politycy opozycji. Resort klimatu występuje ostatnio przeciwko rozszerzeniu systemu i wprowadzenia ETS 2, obejmującego między innymi węgiel spalany w gospodarstwach domowych i paliwo.

Zyski z ETS płyną do Polski

W OKO.press wielokrotnie wyjaśnialiśmy, że ETS to żaden podatek, certyfikaty można kupować, a jeśli okazują się niepotrzebne (na przykład, gdy dany zakład wyemituje mniej CO2, niż zakładał) również sprzedać. A zatem chodzi o mechanizm rynkowy – choć niepozbawiony wad, bo uczestniczą w nim również liczący na zarobek spekulanci, którzy system ETS traktują podobnie jak giełdę.

ETS przypomina mechanizm podatkowy w jednym aspekcie: zyski z kupna certyfikatów przez przedsiębiorstwa w ogromnej większości trafiają bezpośrednio do państw członkowskich, o czym jak zaklęci milczą politycy prawicy.

Z tym wątkiem wiąże się kolejny problem, być może nawet ważniejszy, niż obciążenie emisyjnego przemysłu dodatkowym kosztem. Według unijnych zasad obowiązujących do 2023 roku połowa kwoty zysków ETS powinna być wydana na rozwój bezemisyjnych źródeł energii. Po 2023 roku regulacje wymagają już wydatkowania 100 proc. środków na cele proklimatyczne.

Dzięki tej regule ETS mógłby znacznie skuteczniej wpływać na obniżenie emisji dwutlenku węgla. Problem w tym, że wiele krajów nie traktuje tej zasady poważnie i korzysta z ulgowego traktowania. Konsekwencji na razie brak. Szefowa Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen ogranicza się do grożenia palcem, z którego w końcu nic nie wynika.

„Państwa członkowskie inwestują mniej niż 5 proc. przychodów z ETS w dekarbonizację przemysłu. Najwyższy czas, aby podjęły działania” – komentowała von der Leyen.

PiS wydawał pieniądze źle

Polska nie jest wyjątkiem na tle unijnej średniej, a obecny rząd koalicyjny nie różni się pod tym względem zbytnio od ekipy Prawa i Sprawiedliwości. Miliardy, które zyskuje z ETS, w ogromnej większości rozpływają się w budżecie państwa i funduszach niezwiązanych z transformacją, i tylko w niewielkiej części trafiają na „zielone” cele.

Poprosiliśmy Ministerstwo Klimatu o wyliczenie zysków z ETS z ostatnich dwóch kadencji (jednej PiS-owskiej i jednej koalicyjnej) i informację na temat sposobu ich wydatkowania. Oto dane.

Rząd PiS-u drugiej kadencji (lata 2019-2023):

Wpływy z ETS za 2019 rok to 10,85 mld złotych. Z tego:

• 5 mld trafiło bezpośrednio do budżetu państwa,
• 4,6 mld – na Fundusz Wypłaty Różnicy Ceny, czyli mrożenie cen energii,
• 1,15 mld – na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW),
• 8 mln – na funkcjonowanie Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami (KOBiZE), zajmującego się między innymi raportowaniem wysokości emisji.

Wpływy za 2020 rok: 13,9 mld złotych. Z tego:

• 12,13 mld – do budżetu państwa;
• 1,76 mld – na Fundusz Rekompensat Pośrednich Kosztów Emisji, czyli na pomoc sektorom energochłonnym. A więc część wpływów z ETS idzie na wyrównanie części strat przemysłu w związku z wykupywaniem praw do emisji z ETS.
• 8 mln – na funkcjonowanie KOBiZE

Wpływy za 2021 rok: 25,3 mld. Z tego:

• 24,3 mld – do budżetu państwa;
• 988 mln – na Fundusz Rekompensat Pośrednich Kosztów Emisji,
• 8 mln – na funkcjonowanie KOBiZE,
• 4 mln – dla NFOŚiGW na pełnienie funkcji krajowego operatora Funduszu Modernizacyjnego. Fundusz Modernizacyjny ma wspierać przede wszystkim efektywność energetyczną i wydajność produkcji energii, choć środki z unijnego mechanizmu trafiły do tej pory również między innymi na spalarnie odpadów – o czym bardziej szczegółowo będziemy pisać w nadchodzących tygodniach.

W 2021 roku cena za certyfikaty poszybowała do rekordowych 80 euro za pojedyncze uprawnienie, a w kolejnych latach stawki dochodziły do nawet 100 euro. Rząd Mateusza Morawieckiego domagał się zawieszenia ETS, ale jednocześnie liczył potężne wpływy.

Wpływy za 2022 rok: 23 mld złotych. Z tego:

• 9 mld – Fundusz Przeciwdziałania COVID-19,
• 4,6 mld – na Fundusz Rekompensat Pośrednich Kosztów Emisji,
• 9,42 mld – na Fundusz Wypłaty Różnicy Ceny,
• 8 mln – na funkcjonowanie KOBiZE,
• 6 mln – dla NFOŚiGW na pełnienie funkcji krajowego operatora Funduszu Modernizacyjnego.

Wpływy za 2023 rok: 24,4 mld. Z tego:

• 18,3 mld – do budżetu państwa
• 6,1 mld – na Fundusz Rekompensat Pośrednich Kosztów Emisji,
• 8 mln – na funkcjonowanie KOBiZE,
• 8 mln – dla NFOŚ na pełnienie funkcji krajowego operatora Funduszu Modernizacyjnego. NFOŚ jest odpowiedzialny za rozdzielanie pieniędzy.

Koalicja 15 X nie jest lepsza

Rząd koalicyjny:

Wpływy za 2024 rok: 16,4 mld złotych. Z tego:

• 14,1 mld – do budżetu państwa
• 2,265 mld – na Fundusz Rekompensat Pośrednich Kosztów Emisji,
• 8 mln – na funkcjonowanie KOBiZE,
• 8 mln – dla NFOŚiGW na pełnienie funkcji krajowego operatora Funduszu Modernizacyjnego.

Wpływy za 2025 rok: 16,1 mld złotych. Z tego:

• 12,1 mld – do budżetu państwa
• 4 mld – na Fundusz Rekompensat Pośrednich Kosztów Emisji,
• 8 mln – na funkcjonowanie KOBiZE,
• 8 mln – dla NFOŚiGW na pełnienie funkcji krajowego operatora Funduszu Modernizacyjnego.

Jak widać, przez wszystkie te lata Polska nie spełniła warunku przekazania przynajmniej połowy środków z ETS na cele związane z ochroną klimatu. Środki przede wszystkim zasilały budżet. Dzięki nim było też możliwe dopłacanie do rachunków odbiorców energii, a nawet rekompensowanie kosztów firmom, które wcześniej musiały nabyć uprawnienia ETS. Do jednoznacznie „klimatycznej” puli można zaliczyć wydatki na KOBiZE oraz funkcjonowanie NFOŚ.

Za czasów drugiej kadencji rządu PiS Polska zarobiła na ETS ponad 95 mld złotych (dokładnie 95 260 207 366). Bezpośrednio do budżetu państwa trafiło ponad 68,7 mld (68 784 468 973,97). Na cele bezpośrednio związane z klimatem: blisko 1,2 mld (1 174 381 510,92). Ogromna większość tej ostatniej kwoty to jednorazowy przelew na konto NFOŚ z 2019 roku.

Dwa pierwsze pełne lata po wyborach 15 października 2023 nie przyniosły znaczącej zmiany. Polska z ETS pozyskała ponad 32,5 mld złotych (dokładnie 32 551 276 623,94). Bezpośrednio do budżetu wpłynęło ponad 26 mld (26 215 163 015,35). Na cele bezpośrednio związane z klimatem: 32 miliony złotych – tak, chodzi o miliony, nie miliardy.

Na klimat mniej niż procent środków

Obecna koalicja wydała do tej pory zatem 0,0983 proc. środków z ETS na cele klimatyczne. W przypadku PiS było to 1,74 proc., choć wciąż należy pamiętać, że ogromną większość tej kwoty stanowił jednorazowy przelew do NFOŚ. Reszta środków poszła do budżetu, na dopłaty dla branż, które wcześniej wydały najwięcej na emisje, i na ratowanie polskich konsumentów przygniecionych przez koszty zakupu prądu i inflację.

W naszej analizie wzięliśmy pod uwagę lata 2019-2025, by odzwierciedlały w miarę porównywalne do obecnych warunki ekonomiczne. Wpływy z ETS Polska zbiera jednak od 2013, a dystrybucję wpływów z systemu wzięła pod uwagę Najwyższa Izba Kontroli, która przyjrzała się sytuacji z lat 2013-2023. W tym okresie zgodnie z przeznaczeniem wydano zaledwie 1,3 proc. środków.

Wniosek: Polska zarabia na mechanizmie ETS miliardy i konsekwentnie ignoruje unijne rekomendacje dotyczące wydatkowania tych zysków.

Kreatywna księgowość dopuszczona przez Brukselę

Jak to możliwe? Między innymi dzięki „kreatywnej księgowości”, na którą zezwala Komisja Europejska. Jeśli państwom nie udaje się wydać wymaganej kwoty z systemu na cele proklimatyczne i prośrodowiskowe, mogą zaraportować zamiast tego jej ekwiwalent – czyli fundusze spoza ETS, którymi wsparły w danym roku OZE czy efektywność energetyczną. Problem w tym, że środki z systemu handlu uprawnieniami do emisji miały być „naddatkiem” ponad budżetowe fundusze, które i tak byłyby wydane na zieloną transformację.

„W ostatnim czasie największa zmiana to fakt, że rząd musi raportować do Brukseli to, że na szeroko rozumiane cele środowiskowe wydano równowartość całości polskich dochodów z tego systemu, a więc 16 mld złotych za 2025 roku. Jest to jednak zmiana wymuszona przez nowelizację unijnej dyrektywy – do 2023 roku trzeba było rozliczać się jedynie z równowartości połowy uzyskanych środków” – mówi w rozmowie z OKO.press Wojciech Kukuła z Fundacji ClientEarth Prawnicy dla Ziemi.

„Z naszych analiz wynika, że w ostatnich latach na ochronę klimatu i powietrza Polska wydawała bezpośrednio z budżetu państwa średnio 9 mld zł rocznie. Oznacza to, że dalej funkcjonuje kreatywna księgowość i że rząd raportuje wydatki finansowane z innych źródeł, w tym parapodatków płaconych przez obywateli (np. opłaty za opakowania plastikowe – przyp. aut) czy środków NFOŚiGW” – stwierdza prawnik.

Na co powinny iść pieniądze z ETS?

Nasz kraj wciąż nie stworzył jednego funduszu, który byłby odpowiedzialny za wydatkowanie wpływów z ETS zgodnie z przeznaczeniem. Zdaniem Kukuły byłby to krok w dobrą stronę, a o powołanie specjalnego mechanizmu finansowego od lat apelują organizacje eksperckie.

„Są pozytywne wyjątki, na przykład w Niemczech część środków trafia bezpośrednio do specjalnego Funduszu Transformacji Klimatycznej (KTF)” – mówi nam Kukuła. Polskim odpowiednikiem takiej instytucji byłby Fundusz Transformacji Energetycznej. Rząd zwleka jednak z jego utworzeniem, a zielona energetyka schodzi w przypadku zysków z ETS na dalszy plan.

„Z naszych analiz wynika, że przede wszystkim kontrskuteczne jest wydawanie pieniędzy z ETS na dużą energetykę, która jest objęta tym systemem. Tam powinna działać presja finansowa wynikająca z cen uprawnień, czy to w zakresie zamykania emisyjnych instalacji, czy budowy nowych, czystych źródeł. Co innego rozwój sieci energetycznej – tu państwo mogłoby i powinno się bardziej zaangażować, przy jednoczesnym obniżeniu taryf dystrybucyjnych. Pozwoliłoby to skutecznie zmodernizować krajową sieć, przy mniejszym obciążeniu finansowym odbiorców energii – obywateli i firm” – ocenia Kukuła.

„Warto te pieniądze przeznaczyć też na inwestycje w mniejsze magazyny energii, które pomogłyby zagospodarować nadwyżki zielonej energii, które obecnie niepotrzebnie marnujemy. Kolejnym priorytetem powinien być czysty transport, zwłaszcza zbiorowy i w mniejszych ośrodkach. Ostatni element układanki powinny stanowić budynki i poprawa ich efektywności energetycznej” – wylicza ekspert.