Zmarnowaliśmy pieniądze na powstrzymanie katastrofy klimatycznej? Chodzi o 3 mld euro

"Dotychczasowy sposób gospodarowania środkami z unijnego systemu handlu emisjami (EU ETS) jest nie tylko nieefektywny, ale przede wszystkim sprzeczny z celem dyrektywy ETS. Zamiast finansować skuteczne działania dekarbonizacyjne, większość dochodów z EU ETS trafia do budżetu państwa i finansuje działania niezwiązane z redukcją emisji" - mówi Anna Frączyk, prawniczka w Fundacji ClientEarth.

W niedawno opublikowanej analizie fundacja wylicza: Polska wydała blisko trzy czwarte środków (2,97 mld euro) na działania niezgodne z celem unijnej dyrektywy. Te pieniądze mogły sfinansować rozwój odnawialnych źródeł energii, nowe technologie albo termomodernizację budynków.

Ale Polska miała na te pieniądze inny pomysł. Zostały wydane m.in. na rekompensaty dla energochłonnych branż, plany urządzania prywatnych lasów i zasilanie budżetu po zwolnieniach z akcyzy.

Kto emituje, ten płaci

Przypomnijmy: EU ETS to unijny system handlu uprawnieniami do emisji CO2, wprowadzony w 2005 roku i mający pomóc w wypełnieniu klimatycznych celów porozumienia z Kioto. Jego sygnatariusze zobowiązali się do ograniczenia emisji o 5 proc. w 2012 roku w stosunku do stanu z 1990 roku. EU ETS jest również jednym z narzędzi dalszego ograniczania emisji, ustalonego w Porozumieniu Paryskim. Obecnie unijny cel klimatyczny to ograniczenie emisji o 55 proc. do 2030 roku (w porównaniu do 1990 roku).

Państwa członkowskie otrzymują pulę uprawnień, którymi mogą obracać — sprzedawać je przedsiębiorstwom w kraju, a nadwyżkę na rynku unijnym. Im więcej uprawnień jest do sprzedania, tym większe zyski dla państwa.

Liczba uprawnień co roku się zmniejsza, a ich ceny rosną. Obecnie jest to nieco ponad 80 euro za tonę, choć na początku roku trzeba było zapłacić rekordowe 96 euro. A jeszcze w styczniu 2021 cena ledwo przekraczała 30 euro za tonę. Co więcej, wyprodukowanie dodatkowej tony dwutlenku węgla bez „pozwolenia” kosztuje jeszcze więcej, niż nabycie uprawnień.

Polska korzysta też z kilku mechanizmów, dzięki którym dysponuje dużą liczbą uprawień.

Jednym z nich jest tzw. mechanizm solidarnościowy, którym objęte są uboższe kraje. "W praktyce pula ta jest redystrybuowana między 16 państwami potrzebującymi wsparcia. Polska jest jego największym beneficjentem – o 39 proc. zwiększa liczbę uprawnień, które rząd może sprzedać na aukcjach" - wyjaśnia think tank Forum Energii.

Darmowe uprawnienia także dla Polski

Co więcej, nasz kraj może korzystać również z darmowych uprawnień, które przydziela przede wszystkim przemysłowi. Przedsiębiorstwa mogą obniżyć swoją emisyjność i sprzedać niewykorzystane uprawnienia z zyskiem. Polska może też korzystać z bezpłatnych certyfikatów dla sektora energetycznego pod warunkiem, że spółki wykazują się ekologicznymi innowacjami.

W 2020 roku Polska sprzedała najwięcej uprawnień do emisji w Unii, a do budżetu wpłynęło 12 mld zł. W 2021 roku ta kwota była ponad dwukrotnie większa - 25 mld zł.

To nie jest jednak tak, że państwa członkowskie mogą dowolnie wydać pieniądze zarobione na handlu emisjami. Według prawa UE, państwo członkowskie ma obowiązek przeznaczania minimum 50 proc. równowartości dochodów z tytułu sprzedaży uprawnień do emisji CO2 na cele klimatyczne i środowiskowe. A Polska — jak ocenia ClientEarth — z tego obowiązku się nie wywiązuje.

Prawie 3 mld euro wydane niezgodnie z prawem

Fundacja w swojej analizie wylicza:

• Polska sprawozdaniach przedłożonych Komisji Europejskiej za lata 2013-2020 zaraportowała 4,06 mld euro na cele środowiskowe i klimatyczne;
• Zdaniem Fundacji 2,96 mld euro to środki przeznaczone na działania sprzeczne z celem dyrektywy ETS;
• Polska przeznaczyła 76,69 mln euro ze środków z EU ETS na rzecz rekompensat dla sektorów i podsektorów energochłonnych. Unijne regulacje to umożliwiają: 25 proc. z łącznej puli dochodów ze sprzedaży ETS można przekazać na ten cel. Polska jednak zaksięgowała te pieniądze — niezgodnie z unijnymi przepisami — jako wydatki na działania środowiskowe i klimatyczne. Zostały wpisane jako "other domestic uses", czyli inne wewnętrzne wydatki.
• Część środków posłużyła do sfinansowania np. zwolnienia z akcyzy energii elektrycznej wytworzonej w instalacjach OZE oraz należnego podatku VAT. Faktycznie więc służyła do załatania dziury w budżecie. W ten sposób wpływy z EU ETS trafiły bezpośrednio do budżetu państwa — i nie wiadomo, na co zostały wydane.

Załatać dziurę w budżecie

Dziurę w budżecie związaną ze zwolnieniami z akcyzy energii eklektycznej z OZE łataliśmy pieniędzmi z EU ETS w latach 2017-2020. W 2020 doszły do tego jeszcze zwolnienia z podatku akcyzowego na zakup samochodów elektrycznych.

Wysokość środków przeznaczonych na pokrycie zwolnień z akcyzy wyniosła w sumie ok. 231,55 mln euro (993,46 mln zl) w latach 2017-2020 — wylicza ClientEarth.

"Warto zwrócić uwagę, że zwolnienie wytwórców OZE z obowiązku opłacenia akcyzy potraktowano jako mechanizm wsparcia OZE. Podatek akcyzowy stanowi jedynie niewielką część kosztów inwestycyjnych oraz związanych z eksploatacją instalacji OZE.

— wskazują autorzy raportu.

Pieniądze na pokrycie VAT-u

To nie koniec: rząd przeznaczył 372,85 mln euro (1,59 mld zł) na wsparcie transportu kolejowego oraz komunikacji miejskiej w miastach wojewódzkich i wybranych aglomeracjach. Nie dlatego jednak, że w imię walki ze zmianą klimatu Polska chciała rozwinąć transport zbiorowy. Chodziło o opłacenie podatków.

Według ustawy VAT "międzymiastowy pasażerski transport kolejowy oraz miejski i podmiejski transport pasażerski objęte są niższą, wynoszącą 8 proc. stawką podatku od towarów i usług" - wskazuje Fundacja.

Co to oznacza?

Polska przekazała podmiotom zajmującym się transportem pieniądze z ETS na pokrycie ośmioprocentowego VAT-u. W ten sposób środki trafiły — ponownie — do budżetu państwa. Prawnicy z ClientEarth podkreślają, że VAT stanowi największy udział w dochodach budżetu. Jeśli więc środki ze sprzedaży uprawnień do emisji są przeznaczane na pokrycie VAT-u, nie wydajemy ich na cele proklimatyczne. Wydajemy je na zasilenie państwowej kasy.

839 tys. zł na plany urządzania lasu

Autorzy analizy wymieniają wszystkie cele, które rząd zaraportował przed KE, a które nie wpisują się w zapisy dyrektywy ETS. Mówiąc prościej: wszystkie wydatki, które nie powinny zostać opłacone ze środków ze sprzedaży EU ETS.

To na przykład wsparcie programów "Kawka" i "Life". Samo założenie tych programów jest prośrodowiskowe — "Kawka" to dofinansowania wymiany źródeł ciepła, a "Life" współfinansuje projekty dotyczące ochrony środowiska. Problem w tym, że rząd nie wykazał, na co konkretnie poszły pieniądze z ETS. Na rozwój tych programów, czy np. na obsługę administracyjną?

Co więcej, w latach 2015-2017 wydaliśmy 199 tys. euro (839 tys. zł) na sporządzanie uproszczonych planów urządzenia lasu dla lasów prywatnych należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych.

Plan urządzenia lasu, jak wyjaśniają prawnicy z ClientEarth, ma na celu "opis oraz ocenę stanu lasu, a także cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej".

"W konsekwencji, sporządzenie uproszczonego planu urządzenia ma charakter inwentaryzacyjno-planistyczny i nie stanowi działania prośrodowiskowego lub skutkującego ograniczeniem emisji gazów cieplarnianych" - zaznaczają autorzy analizy.

Fundusz Transformacji Energetyki

"Polska powinna niezwłocznie przyjąć jasną strategię wydatkowania dochodów ze sprzedaży uprawnień do emisji CO2, która będzie zgodna z celem unijnej dyrektywy. Która będzie faktycznie dekarbonizować krajową energetykę, a także gwarantować społeczną kontrolę nad finansowanymi przedsięwzięciami" - mówi Wojciech Kukuła z ClientEarth.

"Należy jak najszybciej wdrożyć regulacje ustanawiające Fundusz Transformacji Energetyki (FTE), do którego naszym zdaniem powinno trafiać nawet 70 proc. dochodów z EU ETS. To pozwoliłoby na zdecydowaną poprawę obecnego marazmu w polskiej energetyce" – wskazuje.

Do Funduszu Transformacji Energetyki miałoby trafiać 40 proc. krajowych dochodów z EU ETS. Choć prawnicy podkreślają, że powinno być to nawet 70 proc. Dzięki Funduszowi mielibyśmy pewność, że środki z handlu emisjami nie wpadną do budżetu, tylko zostaną faktycznie wydane na hamowanie katastrofy klimatycznej.

"Niestety projekt ten nie jest traktowany przez rząd priorytetowo (jego wdrożenie zapowiadał jeszcze w 2019 r. były Minister Energii, Krzysztof Tchórzewski)" — ocenia ClientEarth. Projekt ustawy tworzącej FTE opublikowano w październiku 2021. W kwietniu ukazała się wersja po poprawkach — skierowana ponownie do konsultacji.

Portal Wysokie Napięcie informuje, że według nowych zapisów środki z Funduszu Transformacji Energetycznej będą mogły zostać wydane m.in. na rozwój energetyki jądrowej, OZE, sieci przesyłowe, jednostki gazowe (ClientEarth podkreśla, że dochody z ETS nie powinny wspierać inwestycji w gaz, "co jest podyktowane zarówno ochroną klimatu, jak i sytuacją geopolityczną"), magazyny energii, innowacyjne technologie, wytwarzanie i wykorzystanie wodoru.

Pierwsze pieniądze (ok. 2,5 mld zł) powinny trafić do FTE w przyszłym roku.