Prawo i Skróty. Rewolucja legislacyjna “dobrej zmiany”

Od 2008 roku Obywatelskie Forum Legislacji przy Fundacji Batorego analizuje co kwartał, jak tworzone jest w Polsce prawo. Pierwsze półrocze rządów PiS przyniosło tu radykalną zmianę.

Zima 2015/2016. Posłowie do zadań specjalnych

Pierwsze 100 dni rządów PiS (a dokładniej trzy miesiące od 16 listopada do 15 lutego) to prawdziwy huragan legislacyjny. Sejm przyjął aż 42 ustawy, trzy i pół raza więcej niż w takim samym czasie drugi rząd Tuska (2011-2015) i półtora raza więcej niż pierwszy rząd Tuska (2007-2011).

Uchwalone ustawy były de facto projektami rządowymi. Zostały jednak zgłoszone jako inicjatywy poselskie, ponieważ zgodnie z regulaminem Sejmu (art. 34) taki tryb umożliwia szybsze prace nad ustawą. Projekty poselskie nie muszą być opiniowane, nie przechodzą uzgodnień międzyresortowych. Nie muszą też zawierać oceny skutków regulacji i nie wymagają publicznych konsultacji.

Partia rządząca wykorzystała mechanizm demokracji parlamentarnej, który powstał z myślą o posłach opozycji - bo przecież tylko jako posłowie politycy opozycji mogą zgłaszać propozycje aktów prawnych.

Żaden z obserwowanych przez Obywatelskie Forum projektów poselskich nie był konsultowany na elektronicznej platformie www.konsultacje.gov.pl, nie sporządzono także żadnego „Raportu z konsultacji”. Ominięcie tych kroków nie byłoby możliwe, gdyby projekty były rządowe.

Także nowelizacja ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z 15 grudnia 2015 została zgłoszona jako projekt poselski, bez oceny skutków regulacji. Nowelizacja i następująca potem odmowa opublikowania wyroku TK o jej niekonstytucyjności, wywołała znaczące negatywne konsekwencje, także międzynarodowe. “Gdyby ustawa powstawała w trybie rządowym udałoby się być może części tych skutków uniknąć” - uważa Forum.

Nawet w przypadku projektów rządowych uzasadnienia i tzw. oceny skutków regulacji (OSR-y) pozostawiały wiele do życzenia. OSR-y miały skłaniać rządzących do profesjonalizacji stanowienia prawa, w myśl koncepcji polityki prawa Leona Petrażyckiego kontynuowanej przez Adama Podgóreckiego. Rządy zostały zobowiązane do przewidywania skutków finansowych i społecznych tworzonego prawa. Rząd PiS nie spełnił tego oczekiwania.

Obserwatorium ocenia, że rządowy projekt ustawy o wprowadzeniu minimalnej stawki godzinowej (12 zł za godzinę) nie zawiera prawdziwej analizy efektów gospodarczych i społecznych. Nie ma też informacji o rozwiązaniach z innych krajów, mimo ogromnej liczby publikacji na ten temat.

Wiosna 2016. Gorączka legislacyjna nieznacznie spada

W kolejnych trzech miesiącach (od 16 lutego do 15 maja 2016 r.) rewolucja legislacyjna osłabła. Na 50 przyjętych ustaw 32 złożył rząd, a posłowie PiS już “tylko” 15. Dwie były projektami senackimi, a jedna pochodziła z komisji.

Obserwatorium zwraca uwagę, że niektóre z ustaw poselskich dotyczyły spraw, za które odpowiada rząd, np.: Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, czy Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury. Tak jak zimą chodziło najwyraźniej o pośpiech: projekty poselskie nie muszą być opiniowane, nie przechodzą uzgodnień międzyresortowych, ani społecznych i publicznych. Nie muszą też zawierać oceny skutków regulacji.

Także w pracach nad projektami rządowymi panuje - jak pisze Obserwatorium - “ferwor”: stosuje się przyspieszone tryby odrębne, a konsultacje społeczne w większości nie spełniają wymogów dobrej legislacji.

“Nie sposób też domyślić się reguł, którymi kierują się twórcy prawa przy wyborze partnerów społecznych, których opinii słuchają. Czasem zupełnie ignoruje się stronę społeczną i przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego, w innych wypadkach nie bierze się pod uwagę zdania przedsiębiorców”.

Nie do zaakceptowania są też krótkie terminy, które partnerzy społeczni i organizacje eksperckie dostają na odniesienie się do projektów ustaw, tak było np. w przypadku ustawy o ochronie cudzoziemców na terenie RP.

W porównaniu z wiosną wzrósł za to średni czas, po którym uchwalona ustawa wchodzi w życie. Średnie vacatio legis wydłużyło się z 7 do 12 dni.

Cały proces trwał 14 dni. Rządowy projekt wpłynął do Sejmu 14 marca 2016 a 22 marca prezydent podpisał ustawę.

Wpłynęło to na jakość:

• projekt nie został poddany żadnym konsultacjom społecznym i publicznym,
• nie wykorzystano doświadczeń z innych państw w poprzednich latach,
• nie oszacowano nawet przybliżonej liczby potencjalnych uczestników wydarzenia,
• projekt ustawy nie był w ogóle wpisany do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów, co jest jawnym złamaniem regulaminu pracy RM.

Obserwatorium zauważyło także inny niepokojący trend. Analizy skutków tworzonego prawa są coraz słabsze merytorycznie. Nawet prace nad ustawami, za które rząd jest powszechnie chwalony, mają istotne braki.

Dla przykładu: projekt wprowadzenia 12-złotowej stawki godzinowej w ocenie skutków regulacji nie zawiera w ogóle szacunków dotyczących skutków finansowych dla przedsiębiorców. To zaskakujące, bo to oni poniosą koszty wprowadzenia minimalnej godzinówki.

Grozi to tym, że ustawodawcy nie wiedzą dobrze, jaki problem rozwiązują. Zdaniem Obserwatorium można to uznać za przejaw niegospodarności: ministerstwa zatrudniają przecież tysiące specjalistów, z których wiedzy i doświadczenia korzystają przy pisaniu ustaw mało lub wcale.

Obywatelskie Forum Legislacji przy Fundacji Batorego bada proces tworzenia prawa w Polsce od 2008 r. Raporty ukazują się co kwartał. Głównym autorem zimowej części raportu był Krzysztof Izdebski.