Premier zapowiada koniec pozabudżetowych funduszy. Skąd ta zmiana?

Koniec pozabudżetowych funduszy?

„Aby uporządkować system finansów i jeszcze bardziej podkreślić, że nie mamy nic do ukrycia, przygotujemy ustawę, która pokaże konsolidację finansów publicznych” – mówił w poniedziałek na konferencji prasowej premier Mateusz Morawiecki.

Chodzi o specjalne fundusze celowe, których wydatki nie wliczają się do państwowego budżetu. I są poza kontrolą parlamentu – premier może o nich decydować dowolnie. Teraz Mateusz Morawiecki mówi: czas z tym skończyć, fundusze spełniły swoją rolę.

Szef Polskiego Funduszu Rozwoju Paweł Borys napisał na Twitterze:

„Fundusze te zagwarantowały skuteczną ochronę firm i miejsc pracy. Stabilizacja gospodarki umożliwia ograniczenie tych działań. Fundusze Banku Gospodarstwa Krajowego i Polskiego Funduszu Rozwoju były uzasadnionym i przejściowym instrumentem przeciwdziałania kryzysom, dzięki którym mamy jedne z najlepszych wyników polskiej gospodarki w UE. Konsolidacja finansów publicznych kończy ten niestandardowy pakiet działań. To koniec debaty o długu pozabudżetowych Funduszy”.

To nie koniec debaty

Prezes Borys myli się jednak, gdy mówi, że to koniec debaty na ten temat. Bo ta może się skończyć dopiero, gdy rzeczywiście proces zostanie zakończony. A temat od początku wywoływał spore kontrowersje. Rząd stał na stanowisku, że wydatki i zadłużenie funduszy i tak wlicza się do statystyk europejskich, więc niczego nie ukrywa. Opozycja i wielu ekonomistów ostro krytykowało rząd, że jest to nie tylko ukrywanie długu, ale przede wszystkim właśnie brak kontroli parlamentarnej. Zwłaszcza na brak demokratycznej kontroli zwracaliśmy też uwagę w OKO.press:

Duże różnice

Jak duży jest to problem, widać w liczbach.

Deficyt budżetowy w 2023 roku ma wynieść 68 mld złotych. Tymczasem w przyszłym roku będziemy musieli łącznie pożyczyć znacznie więcej – 206 mld zł. To łączne zadłużenie na przyszły rok, które rząd obsługuje za pomocą coraz liczniejszych funduszy pozabudżetowych. Liczby pochodzą z wyliczeń Sławomira Dudka, Ludwika Koteckiego i Hanny Majszczyk opublikownych przez fundację Forum Obywatelskiego Rozwoju.

Według dotychczasowych planów zadłużenie poza budżetem państwa ma wynieść w 2022 i 2023 roku już jakieś 20-25 proc. całego długu publicznego (przypomnijmy krótko – deficyt budżetowy, o którym była mowa wyżej, to zadłużenie budżetu państwa w danym roku, dług publiczny to wszystkie przeszłe zobowiązania sektora publicznego).

Dla porównania w 2015 roku zadłużenie poza budżetem wynosiło 46 mld zł, dług publiczny na koniec roku – 877 mld zł. Czyli poza budżetem mieliśmy około 5,2 proc. zadłużenia. W 2019 roku poza budżetem realizowano 55 mld zł długu, dług publiczny wynosił już 990 mld zł. Daje to nieznacznie więcej - 5,5 proc. zadłużenia poza budżetem. Potem jednak nastał pamiętny rok 2020, w którym zadłużenie pozabudżetowe wystrzeliło w górę.

Premier zadowolony z wyników

W poniedziałek 6 marca przedstawiono też wyniki budżetowe za 2022 rok, w tym roku Ministerstwo Finansów opublikowało wyniki za grudzień z dużym opóźnieniem. Premier Morawiecki jest z nich bardzo dumny.

Rząd chwali się, że w budżecie za zeszły rok mamy tylko 12,43 mld zł deficytu. Limit deficytu w ustawie budżetowej wynosił 30 mld zł.

Pytany o te dane były minister finansów Jan Rostowski 10 marca w Radiu Zet tylko się roześmiał. I dodał:

Minister Rostowski ma rację: dużo pełniej o faktycznym zadłużeniu państwa mówi pełen deficyt finansów publicznych. W obecnej sytuacji deficyt budżetu państwa jest raczej ciekawostką księgową, a nie pełną informacją. Nie mamy jeszcze pełnych danych, liczba podawana przez ministra Rostowskiego jest szacunkiem. Na konferencji premier mówił:

"Deficyt sektora finansów publicznych (za 2022 rok), który jeszcze nie jest do końca zweryfikowany, policzony przez Komisję Europejską, przez wszystkich analityków, będzie wynosił ok. 3 procent PKB".

Jacek Rostowski przedstawiał liczbę 90 mld zł, jakby była to ukryta wiedza. Ale najprawdopodobniej wziął ją bezpośrednio z tej deklaracji premiera. Bo rzeczywiście pełnych danych jeszcze nie mamy, a 3 proc. PKB w 2022 roku to właśnie około 90 mld złotych. Różnica między obiema liczbami - 12 i 90 mld - to właśnie dług pozabudżetowy z różnych funduszy.

Dążenie do 3 proc.

A dlaczego akurat 3 proc.? Według dr. Michała Możdżenia są to sztuczki księgowe, które mają pomóc nam dobrze wypaść przed Komisją Europejską.

"Od kilku lat widoczna jest tendencja rządu do »prefinansowania« deficytu budżetowego na przyszły rok" - mówi nam dr Możdżeń - "Objawia się to ogłaszaniem bardzo dużego pogorszenia salda budżetowego w grudniu, kiedy raportowany bywa jednomiesięczny deficyt w wysokości nawet kilkudziesięciu miliardów złotych. Rząd w ten sposób »wygładza« ścieżkę deficytu w obliczu zmiennych dochodów i potrzeb wydatkowych"

Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w danych za 2022 rok. W grudniu zaraportowano jednorazowo deficyt w wysokości blisko 40 mld zł.

Dr Możdżeń: "W konsekwencji saldo budżetowe zmieniło się z nadwyżki 27 mld. na deficyt w wysokości 12 mld. Fakt ten, wraz z ostatnimi deklaracjami Premiera sugeruje, że ostateczny deficyt budżetowy został skalkulowany w taki sposób, by całkowity deficyt finansów publicznych nie przekroczył 3 proc. PKB, czyli wartości wynikającej z tzw. kryteriów konwergencji z Maastricht".

Dlaczego teraz?

Sytuacja z raportowaniem deficytu za 2022 rok dobrze pokazuje problemy z długiem pozabudżetowym. Wprowadza to chaos i utrudnia zrozumienie i tak skomplikowanego już zjawiska, jakim jest państwowy dług.

Działanie w 2020 roku - gdy pozabudżetowy dług wystrzelił w górę - było jeszcze częściowo uzasadnione.

Pandemia była wyjątkowym wyzwaniem wymagającym szybkich decyzji. A zadłużali się wszyscy. To wówczas powstał Fundusz Przeciwdziałania COVID-19. Innym pozabudżetowym sposobem finansowania bieżących zadań było znaczne zwiększenie zadłużenia Banku Gospodarstwa Krajowego.

Argumentacja premiera Morawieckiego i prezesa PFR Pawła Borysa opiera się na argumencie – fundusze spełniły swoją funkcję, więc można je zwinąć.

Nie jest to całkiem ścisłe.

Fundusz Przeciwdziałania Temu i Owemu

Bo gdyby rzeczywiście chodziło tylko o to, wówczas Fundusz Przeciwdziałania COVID-19 można było włączyć do budżetu lub zlikwidować wcześniej. Bo od jakiegoś czasu ma on z przeciwdziałaniem pandemii niewiele wspólnego.

Na stronie Banku Gospodarstwa Krajowego, który finansuje Fundusz, dowiemy się, że jego celem jest:

• finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19,
• zwrot wydatków poniesionych na realizację zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19.

W 2022 roku zaplanowano z niego 51 mld zł wydatków – więcej niż w 2021 roku. Z tych 51 mld, zaledwie 18,9 mld jest do dyspozycji ministra zdrowia, ale z tego aż 10,7 mld na „inne zadania”.

Minister energii otrzymał 16 mld zł z Funduszu, z czego 10 mld zł na dodatki węglowe oraz 6,1 mld zł na rekompensaty dla firm ciepłowniczych. Co to ma wspólnego z walką z COVID-19 – trudno powiedzieć.

Trwają prace

Mamy na razie głównie deklarację premiera i potwierdzenie, że w Ministerstwie Finansów pracuje się nad taką ustawą. Mówił o tym choćby główny ekonomista MF Łukasz Czernicki.

„Rozważamy, w jakim kierunku mogłaby pójść konsolidacja. Myślę, że zmiany będą wymagały pewnej stopniowości: fundusze będą stopniowo włączane do państwowego długu publicznego (PDP). Przede wszystkim ze względu na krajowe reguły fiskalne” – powiedział Czernicki w rozmowie z portalem 300gospodarka.

I dodawał:

„Włączenie funduszy pozabudżetowych do budżetu państwa oznaczałoby skokowy wzrost długu wg krajowej definicji i zbliżenie się do progu ostrożnościowego 55 proc. PKB w najbliższych latach, stąd mamy wątpliwości czy taka pożądana zmiana będzie rzeczywiście wprowadzona”.

Konstytucyjny hamulec

Artykuł 216 punkt 5 Konstytucji mówi:

„Nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto. Sposób obliczania wartości rocznego produktu krajowego brutto oraz państwowego długu publicznego określa ustawa”.

Ustawę można zmienić szybko, z Konstytucją nie jest tak łatwo. Dlatego limit zadłużania się do granicy 60 proc. PKB pozostaje, za to ustawowo wyłączyliśmy część wydatków z obliczeń. Teraz sam główny ekonomista MF przyznaje, że gdyby włączyć je ponownie do budżetu, zbliżylibyśmy się niebezpiecznie do konstytucyjnego limitu.

Co dzieje się, gdy jest on przekroczony? Wówczas rząd ma konstytucyjny obowiązek przedstawienia budżetu bez deficytu. W obecnych warunkach byłoby to ekstremalnie trudne i oznaczałoby ogromne cięcia. Groziłoby to nie tylko utratą poparcia przez partię rządzącą, ale też kryzysem i sporym bezrobociem. Nikt na taki ruch się nie zdecyduje.

Część ekonomistów stoi na stanowisku, że poziom 60 proc. jest arbitralny i w dzisiejszych warunkach (do Konstytucji wpisywano go w latach 90.) zbędny i nierealistyczny. Faktem jest, że na tle krajów UE Polska nie wypada źle.

Czy limit jest potrzebny?

W 2020 roku w wywiadzie na naszych łamach dr Michał Możdżeń z Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie mówił w imieniu większej grupy naukowców:

„Nasza propozycja jest taka, żeby z tej reguły zrezygnować, albo ją przynajmniej podwyższyć. Najlepiej byłoby ją w taki sposób zmodyfikować, żeby pozwalała na zachowanie pewnej elastyczności.

W momencie, gdy zapożyczamy się w większości w swojej walucie, taka reguła nie jest nam potrzebna”.

Dziś dr Możdżeń mówi nam, że konsolidacja finansów publicznych to krok w dobrym kierunku.

Szansę na zmianę konstytucyjnej reguły są jednak dziś ekstremalnie małe. Do tego potrzeba ponadpartyjnego konsensusu, a ten jest w dzisiejszej polskiej polityce jak Yeti. Wszyscy o nim słyszeli, nikt go nie widział i w najbliższym czasie nie zobaczy. A wokół tematu zadłużenia nie ma konsensusu.

Pytanie, dlaczego akurat teraz premier proponuje to rozwiązanie, pozostaje otwarte. Czy chodzi o szukanie głosów osób nastawionych liberalnie do gospodarki? Możemy tylko spekulować. I czekać na ostateczne rozwiązania w ustawach, które najpewniej zobaczymy dopiero za kilka miesięcy.