Zadłużenie poza budżetem to już 400 mld zł – mówi posłanka Lubnauer. Ma rację? Sprawdzamy

„Jesteśmy w coraz bardziej dramatycznej sytuacji finansowej ze względu na politykę rządu" – mówiła posłanka Lubnauer 21 grudnia w TVN24.

I dodała:

Zobaczmy, skąd biorą się liczby, o których mówi posłanka Koalicji Obywatelskiej, i co oznaczają.

Dług i deficyt

Najpierw krótkie wyjaśnienie, bo deficyt budżetowy (lub w szerszym ujęciu: deficyt sektora finansów publicznych) i dług publicznych to dwa podstawowe pojęcia, które często są mylone w debacie publicznej. Tak różnicę tłumaczył ekonomista dr Michał Możdżeń w wywiadzie dla OKO.press:

„Deficyt sektora finansów publicznych w najprostszym rozumieniu to różnica między wydatkami a dochodami całego sektora publicznego w danym roku. I tę różnicę, z pewnymi modyfikacjami wynikającymi z odmiennością polskiej i unijnej metodologii liczenia, odnosi się do wielkości PKB w danym roku.

Dług publiczny to zakumulowana wartość wszystkich przeszłych deficytów. No i ten dług publiczny, również z uwzględnieniem różnic metodologicznych, odnosi się do całego sektora publicznego – czyli obejmuje rząd, samorządy, fundusze celowe”.

W budżecie i poza budżetem

Deficyt budżetowy rzeczywiście w 2023 roku ma wynieść 68 mld złotych. Ale nie wszystkie wydatki publiczne zapisane są w budżecie – o czym dokładniej za chwilę. Dlatego posłanka Lubnauer dodaje, że w przyszłym roku będziemy musieli łącznie pożyczyć znacznie więcej – 206 mld zł. To łączne zadłużenie na przyszły rok, które rząd obsługuje za pomocą coraz liczniejszych funduszy pozabudżetowych. Liczby pochodzą z wyliczeń Sławomira Dudka, Ludwika Koteckiego i Hanny Majszczyk opublikownych przez fundację Forum Obywatelskiego Rozwoju.

Z ich opracowania wynika, że gdyby urealnić szacunki dochodów oraz zwiększyć przejrzystość w projekcie budżetu państwa, podstawowe wielkości budżetowe wyglądałyby tak:

• dochody budżetu państwa wyniosłyby 557 463 201 tys. zł
• wydatki budżetu państwa wyniosłyby 763 690 746 tys. zł
• deficyt budżetu państwa wyniósłby 206 227 545 tys. zł

Ostatnio współautor wyliczeń dr Dudek zaktualizował je i zwiększył szacunek do 216 mld zł.

Poza budżetem już jedna czwarta długu

Gdy z kolei posłanka Lubnauer mówi o zadłużeniu poza budżetem – „ponad 400 mld zł” - chodzi jej o część pełnego, wieloletniego zadłużenia, czyli dług publiczny. Ten w III kwartale 2022 roku wyniósł 1 479 mld zł. Odwołajmy się do wyliczeń Ministerstwa Finansów zawartych w opublikowanej we wrześniu Strategii zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2023-2026. Na koniec 2022 roku zadłużenie funduszy, które nie są częścią budżetu państwa, ma wynieść 337 mld zł, w przyszłym roku - 422 mld zł.

A więc zadłużenie poza budżetem państwa będzie wynosiło w tym i przyszłym roku już jakieś 20-25 proc. całego długu publicznego. Dla porównania w 2015 roku zadłużenie poza budżetem wynosiło 46 mld zł, dług publiczny na koniec roku – 877 mld zł. Czyli poza budżetem mieliśmy około 5,2 proc. zadłużenia.W 2019 roku poza budżetem realizowano 55 mld zł długu, dług publiczny wynosił już 990 mld zł. Daje to niewiele więcej 5,5 proc. zadłużenia poza budżetem. Potem jednak nastał pamiętny rok 2020, w którym zadłużenie pozabudżetowe wystrzeliło w górę. Jeszcze do tego wrócimy.

Tymczasem, żeby zrozumieć, skąd wzięło się wypychanie długu poza budżet, cofnijmy się na chwilę do 2009 roku.

Grzech pierworodny?

Pozabudżetowe fundusze jako sposób na ominięcie ograniczeń zadłużania się to pomysł rządu Donalda Tuska. Wówczas z limitu zadłużenia wyłączono Fundusz Drogowy. Tę instytucję założono już w 2004 roku, ma za zadanie gromadzić środki na budowę, przebudowę i utrzymywanie dróg krajowych i autostrad. Jednym z ważniejszych źródeł finansowania jest dług zaciągnięty przez Bank Gospodarstwa Krajowego. Przez pierwsze lata istnienia Funduszu jego zadłużenie zaliczało się do krajowej definicji długu.

Od 2009 Fundusz ten nie zalicza się już do sektora finansów publicznych. Nietrudno zgadnąć, dlaczego zdecydowano się na taki krok. Globalny kryzys gospodarczy nadwyrężył finanse Polski. Dług w relacji do PKB rósł też m.in. przez kosztowną dla budżetu państwa reformę emerytalną, dziedzictwo rządów AWS-UW.

Wyłącznie Krajowego Funduszu Drogowego poza sektor finansów publicznych pozwoliło na utrzymanie długu publicznego poniżej 50 proc. PKB, czyli jednego z obowiązujących wówczas progów ostrożnościowych.

Konstytucyjny limit

Tymczasem artykuł 216, punkt piąty konstytucji mówi:

„Nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto. Sposób obliczania wartości rocznego produktu krajowego brutto oraz państwowego długu publicznego określa ustawa”.

Ustawę można zmienić szybko, z konstytucją nie jest tak łatwo. Dlatego limit zadłużania się do granicy 60 proc. PKB pozostaje, za to ustawowo wyłączyliśmy część wydatków z obliczeń.

Mamy więc progi ustalone w latach 90. Wielu ekonomistów uważa, że ich wysokość jest arbitralna i zbyt niska. Inni stoją na stanowisku, że nie wolno ich ruszać, bo to prosta droga do kolejnych manipulacji finansowych i nieograniczonego zadłużenia się. Bez względu na poglądy wszyscy ekonomiści zgadzają się jednak: utrzymywanie progów przy jednoczesnym, coraz silniejszym, zadłużaniu się poza budżetem jest niepoważne i niebezpieczne.

O tej ekonomicznej debacie pisaliśmy w OKO.press:

UE odporna na sztuczki

Unii Europejskiej nie interesują jednak nasze sztuczki księgowe. Określając stan polskiego zadłużenia, urzędnicy europejscy wliczają do polskiego długu wszystkie fundusze pozabudżetowe. To ułatwia określenie, ile długu znajduje się poza budżetem – bo wystarczy porównać różnicę między długiem liczonym metodologią krajową a tym według metodologii europejskiej.

Ta różnica zaczęła rosnąć w 2009 roku. Jak już wspomnieliśmy, wyłączenie z krajowego zadłużenia Krajowego Funduszu Drogowego za rządów kadencji PO-PSL pozwoliło wówczas utrzymać krajowy wskaźnik zadłużenia poniżej 50 proc. Do 2011 roku różnica między zadłużeniem liczonym według metody krajowej i europejskiej urosła do 40 mld zł. Aż do 2019 roku oscylowała wokół 40-55 mld złotych, bez istotnych skoków.

Kluczowy 2020 rok

Wszystko zmieniło się w 2020 roku.

Źródło wykresu: Ministerstwo Finansów

Wówczas rozpoczęła się pandemia COVID-19. Utworzono Fundusz Przeciwdziałania COVID-19, uruchomiono też Tarcze Finansowe Polskiego Funduszu Rozwoju. Oba zadłużane poza budżetem i kontrolą parlamentu. W 2020 roku ten pierwszy zadłużył się na prawie 100 mld zł, ten drugi – na ponad 65 mld zł.

Wówczas – również na naszych łamach – toczyła się żywa dyskusja na temat zadłużania się w kryzysie i niebezpieczeństw z tym związanych. Jednak nie był to pomysł Polski – potężnie zadłużano się wówczas w całej Europie.

Mało kto negował potrzebę dodatkowych środków na ochronę miejsc pracy i walkę z pandemią. Robiono tak wszędzie. Jednak dziś pandemia nie zagraża nam tak, jak w 2020 roku i w pierwszej połowie 2021 roku. Tymczasem Fundusz Przeciwdziałania COVID-19 ma się świetnie.

Rosnący dług funduszy

Jego zadłużenie na koniec tego roku ma wynieść już 161 mld zł. I dalej:

• w 2023 roku - 184,3 mld zł;
• w 2024 roku — 214,8 mld zł;
• w 2025 roku — 234,6 mld zł;
• w 2026 roku — 249,9 mld zł.

Zadłużenie PFR to w latach 2021-23 rocznie prawie 80 mld zł.

W tym roku pojawił się kolejny fundusz, który również będzie rozliczany poza budżetem państwa – Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych. Już do końca 2022 roku jego zadłużenie ma wynieść 15 mld zł. Rozliczanie odbędzie się również poza budżetem.

Według MF łączne zadłużenie pozabudżetowych funduszy i jednostek ma przekroczyć 600 mld zł w 2026 roku

Źródło wykresu: Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2023-2026, Ministerstwo Finansów

O wydatkach z tych funduszy decyduje premier. Wszystko odbywa się poza demokratyczną kontrolą parlamentu.

Ale fundusze i jednostki pozabudżetowe to nie tylko wielkie, wielomiliardowe wydatki. Łącznie, jak wynika z analizy dziennikarzy serwisu 300gospodarka, takich jednostek jest obecnie 126, a ich liczba rośnie z roku na rok:

• w 2011 roku, na koniec pierwszej kadencji PO-PSL, było ich 69;
• w 2015 roku, na koniec drugiej kadencji PO-PSL było to już 93;
• w 2019 roku, po pierwszej kadencji PIS to 121;
• w 2023 roku ma ich być 126.

Węglem w COVID

Najlepszym przykładem tego, jak fundusze pozabudżetowe służą do wyprowadzania zwykłych wydatków poza budżet i finansowania ich z długu, jest Fundusz Przeciwdziałania COVID-19. Na stronie Banku Gospodarstwa Krajowego, który finansuje Fundusz, dowiemy się, że jego celem jest:

• finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19,
• zwrot wydatków poniesionych na realizację zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19.

Jeśli byłoby tak rzeczywiście, Fundusz mógłby się powoli zwijać. Tymczasem tak się nie dzieje, bo jest on rządowi bardzo przydatny. W 2022 roku zaplanowano z niego 51 mld zł wydatków – więcej niż w 2021 roku. Z tych 51 mld, zaledwie 18,9 mld jest do dyspozycji ministra zdrowie, ale z tego aż 10,7 mld na „inne zadania”.

Minister energii otrzymał 16 mld zł z Funduszu, z czego 10 mld zł na dodatki węglowe oraz 6,1 mld zł na rekompensaty dla firm ciepłowniczych. Co to ma wspólnego z walką z COVID-19 – trudno powiedzieć.

Wciąż nieźle na tle Europy, ale...

Mimo tych fatalnie wyglądających liczb sytuacja nie jest jeszcze tragiczna. Na tle innych krajów – pamiętajmy, że według europejskiej metodologii do statystyki długu wliczają się też fundusze pozabudżetowe – wciąż wyglądamy przyzwoicie. Spójrzmy na wykres z danymi z 2021 roku:

W 2023 roku czekają nas wybory. PiS może z tej okazji zaplanować kolejne finansowane długiem wydatków. Rynki finansowe już dziś patrzą na nasz kraj z pewnym zaniepokojeniem. Rentowność polskich obligacji 10-letnich oscyluje ostatnio w okolicach 6,5-7 proc. Na razie to względnie bezpieczny pułap, ale sytuacja w każdej chwili może się zmienić. Obserwowaliśmy to w październiku, gdy rentowność polskich obligacji dziesięcioletnich - na szczęście tylko na moment - przekroczyła 9 proc., a to już bardzo dużo.

Dodatkowo ostro rośnie koszt obsługi polskiego długu. Z 26 mld zł (0,86 proc. PKB) w tym roku ma wzrosnąć do 66 mld zł, a to będzie już 2 proc. polskiego PKB.

Sztuczki księgowe i uciekanie przed ograniczeniami zadłużenia zapoczątkował rząd PO-PSL, ale rząd PiS wyciągnął ten proceder na nowy poziom. Dlatego, chociaż wciąż daleko nam do poziomu (i charakteru) zadłużenia Grecji czy Włoch, mamy swoje powody do niepokoju.