Komisja Europejska: polski deficyt jest za duży. Trzeba „zaciskać pasa”? Nie tak szybko

Na podstawie artykułu 126 traktatu o funkcjonowaniu UE Komisja Europejska przygotowała raport o przestrzeganiu kryteriów dotyczących deficytu budżetowego w 12 krajach.

Zdaniem KE, siedem z nich ma problem ze zbyt wysokim deficytem publicznym.

„W świetle oceny zawartej w raporcie otwarcie procedury nadmiernego deficytu (EDP) jest uzasadnione w przypadku siedmiu państw członkowskich: Belgii, Francji, Włoch, Węgier, Malty, Polski i Słowacji” – czytamy w komunikacie Komisji Europejskiej.

Wedle przepisów unijnych deficyt finansów publicznych nie powinien w danym roku przekraczać 3 proc. PKB danego kraju. Chodzi o różnicę między wydatkami a dochodami całego sektora publicznego w danym roku. W Polsce wyniosło w 2023 roku 173,8 mld zł. W relacji do naszego PKB to 5,1 proc. PKB. W kilku krajach ta wartość jest wyższa:

• Francja – 5,5 proc. PKB
• Rumunia – 6,6 proc. PKB
• Węgry – 6,7 proc. PKB
• Włochy – 7,4 proc. PKB

Dlaczego akurat 3 proc.?

Ale, zdaniem Komisji Europejskiej, nie powinien przekraczać 3 proc. Skąd akurat taka wartość?

„Był pomysł przypisywany francuskiemu ekonomiście o nazwisku Guy Abeille, który argumentował, że trzeba sobie narzucić jakieś ograniczenia, ale 2 proc. deficytu względem PKB to się wydaje za mało, więc zróbmy 3. Sam Abeille po latach przyznał, że ta wartość została wypracowana w godzinę, bez żadnej teoretycznej podbudowy” – tłumaczył w rozmowie z OKO.press dr Michał Możdżeń z Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie.

Wartość ta trafiła do traktatów europejskich w latach 90. Jest krytykowana przez wielu ekonomistów za hamowanie rozwoju i nadmierne skupienie na stabilności systemu finansów publicznych. Zdaniem krytyków zauważalnie wyższe zadłużenie niż 3 proc. jest bezpieczne, jeśli dodatkowe środki są przeznaczane na rozwój i inwestycje.

Czyja wina?

Pomińmy jednak tutaj kwestię, czy reguły są w Europie lat 20. XXI wieku zasadne i skupmy się na rzeczywistości politycznej. W najbliższym czasie bardzo trudno będzie te reguły zmienić, a Komisja Europejska będzie nas teraz kontrolować i domagać się redukcji zadłużenia.

W pierwszym odruchu reakcja polskich polityków na informację o objęciu nas procedurą nadmiernego deficytu była typowa – rozpoczęło się wzajemne obarczanie winą.

Minister finansów Andrzej Domański uważa, że ta sytuacja to wina PiS.

„Gdy w 2015 roku PiS przejmował władzę, odziedziczył deficyt na poziomie 2,6 proc. PKB. W 2023, gdy władzę stracił… 5,1 proc. PKB".

To prawda, że procedura została uruchomiona na podstawie danych z 2023 roku, gdy niemal cały rok rządziło PiS. Ale funkcją tego tweeta jest co innego – sugestia, że wzrost deficytu jest winą PiS. A to nie do końca prawda.

Gorący kartofel

„Źródła wzrostu deficytu w ostatnich latach są zasadniczo znane i oczywiście odnoszą się w dużej mierze do decyzji politycznych poprzedników. Dotyczyły one takich kwestii obniżenie wpływów PIT w efekcie wprowadzenia Polskiego Ładu, kosztownych tarcz antyinflacyjnych oraz »słonia w pokoju« zwiększonych wydatków zbrojeniowych” – tłumaczy dziś dla OKO.press dr Michał Możdżeń.

Dodaje, że za wysoką wartość deficytu wobec PKB odpowiada też słaba zeszłoroczna koniunktura, która osłabiła wpływy podatkowe. A niższe wpływy to konieczność większego zadłużenia się, by pokryć zaplanowane wydatki.

Dr Możdżeń: „Z decyzji poprzedników duża część została zachowana przez obecny rząd – szczególnie dotyczy to wydatków zbrojeniowych – a niektóre, jak obniżenie wpływów podatkowych, nawet mają być pogłębione w efekcie zmian w rozliczaniu składki zdrowotnej przez przedsiębiorców. Natomiast na pewno sprawa EDP jest przysłowiowym »gorącym kartoflem«, więc możemy oczekiwać, że przedstawiciele poprzedniego i obecnego rządu będą się przerzucać winą, kto rzeczywiście do niej doprowadził”.

Morawiecki: wina Tuska

I tak w istocie jest. Były premier Mateusz Morawiecki odpowiedział ministrowi Domańskiemu:

„Rząd KO i koalicji w zaledwie pół roku od przejęcia władzy został objęty procedurą nadmiernego deficytu przez Unię Europejską".

A gdyby ktoś miał wątpliwości, czy Mateusz Morawiecki próbuje przekonywać, że objęcie Polski unijną procedurą jest winą nowego rządu, to dalej pisze on:

„Ostatnio PiS był winny procedurze nadmiernego deficytu w 2009 roku, bo wtedy ją Polsce ostatni raz zarządzono. Dwa lata po tym jak Tusk był już premierem, a PiS już 2 lata nie rządził. Teraz przyspieszyli, bo nie były potrzebne 2 lata tylko 6 miesięcy. Po 6 miesiącach ministrowi Domańskiemu udało się to, co Rostowskiemu zajęło 2 lata”.

Morawiecki: walczyłem

Mówiliśmy już o tym, ale podkreślmy: procedura została uruchomiona na podstawie danych za zeszły rok, z którymi obecny rząd nie ma nic wspólnego. Premier Morawiecki oczywiście o tym wie, co zdradza inny fragment jego wywodu, gdzie pisze:

„Walczyłem w KE o uznanie tego powodu za wystarczający dla elastycznego podejścia do polskiego deficytu. Jestem pewien, że gdyby nie zmiana rządu, nie doszłoby do uruchomienia procedury nadmiernego deficytu wobec Polski”.

Nie podaje jednak, na jakiej podstawie uważa, że KE, mając przed sobą dokładnie te same dane, potraktowałaby rząd PiS bardziej ulgowo. Szczególnie że stosunki między KE i rządem PiS nigdy nie były udane. A Ministerstwo Finansów w swoim komunikacie po decyzji wskazuje, że robiło w ostatnich miesiącach dokładnie to samo, co Mateusz Morawiecki w zeszłym roku:

„W ostatnich miesiącach prowadziliśmy intensywną komunikację z KE, podczas której wyjaśnialiśmy, jakie są źródła deficytu. To efekt wojny w Ukrainie i naszych potężnych wydatków na modernizację armii oraz pomocy uchodźcom z Ukrainy. Przedstawiliśmy KE nasze szacunki wszystkich tych działań, stanowiących istotne czynniki, które należy uwzględnić przy podejmowaniu decyzji o procedurze nadmiernego deficytu” – czytamy w komunikacie.

Na wykresie widać, że w trakcie rządów PiS deficyt był znacznie wyższy niż wymagane przez KE 3 proc. Ale wówczas Komisja zawiesiła reguły na czas pandemii. Można argumentować, że obecne wydatki zbrojeniowe, które zwiększają deficyt, również powinny być wyjątkiem. Na razie nie udało się przekonać do tego Komisji Europejskiej ani rządowi Morawieckiego, ani rządowi Tuska.

Zaciskanie pasa?

Ostatecznie gra w obwinianie się nawzajem skierowana jest do politycznych kibiców dwóch największych partii. Tymczasem Polska i nowy rząd rzeczywiście będą musiały radzić sobie z konsekwencjami objęcia Polski procedurą. Co w dzisiejszych warunkach oznacza to w praktyce?

„Polska wydaje więcej, niż powinna – stwierdza Komisja Europejska i obejmuje nas procedurą nadmiernego deficytu. To wiąże się z koniecznością zaciskania pasa” – czytamy w krótkiej depeszy w mediach społecznościowych Radia Zet.

„Rząd musi zacząć zaciskać pasa. Czego możemy się spodziewać?” – to z kolei tytuł tekstu „Rzeczpospolitej” na ten sam temat.

Wiele mediów niespecjalistycznych właśnie w tym tonie przedstawia konsekwencje decyzji Komisji Europejskiej.

Rzeczywistość jest jednak dużo bardziej skomplikowana.

„Zaciskanie pasa” na poziomie kraju kojarzyć się może z programami oszczędnościowymi narzuconymi Grecji po kryzysie strefy euro ponad dekadę temu. To jednak zupełnie inna historia – grecka zapaść w związku z narzuceniem nam unijnej procedury nam nie grozi. Szczególnie że procedura ta to dla Polski nic nowego.

Procedura drugi raz

Dlatego „zaciskanie pasa” może też kojarzyć się z poprzednim przypadkiem, gdy Polska była objęta procedurą nadmiernego zadłużenia w latach 2009-2015, po globalnym kryzysie finansowym. Ówczesny rząd Donalda Tuska rzeczywiście był wówczas oszczędny i bał się wydawać więcej. Stąd słynna filozofia „pieniędzy nie ma i nie będzie” wyrażona w 2015 roku przez Jana Rostowskiego.

Z pewnością nie ma mowy o cięciu programów w rodzaju 800+ czy dodatkowych emerytur. Byłoby to bardzo ryzykowne politycznie i wcale nie musi być konieczne – choć oczywiście pozwoliłoby szybko dojść do znacznie niższej wartości deficytu do PKB. Ale jednocześnie byłoby autostradą do powrotu PiS do władzy. A jeśli premier Tusk ma podstawową zasadę, która kieruje jego decyzjami, to będzie to właśnie niedopuszczenie do takiego scenariusza.

Plan na redukcję

Rząd doskonale zdawał sobie sprawę, że Polskę czeka objęcie tą procedurą. Strategia zmniejszania deficytu w stosunku do PKB, jaką dotychczas przedstawił rząd, opiera się przede wszystkim na naturalnym zmniejszaniu tej relacji przez podnoszenie PKB. Komisja Europejska swoje rekomendacje dla Polski przekaże najpewniej dopiero jesienią. Zgodnie z wieloletnim planem finansowym państwa przygotowanym przez Ministerstwo Finansów, deficyt w kolejnych latach ma wynieść:

• 5,1 proc. w 2024 roku (deficyt na ten rok zaplanowano na 184 mld zł wobec 174 mld w zeszłym roku),
• 4,4 proc. w 2025 roku,
• 3,8 proc. w 2026 roku,
• 3,3 proc. w 2027 roku.

Odległe kary

Teoretycznie konsekwencje niestosowania się do rekomendacji KE mogą być poważne – może to oznaczać, że w przyszłości stracimy dostęp do środków europejskich. Ale to dziś bardzo odległa perspektywa i dotychczas żaden z krajów UE nie został w ten sposób ukarany. Najbliżej tego jest dziś Rumunia, która jest objęta procedurą od 2020 roku i dotychczas nie widać poprawy. To jednak pięć lat od początku problemów i wciąż nie ma mowy o tym, kiedy KE może nałożyć realne, finansowe kary.

Polska poprzednim razem była objęta procedurą przez sześć lat, a deficyt został zredukowany. Nadgorliwe „zaciskanie pasa” i szybka redukcja deficytu się nie opłaca. Nie ma więc na razie mowy o poważnych cięciach. Procedura może się jednak okazać skutecznym narzędziem dla rządu w ograniczaniu wydatków, które premier uzna za niepotrzebne lub niekonieczne.

Oszczędzanie na wydatkach socjalnych?

Ostatnio, gdy rządził Donald Tusk, a Polska objęta była procedurą nadmiernego deficytu, oszczędzano między innymi na programach socjalnych.

„Doszło na przykład do zamrożenia kryteriów dochodowych w pomocy społecznej w 2009 roku oraz zablokowania reformy pomocy społecznej w 2014 roku” – mówi OKO.press prof. Ryszard Szarfenberg z Uniwersytetu Warszawskiego, specjalista od walki z ubóstwem. „Koszt tej drugiej oszacowano najpierw na 1,2 mld zł. Potem w negocjacjach MPiPS obniżyło go na 900 tys., ale i tak MF zablokowało reformę”.

Prof. Szarfenberg przypomina, że powszechne niezadowolenie z tego, że świadczenia rodzinne są tak niskie, skończyło się okupacją Sejmu w 2014 roku i wywalczeniem dużej podwyżki świadczenia pielęgnacyjnego i waloryzowania go w oparciu o płacę minimalną.

„Obecnie sytuacja jest zasadniczo inna, gdyż mamy podwyżkę 500+ od 2024, a także zwiększenie, choć niewystarczające, kryteriów dochodowych w pomocy społecznej od 2025 roku” – przekonuje specjalista.

„Będzie też kolejna podwyżka płacy i stawki minimalnej w przyszłym roku. Obawiam się jednak, że będzie to koniec podwyżek w świadczeniach z pomocy społecznej i na dzieci, aż do następnych wyborów. Ciekawe, czy MRPiPS uda się zmienić zasadę weryfikacji kryteriów dla pomocy społecznej z trzyletniej na roczną, co zostało zapowiedziane, gdy MF będzie się powoływać na konieczność cięć ze względu na procedurę nadmiernego deficytu”.

Nowy argument

Już przed czerwcową decyzją KE Ministerstwo Finansów krytykowało projekty podnoszenia świadczeń, mówiąc, że „mogą zachwiać stabilnością budżetu państwa”. To przypadek propozycji znacznego (z 1780 zł do wysokości pensji minimalnej, czyli 4300 zł od lipca) podniesienia renty socjalnej, zawartego w obywatelskim projekcie ustawy. Zdaniem MF to wydatek 15,6 mld zł. To rzeczywiście duża kwota, ale koszty były łatwe do oszacowania już momencie, gdy Donald Tusk obiecywał tę podwyżkę: najpierw w kampanii, potem na sali sejmowej. Teraz, po decyzji KE w takich sprawach dochodzi dodatkowy argument: KE zobowiązała nas do oszczędzania.

Z drugiej strony daje to nadzieję na rezygnację z tych obietnic, które faktycznie są niebezpieczne dla finansów publicznych i nigdy nie były do końca przemyślane. Tak jak podniesienie kwoty wolnej od podatku z 30 do 60 tys. zł. Byłby to transfer przede wszystkim do dobrze zarabiających, który kosztowałby państwo około 50 mld zł rocznie. Dotychczas minister finansów Andrzej Domański powtarzał, że rząd chce tę obietnicę wprowadzić, ale może to zrobić dopiero od 2025 roku. Domański wielokrotnie powtarzał, że do jej realizacji zobowiązał go premier Tusk. Byłoby to pozbawienie się z roku na rok ogromnej kwoty wpływów podatkowych.

Jak pisaliśmy, mało prawdopodobne, by rząd ciął teraz istniejące wydatki – 800+ niemal na pewno jest poza dyskusją, z całą pewnością nikt nie będzie kwestionował konieczności zbrojenia się. Warto obserwować jednak, jak rząd i MF będzie mówić teraz o nowych wydatkach i niezrealizowanych obietnicach. Decyzja KE to paradoksalnie jednocześnie problem i koło ratunkowe. Wykorzystane mądrze – na przykład po to, by zrezygnować z obietnicy kwoty wolnej od podatku w wysokości 60 tys. zł – może wyjść rządowi i obywatelom na dobre.

Jeśli jednak zostanie użyte do kwestionowania koniecznych wydatków socjalnych, ratunek będzie tylko pozorny, a konsekwencje polityczne mogą być fatalne.

„W ostatnich latach ukazały się dwa duże badania sprawdzające, jakie są skutki polityki zaciskania pasa. Pierwsze z 2020 roku, gdzie autorzy przeanalizowali 166 wyborów w 16 państwach europejskich; drugie z 2022 roku na bazie 200 wyborów, z dokładną analizą Niemiec, Portugalii, Hiszpanii i Wielkiej Brytanii. Oba badania wykazały, że taka polityka sprzyja skrajnej prawicy” – pisał niedawno w OKO.press Tomasz Markiewka.