Prof. Łętowska o tym, jak rząd zwodzi UE: Suma niecałych prawd prawdy nie daje

Biała Księga reform wymiaru sprawiedliwości, przedstawiona w marcu 2018 przez polski rząd jako dowód dobrej kondycji polskiej praworządności, podobnie jak tzw. „non-paper” rozsyłany w czerwcu w Brukseli, miały przekonać unijnych decydentów o bezzasadności postępowania w trybie art. 7 TUE wobec Polski. Te dwa dokumenty mają pewną wspólną skazę. Jest ona, niestety, charakterystyczna dla myślenia polskich prawników i polityków - pisze prof. Ewa Łętowska, członek rzeczywisty Polskiej Akademii Nauk, członek korespondent Polskiej Akademii Umiejętności, pierwsza rzecznik praw obywatelskich w Polsce (1988-1992), b. sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego (1999-2002) i Trybunału Konstytucyjnego (2002-2011).

Zarzuty krytyków rządu dotyczą nieosiągania w Polsce standardu przewidzianego przez rule of law (rządy prawa). W odpowiedzi słyszymy: „zarzut chybia, ponieważ istnieje u nas stosowne prawo, przepis, artykuł lub paragraf”. Dalej pada numer Dziennika Ustaw, data wejścia w życie lub nowelizacji. Argument koronny i jedyny, jest taki, że przecież „istnieją przepisy”. Często są to, skądinąd, przepisy niedawno uchwalone lub nowelizowane.

Tu leży sedno nieporozumienia między polskim rządem i organami unijnymi. Strona polska uporczywie powtarza, że „nas nie rozumieją”. W tej sytuacji - faktycznie, ma rację.

Po europejskiej stronie zaczynają się z kolei pojawiać podejrzenia, że sama koncepcja pakietu rule of law okazała się w Polsce niezrozumiała. Niestety, ta diagnoza jest trafna: polski rząd próbuje wykazać, że jeśli mamy „porządek w papierach” , to tym samym spełniamy wymogi rule of law.

Zachodzi tu trojaki błąd.

Nie można porównywać pojedynczych przepisów

Po pierwsze, prawo rozumiane jest jako pojedynczy przepis „na papierze”. Stąd wniosek, że jeśli w jakieś kwestii spornej odnajdziemy jakiś przepis, który istnieje także w jakimś systemie prawa na Zachodzie, to wystarczy, aby uznać, że nasz system jest w porządku („bo u was też tak jest”).

Oznacza to niezrozumienie, że w wypadku rule of law nie idzie o same przepisy brane pojedynczo, ale o to, jaki mechanizm tworzą we wzajemnej interakcji.

Na przykład: w związku ze zmianami prawa o prokuraturze dopuszczono „cofanie” przez prokuratora aktu oskarżenia już złożonego do sądu, po to, aby coś uzupełnić lub poprawić w dochodzeniu. Jednak możliwość wielokrotnego powtarzania tego manewru i trzymania oskarżonego w niekończącej się „procedurze” uchybia standardom rule of law. I to nawet, jeśli gdzieś, w jakimś kraju, obowiązuje podobne rozwiązanie. Być może skutki tego samego rozwiązania w innym kraju są zgoła odmienne, bo na przykład dla oskarżonego przewidziano inne niż w Polsce środki obronne.

Prawo się kumuluje, tworzy system

Drugi błąd dobrze ujęto w pytaniu skierowanym przez irlandzki Wysoki Trybunał (High Court) do Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu*, czy ekstradycja do Polski na podstawie Europejskiego Nakazu Aresztowania zapewni wydawanemu Polakowi uczciwy proces.

Nie interesuje mnie tu i teraz, czy to konkretne pytanie prejudycjalne jest dopuszczalne i zasadne. Charakterystyczna jest zasadnicza różnica w spojrzeniu na prawo irlandzkiej sędzi i polskich obrońców reform wymiaru sprawiedliwości. Sędzia Aileen Donnelly podejrzewa, że „praworządność w Polsce została systemowo podważona w następstwie kumulatywnego wpływu zmian legislacyjnych, jakie miały miejsce w ostatnich dwóch latach”.

Natomiast marcowa "Biała Księga" oraz czerwcowy „non paper” przygotowane przez polski rząd tłumaczą, że odpowiednie przepisy w Polsce istnieją, a jeśli istnieją, to kształtują rzeczywistość. I tak rozwija się dialog głuchych.

Strona polska mówi o uchwalonym tekście; a unijna - o działaniu tego tekstu (lub nie) w praktyce. My mówimy o zamiarze ustawodawcy i celach regulacji; oni pytają o standard, o éffet utile, czyli praktyczną efektywność, czy prawo zapewnia realizację tego, co obiecywano w momencie stanowienia prawa.

Strona polska porównuje, kawałkując system na przepisy i ich fragmenty; europejska porównuje działanie systemowo analizowanych mechanizmów. Rzeczywiście - nie rozumiemy się wzajemnie.

O efekcie mrożącym cicho sza

Trzeci błąd występuje, gdy redukujemy rule of law do zbioru tekstów i nie umiemy poprawnie ocenić wagi zjawisk pozaprawnych. Z radaru znikają więc takie zjawiska jak „efekt mrożący”, który następuje na przykład w wyniku wszczynania postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów czy prokuratorów, których orzeczenia nie odpowiadają oczekiwaniom władzy wykonawczej.

Jako sprawy bez znaczenia traktuje się wówczas kampanie finansowane ze środków publicznych, służące kreowaniu obrazu judykatywy jako środowiska skorumpowanego i nikczemnego.

Przy akcentowaniu tylko bieżących zmian tekstów prawa znikają zjawiska już dokonane wcześniej. Wielomiesięczna zwłoka w publikacji wyroków TK zakończyła się ich ogłoszeniem, ale wraz z dodatkiem niweczącym sens publikacji ("były wydane z naruszeniem prawa").

W ostatnich miesiącach dokonano wymiany prezesów sądów na ogromną skalę; zapewnienie, że obecnie takich zmian się już nie dokonuje, zwalnia z trudu zastanawiania się nad rozmiarem i prawdziwym sensem tego zabiegu.

Znika też z pola widzenia zjawisko wybiórczości przy stosowaniu prawa (widoczne w wypadku prawa o wykroczeniach czy prawa o zgromadzeniach), która służy politycznym celom. To już ewidentne naruszenie rule of law. Informacja zawierająca nie całą prawdę - dezinformuje.

Plus kilka łatwych do obalenia fałszerstw

W najnowszym dokumencie („non-paper”) mającym wyjaśnić bezzasadność zastrzeżeń wobec stanu praworządności w Polsce czytamy (pkt 3), że:

• sprawy w Trybunale Konstytucyjnym są rozpatrywane w porządku alfabetycznym,
• sędziowie są na równych zasadach obsadzani w składach,

Jeden z sędziów TK w 2017 roku nie był w ogóle obsadzany. Powtarzają się zmiany składów orzekających i odbieranie spraw, które sędziowie wcześniej mieli przydzielone jako sprawozdawcy. Dobieranie składów zostało potwierdzone w votum separatum Mariusza Muszyńskiego w sprawie K 9/15, gdzie powiedziano, że Prezes Trybunału, w ramach swojej odpowiedzialności za sprawność pracy Trybunału, ma prawo do: „określania składów w sytuacjach, które nie zostały skonkretyzowane w ustawie, jak np. (…) zmiany sprawozdawcy w wyniku braku akceptacji składu co do przedstawionego projektu [rozstrzygnięcia]”.

• W punkcie 3. rządowego dokumentu "non-paper" czytamy też, że sędziowie TK powołani za poprzednich kadencji Sejmu, uczestniczą w rozpatrywaniu spraw na równi z „nowymi”.

To również łatwe do obalenia. Obecnie robi się wszystko, żeby stworzyć podstawę do nieobsadzania (lub wyłączania) tych „dawnych” sędziów z bieżącego orzekania. Tylko po to Prokurator Generalny wniósł do TK sprawę (U 1/17) trzech sędziów wybranych w 2010 roku. Prokurator Generalny zarzuca wadliwy ich wybór przez Sejm. Zarzut dotyczy rzekomego braku wyboru w sposób indywidualny, choć w rzeczywistości głosowano na jednej karcie, gdzie umieszczono nazwiska wszystkich trzech sędziów, a liczba głosów nie była jednakowa, bo oznaczano indywidualnie każdego elekta.

• w "non-paper" czytamy także, że wszyscy sędziowie cieszą się szerokimi gwarancjami niezawisłości: są nieodwołalni, mają wysokie dożywotnie pensje, i nie ma mechanizmów wpływających na ich decyzje.

I ten ostatni argument nietrudno obalić. Od ponad roku toczy się postępowanie dyscyplinarne przeciw Jerzemu Stępniowi, jednemu z dawnych prezesów Trybunału. Zarzut zachowania nie licującego z godnością sędziego w stanie spoczynku jest związany z faktem uczestnictwa w demonstracji publicznej (pokojowej) w obronie konstytucji.

*Sprawa w Europejskim Trybunale Sprawiedliwości PPU C-216/18; Minister for Justice and Equality (IE), zawierającego pytanie wstępne (prejudycjalne) dotyczące europejskiego nakazu aresztowania, który został wydany w Polsce, by ścigać Artura C.