Prof. Mikuli: Jeśli Sejm przyjmie ustawę dyscyplinującą, trzeba rozpocząć Polexit

Tytuł od redakcji

Poselski projekt ustawy dyscyplinującej, zwanej też "kagańcową", który został opublikowany na stronach Sejmu w nocy z 12 na 13 grudnia i jest obecnie procedowany w parlamencie, zakłada między innymi wprowadzenie odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów za dokonywanie samodzielnej oceny, czy przepisy, na podstawie których orzekają, są zgodne z konstytucją, prawem międzynarodowym i prawem unijnym.

Wprowadzenie takich rozwiązań w Polsce to krok do wyjścia z Unii Europejskiej. Przestrzegali przed tym m.in. Pierwsza Prezes Sądu Najwyższego i Rzecznik Praw Obywatelskich, dziekani wydziałów prawa 13 uniwersytetów w całej Polsce, Komitet Helsiński i Polskie Towarzystwo Prawa Konstytucyjnego.

Opinie prawne przygotowane przez Sąd Najwyższy, Biuro Analiz Sejmowych i RPO również wskazują na niezgodność projektowanych zmian z Konstytucją i podstawowymi zasadami polskiego porządku prawnego, prawem międzynarodowym i prawem unijnym.

Dlaczego kraj należący do Unii Europejskiej nie może wprowadzać rozwiązań, które planują posłowie Solidarnej Polski i PiS?

Te kwestie wyjaśnia dr hab. Piotr Mikuli, profesor UJ*, kierownik Katedry Prawa Ustrojowego Porównawczego Uniwersytetu Jagiellońskiego. W wywiadzie dla OKO.press tłumaczy, że:

• Prawo UE w razie konfliktu z prawem krajowym ma pierwszeństwo;
• Zasada pierwszeństwa prawa UE ugruntowała się przez lata i jest zasadą kardynalną. Jeśli państwo jej nie przestrzega, nie może należeć do Unii Europejskiej;
• W żadnym kraju UE trybunał konstytucyjny czy sąd najwyższy nie negował, ani nie ograniczał prawa sędziów krajowych do rozstrzygania na korzyść prawa wspólnotowego czy unijnego w przypadku kolizji krajowych przepisów ustawowych z przepisami prawa UE;
• Prawo polskich sędziów do dokonania takiej oceny wynika wprost z art. 91 konstytucji;
• Wprowadzenie do polskiego porządku prawnego przepisu, który zabrania sędziom stosowania się do zasady pierwszeństwa prawa unijnego jest przesłanką do opuszczenia przez Polskę Unii Europejskiej.

Tłumaczy też, dlaczego sędziów nie wolno karać za dokonywanie oceny, czy ustawa jest sprzeczna z konstytucją - co również jest w planach Solidarnej Polski i PiS.

Ekspert demaskuje również, co kryje się za wypowiedziami polityków, którzy twierdzą, że Polska nie musi przestrzegać prawa unijnego czy wyroków TSUE, ponieważ prymat powinna mieć konstytucja.

Wyjaśnia, że Polska, wstępując do UE, zgodziła się na pierwszeństwo prawa unijnego. I ma na gruncie prawnym wszelkie możliwości - ze zmianą konstytucji włącznie, co już miało miejsce - żeby zawsze doprowadzić do zgodności prawa krajowego, w tym konstytucji, z prawem UE.

Wniosek? Dla prawników, rozbieżność między prawem krajowym a europejskim jest zawsze do rozwiązania. Za argumentem polityków, że te dwa komplementarne porządki są nie do pogodzenia, stoi polityczna wizja opuszczenia przez Polski Unii Europejskiej.

Odebranie sędziom możliwości poszanowania zasady pierwszeństwa prawa UE to krok do wyjścia z Unii

Anna Wójcik, OKO.press: Czy sędziowie mogą odmówić zastosowania przepisu prawa krajowego, jeśli jest niezgodny z prawem europejskim?

Dr hab. Piotr Mikuli: Oczywiście mogą, to jest podstawowa zasada prawa UE, wynikająca z utrwalonego orzecznictwa najpierw Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS), a później po zmianie nazwy tego sądu, Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE).

Prawo UE w razie konfliktu z prawem krajowym ma pierwszeństwo. Ta kardynalna zasada po raz pierwszy została wyraźnie sformułowana w sprawie z 1964 roku Costa przeciwko ENEL, a w kilka lat później, w 1970 roku, rozwinięta w głośnej sprawie Internationale Handelsgesellschaft.

Wspomniana zasada została zaakceptowana przez orzecznictwo krajów członkowskich UE, w tym również w Wielkiej Brytanii. Ze względu na obowiązującą tam zasadę suwerenności parlamentu i brak konstytucji w znaczeniu formalnym sprawa pierwszeństwa prawa UE była szeroko dyskutowana i przez część doktryny kontestowana. Niemniej, kwestię tę ostatecznie rozstrzygnięto w głośnej sprawie Factortame. Izba Lordów, pod wpływem odpowiedzi na pytanie prejudycjalne zadane ETS, uznała, że w wypadku kolizji prawo wspólnotowe ma pierwszeństwo przed ustawami parlamentu.

W państwach członkowskich trybunały konstytucyjne bądź sądy najwyższe starały się pogodzić zasadę supremacji konstytucji krajowej z zasadą nadrzędności prawa wspólnotowego.

Niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął relacje prawa krajowego i wspólnotowego m. in. w sprawach Solange I oraz Solange II. Niemiecki trybunał – a także sądy konstytucyjne w innych krajach – rezerwowały sobie prawo oceny zgodności z konstytucją przepisów wspólnotowych, ale na zasadzie wyjątku: w hipotetycznej sytuacji, gdyby prawo UE nie spełniało podstawowych standardów konstytucyjnych, takich jak ochrona podstawowych praw człowieka.

Prawo polskich sędziów do dokonania takiej oceny wynika wprost z art. 91 konstytucji.

Czy kraj Unii Europejskiej może zdecydować, że zasada pierwszeństwa prawa unijnego w nim nie obowiązuje?

W Sejmie złożono projekt ustawy, który zakłada, że sędziowie w Polsce będą odpowiadać dyscyplinarnie za odmowę zastosowania przepisu polskiego prawa, który jest niezgodny z prawem unijnym.

Wprowadzenie do polskiego porządku prawnego przepisu, który zabrania sędziom stosowania się do zasady pierwszeństwa prawa unijnego, jest przesłanką do opuszczenia przez Polskę Unii Europejskiej. W tym sformułowaniu nie ma cienia przesady.

Projekt nowelizacji zakłada też odpowiedzialność dyscyplinarną sędziów sądów powszechnych za dokonywanie samodzielnej oceny, czy przepis polskiej ustawy jest zgodny z konstytucją.

Do niedawna znaczna część przedstawicieli nauki prawa konstytucyjnego twierdziła, że Trybunał Konstytucyjny powinien mieć monopol oceniania zgodności przepisów ustaw z konstytucją RP. To znaczy, że w sytuacji, gdy sąd ma wątpliwości, czy ustawa jest zgodna z konstytucją i chciałby odmówić jej zastosowania, to sam nie powinien tego czynić, tylko zwrócić się z pytaniem prawnym do TK. Zadanie takiego pytania prawnego przewiduje art. 193 konstytucji. Sam byłem zwolennikiem tego poglądu.

Natomiast uważam, że w przypadku delegitymizacji TK, gdy dokonuje się manipulacji w zakresie ustalania składów orzekających, gdy zasiadają w nim osoby, które nie są sędziami TK, mamy do czynienia z diametralnie odmienną sytuacją. Twierdzę obecnie zatem, że sądy powinny wziąć na siebie ocenę zgodności przepisów ustaw z konstytucją.

Jeżeli sąd bowiem zadałby pytanie TK, które następnie rozstrzygałby skład, w którym zasiada osoba nieuprawniona do orzekania w TK, to taki wyrok TK mógłby być podważony. Zresztą istnieją wątpliwości, czy to w ogóle byłby wyrok. Jaki byłby zatem dziś sens zadawania TK takiego pytania?

Chciałbym też zaznaczyć, że nawet jeśli nie bylibyśmy w tym wyjątkowym kontekście, w jakim jesteśmy w latach 2015-2019, gdy na niespotykaną skalę atakowana jest niezależność sądów, to przepis ustawy „dyscyplinującej”, który zakłada karanie sędziego za to, że nie zadał pytania TK, a sam rozstrzygnął kwestię zgodności przepisu ustawy z konstytucją, byłby niedopuszczalną ingerencją w niezawisłość sędziowską. Tym bardziej, że nigdy nie było w tej sprawie jednolitego stanowiska w nauce prawa. Wiele prominentnych przedstawicieli doktryny opowiadało się od początku wejścia w życie konstytucji za prawem sądów do takiego jednostkowego kontrolowania przepisów ustawowych tzn. aby w konkretnej sprawie sąd mógł nie zadawać pytania, tylko sam rozstrzygnąć o niekonstytucyjności.

W marcu Trybunał Konstytucyjny orzekł, że procedura wyboru nowej KRS jest zgodna z konstytucją. Natomiast w 2020 roku Trybunał Sprawiedliwości UE wyda wyrok, w którym oceni status nowej KRS. Zakładając, że TSUE oceni, że neo-KRS nie spełnia standardów niezależności w rozumieniu prawa europejskiego. Jak to będzie rzutować na wyrok TK?

Trzeba zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, TK stwierdził zgodność z konstytucją sposobu wyboru nowej KRS. Natomiast TSUE – jeżeli zechce ocenić status KRS przy okazji rozpatrywania skargi złożonej przez Komisję Europejską dotyczącej postępowań dyscyplinarnych sędziów – dokona tej oceny z perspektywy prawa UE.

Jeżeli jakieś państwo chce być członkiem UE, to przepisy tam obowiązujące muszą być nie tylko zgodne z konstytucją, ale także i z prawem unijnym. To, że TK wypowiadał się o konstytucyjności przepisów ustawy o KRS, zupełnie nie przeszkadza TSUE w uznaniu, że te przepisy są niezgodne z prawem unijnym.

Druga istotna kwestia: TK w marcu tego roku orzekał w składzie pięcioosobowym, w którym zasiadał m.in. pan dr hab. Justyn Piskorski, który nie jest sędzią TK (tzw. "sędzia dubler"). Wobec tego powstaje pytanie, czy ta decyzja trybunału jest w ogóle wyrokiem. W doktrynie są różne poglądy na ten temat. Jeśli to jest wyrok, to co najmniej wadliwy. Ale nawet, gdybyśmy założyli, że ten wyrok nie jest wadliwy, i tak fakt, że przepis o kreowaniu składu KRS został oceniony jako zgodny z konstytucją, nie przeszkadza, żeby status nowej KRS został oceniony przez TSUE z perspektywy prawa europejskiego.

Czyli w sytuacji, gdyby TSUE orzekł, że nowo utworzona KRS nie spełnia wymogów prawa europejskiego, to ustawodawca powinien doprowadzić do zmiany ustawy o KRS, aby nie było wątpliwości, że powołania sędziowskie, a w rezultacie sądy w Polsce, spełniają standardy unijne.

Czyli TSUE nie odbierze żadnej kompetencji naszemu TK?

Naturalnie. Ten wyrok TK – jeśli w ogóle to jest wyrok – to w tym zakresie wyrok afirmatywny, potwierdzający zgodność z konstytucją. Natomiast funkcjonowanie w obrębie UE wymaga zgodności przepisów z prawem unijnym.

Niektórzy politycy i media często podnoszą argument, że konstytucja stoi lub powinna stać ponad prawem unijnym.

Jeśli chce się być w UE, trzeba respektować wartości i standardy europejskie. Konflikt między konstytucją a prawem europejskim może się oczywiście pojawić. Mówił o tym polski TK w orzeczeniu, w którym oceniał zgodność traktatów z polską konstytucją. Jak stwierdził TK byłby to jednak niezwykle wyjątkowy przypadek, ponieważ oba porządki – polski, konstytucyjny i europejski, są oparte na tych samych wartościach.

Jeśli dojdzie do sytuacji, w której przepis konstytucyjny jest jaskrawo z sprzeczny z prawem unijnym, i nie da się tej niezgodności usunąć w wyniku wykładni, to jeśli państwo chce dalej funkcjonować w ramach UE, musi zmienić konstytucję. Ale to są, jak podkreślam, sytuacje dość rzadkie. Znane są jednak takie przypadki.

W Niemczech konstytucja została zmieniona pod wpływem wyroku ETS w głośnej sprawie Tanji Kreil. W niemieckiej ustawie zasadniczej funkcjonował przepis, który wykluczał możliwość służenia w Bundeswehrze kobietom, gdy w grę wchodziło użycie broni. ETS uznał, że taki przepis narusza prawo UE. I pod wpływem tego wyroku przepis niemieckiej Ustawy Zasadniczej zmieniono.

W Polsce zresztą też raz zmieniliśmy konstytucję pod wpływem prawa UE, żeby móc wprowadzić Europejski Nakaz Aresztowania. TK uznał za niezgodny z konstytucją przepis ustawowy, który włączał do Polski mechanizm europejskiego nakazu aresztowania, ponieważ konstytucja explicite wykluczała ekstradycję obywatela polskiego. Nie było wówczas wątpliwości, żeby zadecydować o stosownej nowelizacji konstytucji.

Czy zatem spór jest do rozwiązania, o ile taka jest wola polityków?

Dr hab. Piotr Mikuli - profesor nadzwyczajny Uniwersytetu Jagiellońskiego, kierownik Katedry Prawa Ustrojowego Porównawczego Wydziału Prawa i Administracji tej uczelni. Jest też radcą prawnym, członkiem Okręgowej Izby Radców Prawnych w Krakowie, członkiem International Society of Public Law, Polskiego Towarzystwa Prawa Konstytucyjnego oraz Polskiego Towarzystwa Badań Kanadyjskich. Zajmuje się polskim i porównawczym prawem konstytucyjnym, w ostatnich latach prowadzone przez niego badania głównie dotyczą pozycji ustrojowej organów władzy sądowniczej w państwie demokratycznym.