Prof. Piotrowski: Cofnięcie kontrasygnaty to ewidentne naruszenie litery prawa

9 września 2024 premier niespodziewanie wycofał swoją kontrasygnatę pod postanowieniem prezydenta Andrzeja Dudy o wyznaczeniu prowadzącego zgromadzenie sędziów Izby Cywilnej SN, które ma wyłonić kandydatów na prezesa tej izby. Premier powołał się na to, że dwóch legalnych sędziów SN z Izby Cywilnej zaskarżyło jego kontrasygnatę (i osobno postanowienie prezydenta) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a procedura administracyjna pozwala organowi administracji na uchylenie jego decyzji w ramach tzw. autokontroli.

Premier w piśmie skierowanym do prezydenta oraz dwóch sędziów stwierdził, że dając kontrasygnatę, nie posiadał informacji niezbędnych do prawidłowej oceny przedłożonego przez prezydenta postanowienia. Podkreślił także, że popiera stanowisko skarżących, że osoba powołana na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, ukształtowanej ustawą z 8 grudnia 2017 roku na urząd sędziego nie może zostać uznana za legalnego sędziego SN. Odniósł się przy tym także do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

Decyzja premiera o wycofaniu kontrasygnaty wzbudza wśród prawników ogromne kontrowersje. Część ekspertów popiera interpretację, że premier miał do tego prawo w ramach tzw. autokontroli. Ale nie brakuje głosów wskazujących, że nieprzypadkowo wycofanie kontrasygnaty jest ruchem bez precedensu w historii polskiej polityki.

“Nie ma takiego pojęcia ani takiej procedury, ani takiej możliwości, dlatego, że kontrasygnata jest złożeniem podpisu przez prezesa rady ministrów na postanowieniu prezydenta. W związku z tym to prezydent jest gospodarzem tego aktu. Po kontrasygnowaniu następują skutki, które nie mogą być cofnięte przez jednostronne działanie premiera„ – mówi w rozmowie z OKO.press konstytucjonalista prof. Ryszard Piotrowski. ”Bo z jednej strony mamy wejście w życie tego aktu urzędowego, on staje się ważny. Jego ważność nie może być następczo podważona przez premiera, bo to by oznaczało, że rola prezydenta, wbrew Konstytucji, w tym zakresie zostaje sprowadzona do wykonawcy woli premiera. Wszystkie te okoliczności determinują to, że

Co jest w tej sprawie istotne, to fakt, że wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Nie ma przepisu, który by przewidywał wycofanie kontrasygnaty".

Czy kontrasygnata to akt administracyjny?

Przepisem, na które powołuje się premier, jest art. 54 §3 postępowania przed sądami administracyjnymi, mówiący o tym, że organ wydający decyzję administracyjną, która ulegnie zaskarżeniu, ma prawo ją uchylić w ramach tzw. autokontroli. Najpierw trzeba jednak uznać, że złożenie kontrasygnaty przez premiera jest w ogóle aktem administracyjnym. Taką interpretację wspiera m.in. prof. Marcin Matczak. W rozmowie z OKO.press kontrasygnatę za akt administracyjny uznała także prof. Ewa Łętowska, czyniąc jednocześnie zastrzeżenie, że w tym przypadku trudno ocenić, w jakim stopniu jednak jest to także akt polityczny.

Z tą interpretacją zdecydowanie nie zgadza się prof. Piotrowski.

"Prawo administracyjne można interpretować z punktu widzenia Konstytucji, a nie Konstytucję z punktu widzenia prawa administracyjnego. W przeciwnym wypadku straciłaby swój walor najwyższego prawa Rzeczpospolitej. Nie podzielam poglądu, według którego istnieje możliwość uznania, że taka instytucja konstytucyjna, jaką jest kontrasygnata, jest rodzajem decyzji administracyjnej.

To jest bardzo ryzykowne. A co by było, gdybyśmy uznali, że decyzją administracyjną są również na przykład akty prezydenta dotyczące różnych jego działań bez kontrasygnaty? I na przykład prezydent powoła rząd, a następnie ogłosi, że chce dokonać autokorekty, bo zmienił zdanie? Te pojęcia po prostu nie mogą być stosowane do prawa konstytucyjnego" – mówi konstytucjonalista.

Sądowo-administracyjna kontrola władzy

A jednak przez lata prawnicy próbowali odwoływać się do sądów administracyjnych w przypadkach naruszania uprawnień przez władzę wykonawczą. Dziesięciu sędziów, którym Lech Kaczyński w latach 2005-2008 odmówił powołania pomimo pozytywnej rekomendacji KRS, zaskarżało w ten sposób działanie prezydenta. W tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzekał tak samo, jak Wojewódzki Sąd Administracyjny, wskazując, że decyzja o powołaniu lub odmowie powołania przez prezydenta nie podlega kontroli administracyjnej.

Znacznie szerszym echem odbiło się niepublikowanie wyroków TK przez premier Beatę Szydło. Wtedy też niektórzy prawnicy dyskutowali na temat wykorzystania ewentualnej ścieżki sądowo-administracyjnej.

„W 2016 roku złożyłem wnioski w tej sprawie do Rzecznika Praw Obywatelskich oraz do Pierwszej Prezes SN. Oboje byli uczestnikami postępowań w Trybunale i jako tacy mieli interes w tym, żeby wyroki w tych sprawach zostały opublikowane i wykonane. Tymczasem Beata Szydło je wstrzymywała. Zaproponowałem RPO i PPSN konstrukcję, by zaskarżyli do sądu administracyjnego bezczynność Prezesa Rady Ministrów. I jedni, i drudzy wskazywali, że nie jest to czynność z zakresu administracji publicznej i że taka skarga nie jest możliwa” – opowiada OKO.press Patryk Wachowiec, wiceprezes Forum Obywatelskiego Rozwoju. „Te dwie historie są do siebie dosyć podobne, bo zarówno publikacja wyroków, jak i kontrasygnata wynikają z przepisów Konstytucji”.

Nie oznacza to jednak, że w ostatnich latach nie dochodziło do spraw precedensowych.

„Sędzi Agnieszce Niklas-Bibik udało się skutecznie zaskarżyć własne zawieszenie. W 2022 roku wojewódzki sąd administracyjny po raz pierwszy uznał, że może kontrolować decyzje prezesów sądów i ministra sprawiedliwości o odsuwaniu sędziów od orzekania na miesiąc. Bo w tym zakresie są organami władzy publicznej” – wspomina Wachowiec.

„Premier niepotrzebnie odwoływał kontrasygnatę”

Co zrobi w tym wypadku wojewódzki sąd administracyjny? Na razie w poniedziałek 9 września rozpoczął procedurę, ale nie wydając żadnego zabezpieczenia, tylko odsyłając skargę do prezydenta, by ten mógł w jej sprawie zabrać stanowisko i dopiero przekazać dokumenty do sądu.

Dzień później, czyli we wtorek 10 września, przy bojkocie tzw. starych sędziów SN, odbyło się zgromadzenie w Izbie Cywilnej, podczas którego wyłoniono trójkę kandydatów na prezesa, którzy zostaną przedstawieni prezydentowi. Andrzej Duda może nawet na dniach powołać nowego prezesa izby.

Oznaczać to może też, że wojewódzki sąd administracyjny umorzy postępowanie, uznając, że wybór prezesa już się dokonał i że nie ma już przedmiotu sporu.

Jakie są w takim razie dalsze losy „cofniętej kontrasygnaty”? Po ruchu premiera nie ma śladu w Monitorze Polskim, gdzie wciąż opublikowane jest postanowienie prezydenta, które pojawiło się w systemie 27 sierpnia. I wciąż widnieje tam z podpisem Donalda Tuska.

Po „cofniętej kontrasygnacie” nie ma także śladu w oświadczeniu 31 sędziów SN, którzy ogłosili, że powołanie przez prezydenta prezesa Izby Cywilnej jest niezgodne z prawem. Sędziowie odnoszą się tam do argumentów dotyczących statusu neosędziów oraz sprzecznych z Konstytucją uprawnień przyznanych prezydentowi przez ustawę.

Co w takim razie osiągnął premier swoim kontrowersyjnym ruchem?

„Premier zupełnie niepotrzebnie dokonał tego »aktu czynnego żalu«, czyli odwołania kontrasygnaty. Jakie to ma znaczenie? Przecież premier, kontrasygnując postanowienie prezydenta, nie odnosił się do kwestii statusu sędziów powołanych przez KRS ukształtowaną po zmianach w 2018 roku. Premier po prostu kontrasygnował konkretny akt, nie wypowiadał się wiążąco w żadnym sporze prawnym. W mojej ocenie nadano temu działaniu nieproporcjonalnie wielkie polityczne znaczenie. Sądzę, że uchylenie kontrasygnaty może budzić zdumienie nawet w tych osobach, które były jej zdecydowanymi krytykami” – ocenia prof. Ryszard Piotrowski.

„Musimy się liczyć z konsekwencjami. Po pierwsze tymi społecznymi, politycznymi, związanymi z pogłębianiem chaosu w państwie. Po drugie, z konsekwencjami prawnymi. Nie mówię o odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, bo to perspektywa odległa, raczej iluzoryczna. Ale jeśli wynik kolejnych wyborów będzie dla obecnej ekipy niekorzystny, to będą musieli się liczyć z postępowaniami karnymi. To jest ewidentne naruszenie litery prawa. I myślę, że kiedy przekracza się takie granice, to można już brnąć tylko w tym kierunku i nie można się zatrzymywać. Jak oznajmił mi kiedyś jeden z prominentnych prawników: albo my ich, albo oni nas” – dodaje konstytucjonalista.