Prof. Rakowska-Trela: prawidłowość powołania neo-KRS ocenią dwa europejskie trybunały

Europejski Trybunał Praw Człowieka notyfikował polskiemu rządowi, że rozpatrzy skargę sędziego NSA Jana Grzędy, którego kadencja w dawnej KRS została przerwana w wyniku nowelizacji ustawy o KRS w 2017 roku.

Europejski Trybunał Praw Człowieka (Rady Europy w Strasburgu), jak również Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (w Luksemburgu) zajmą się dwiema kluczowymi zmianami dotyczącymi Krajowej Rady Sądownictwa. Wprowadziła je nowelizacja ustawy o KRS z 2017 roku:

• po pierwsze, nowym sposobem wyboru sędziów do składu KRS,
• po drugie, przedwczesnym wygaszeniem kadencji dotychczasowych członków KRS.

W OKO.press śledzimy losy pytań prejudycjalnych zadanych Trybunałowi Sprawiedliwości UE , które dotyczą statusu nowej KRS.

W czerwcu 2019 roku rzecznik generalny TSUE wydał opinię, w której ocenił, że Izba Dyscyplinarna w Sądzie Najwyższym nie spełnia wymogów niezawisłego sądu w rozumieniu prawa unijnego, ponieważ w procesie opiniowania sędziów w niej zasiadających brała udział neo-KRS, co do której wyboru są wątpliwości.

Wyrok Wielkiej Izby TSUE poznamy jesienią tego roku. Ocena KRS przez najwyższy sąd Unii Europejskiej pokaże, czy zmiany w systemie sądownictwa są zgodne z europejskim standardem - jak twierdzi rząd.

Ponadto, Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu oceni nowelizację ustawy o KRS . ETPCz to najważniejszy organ monitorujący prawa człowieka w państwach europejskich należących do Rady Europy.

Skargi przeciwko Polsce do ETPCz złożyło dwóch spośród 15 sędziów zasiadających w dawnej KRS, których kadencje zostały przerwane przez nowelizację. Są to sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego Jan Grzęda oraz sędzia Waldemar Żurek, dawniej rzecznik prasowy KRS.

Niedawno ETPCz notyfikował rządowi polskiemu, że rozpatrzy sprawę sędziego Grzędy (skarga nr 43572/18). Skarga sędziego Żurka pozostaje na wcześniejszym, niejawnym etapie procedury.

"Na kanwie skargi sędziego NSA Jana Grzędy do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, Trybunał zadał polskiemu rządowi cztery pytania, które zmierzają do ustalenia, czy sędziom, których kadencja została wygaszona, zagwarantowano prawo do sądu i do skutecznego środka odwoławczego" - zauważa prof. Anna Rakowska-Trela, konstytucjonalistka z Uniwersytetu Łódzkiego.

Poniżej pełny tekst analizy prof. Anny Rakowskiej-Treli.

Anna Rakowska-Trela – prawniczka, adwokatka, samorządowiec, doktor habilitowana nauk prawnych, wykładowczyni Uniwersytetu Łódzkiego oraz adiunkt w Katedrze Prawa Konstytucyjnego i Porównawczego tej uczelni.

Neo-KRS przed europejskimi trybunałami

W atmosferze sprzeciwu środowisk prawniczych, przedstawicieli opozycji, opinii publicznej i instytucji europejskich, 8 grudnia 2017 roku Sejm uchwalił ustawę o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw. Następnie pracujący nad ustawą Senat nie wniósł poprawek. Prezydent podpisał ją 20 grudnia 2017 roku. Została ogłoszona 2 stycznia 2018 roku.

Projektodawcą nowych rozwiązań był Prezydent Rzeczpospolitej Polskiej Andrzej Duda, który w pisemnym uzasadnieniu projektu wskazywał, że „polskie społeczeństwo nie ufa sądom, kwestionuje niezawisłość i bezstronność sędziów oraz zasadnie domaga się zmian. Zmiany powinny być wprowadzone i fakt ten nie jest przez nikogo kwestionowany” oraz że konieczne jest zapewnienie, by „sędziowie wchodzący w skład Rady posiadali odpowiednią legitymację oraz takie kwalifikacje i walory osobiste, by mogli tej funkcji odpowiednio sprostać” (uzasadnienie projektu, s. 1 i 3).

Nowelizacja ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa wprowadziła szereg istotnych zmian funkcjonowania tego organu.

Wśród najbardziej kontrowersyjnych i najpowszechniej krytykowanych należy wymienić choćby zmianę trybu wyboru w skład KRS 15 sędziów (o których mowa w art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji) poprzez powierzenie ich wyboru Sejmowi spośród kandydatów zgłoszonych przez grupę co najmniej 2000 obywateli lub grupę co najmniej 25 sędziów, z wyjątkiem sędziów w stanie spoczynku (nowe art. 9a i 11a ustawy). Dodatkowo, ustawodawca mocą przepisów przejściowych przedwcześnie wygasił kadencję sędziów-członków KRS (art. 6 ustawy zmieniającej).

Sędziowie skarżą Polskę do Strasburga

Nie wszyscy sędziowie - dotychczasowi członkowie KRS - pogodzili się z tym działaniem ustawodawcy.

Dwa tygodnie temu ETPC notyfikował rządowi polskiemu, że rozpatrzy sprawę sędziego Grzędy (skarga nr 43572/18). Skarga sędziego Żurka jest pozostaje jeszcze na wcześniejszym, niejawnym etapie procedury.

W skardze sędzia Grzęda zarzucił naruszenie art. 6 § 1 oraz art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (prawo do rzetelnego procesu sądowego oraz prawo do skutecznego środka odwoławczego).

Na kanwie skargi, ETPC zadał polskiemu rządowi cztery pytania, które zmierzają do ustalenia, czy sędziom, których kadencja została wygaszona, zagwarantowano prawo do sądu i do skutecznego środka odwoławczego.

Zadając te pytania, ETPC nawiązał do głośnej sprawy węgierskiego sędziego Andrása Baki, który zajmował stanowisko prezesa węgierskiego Sądu Najwyższego, a jego kadencja miała zakończyć się w czerwcu 2015 r. Był on też przewodniczącym węgierskiego odpowiednika KRS i również krytykował niektóre ówczesne projekty zmian w sądownictwie, w tym propozycję obniżenia wieku emerytalnego sędziów.

Wskutek reformy konstytucyjnej na Węgrzech, 1 stycznia 2012 r. wygasła jego kadencja. Stało się to 3 i pół roku wcześniej niż wynikałoby to z dotychczas obowiązujących przepisów.

Jednocześnie, poprzez przyjęcie niekonwencjonalnych kryteriów dla kandydatów - pozbawiono Andreasa Bakę prawa do kandydowania na urząd prezesa Kúrii (następca prawny dotychczasowego Sądu Najwyższego).

Przywołanie tej sprawy przez ETPC w sprawie Grzęda przeciwko Polsce (i - jak należy oczekiwać - także Żurek przeciwko Polsce) nie wróży sukcesu rządowi polskiemu.

Na rozstrzygnięcie tych dwóch spraw, dotyczących osobistych praw sędziów będących członkami KRS, których kadencje ustawodawca wygasił, przyjedzie jeszcze z pewnością trochę poczekać.

Trybunał Sprawiedliwości UE w Luksemburgu również wypowie się o neo-KRS

W sprawie zgodności sposobu powołania neo-KRS z zasadą niezależności sądów i niezawisłości sędziów wypowie się, w konsekwencji złożenia przez polski SN wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, w najbliższym czasie Trybunał Sprawiedliwości UE (dalej: TSUE).

W wydanej już opinii Rzecznik Generalny TSUE wskazał, że KRS w obecnym kształcie „nie daje rękojmi niezależności od władzy ustawodawczej i wykonawczej”, co wynika tak z przyjętego przez ustawodawcę trybu wyboru członków KRS, jak i przedwczesnego zakończenia kadencji dotychczasowych członków KRS.

Sedno problemu: nowy sposób wyboru sędziów do KRS i przedwczesne wygaszanie kadencji

Przyznanie prawa wyboru sędziów-członków KRS Sejmowi

Zasadniczym elementem, który uległ zmianie w wyniku nowelizacji ustawy o KRS jest odebranie prawa wyboru sędziów-członków KRS sędziom i przyznanie tego prawa Sejmowi.

Konstrukcja składu KRS i sposób wyboru jej członków mają niezwykle istotne znaczenie dla określenia ustrojowego charakteru i pozycji tego organu.

KRS to organ o mieszanym charakterze, umiejscowiony „między władzami”. Tym samym w skład KRS powinni wchodzić przedstawiciele wszystkich trzech władz. W KRS zasiadają więc z jednej strony przedstawiciele Sejmu, Senatu, z drugiej osoba wskazana przez Prezydenta oraz Minister Sprawiedliwości (członek Rady Ministrów) i po trzecie wreszcie sądów.

Na funkcjonowanie sądów w sferze orzeczniczej nie może wpływać ani władza ustawodawcza ani wykonawcza, co stanowi gwarancję prawa do sądu, wolności i praw człowieka i obywatela (a i w zakresie administracyjnym wpływ ten powinien być ograniczony).

Tak rozumiana odrębność i niezależność sądów i trybunałów stanowi rozwinięcie zasady demokratycznego państwa prawnego oraz gwarancję i uzupełnienie prawa do sądu.

Niedopuszczalne jest więc, aby na staży tych wartości stanął organ, w którym przewagę mieliby przedstawiciele władzy ustawodawczej lub wykonawczej, a taką konstrukcję wprowadziła omawiana nowelizacja.

W KRS bezpośrednimi przedstawicielami władzy sądowniczej są - po wejściu w życie nowelizacji - jedynie Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego oraz Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego. O tym, kogo dany członek KRS reprezentuje zasadniczo decyduje bowiem przede wszystkim to, kto tego członka wybiera lub powołuje.

KRS składa się więc z 19 przedstawicieli Sejmu RP (w tym 15 będących sędziami i 4 posłów), 2 przedstawicieli Senatu będących senatorami, Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Ministra Sprawiedliwości, Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego i osoby powołanej przez Prezydenta RP.

Nie można bowiem tracić z pola widzenia tego, że jednym z najistotniejszych aspektów niezależności sądów i niezawisłości sędziów jest właśnie niezależność i niezawisłość od organów dwóch pozostałych konstytucyjnych władz, tj. władzy ustawodawczej i wykonawczej. Postawienie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów organu, w którym znakomitą większość (21 z 25) stanowią przedstawiciele władzy ustawodawczej, a jedynie dwoje członków to bezpośredni przedstawiciele władzy sądowniczej stanowi zaprzeczenie ochrony tych zasad, jakże istotnych z punktu widzenia gwarancji wolności i praw człowieka i obywatela.

Przedwczesne wygaszanie kadencji

Przechodząc do drugiego z podniesionych aspektów, tj. do przedwczesnego wygaszenia kadencji sędziów-członków KRS, pokreślić trzeba, że ich czteroletnia kadencja to kadencja konstytucyjna, mająca konstytucyjne umocowanie, a więc nie może ona podlegać modyfikacjom w drodze ustawowej.

Jeśli przepisy konstytucyjne, ustanawiając kadencję, nie określają możliwości jej skrócenia, to domniemanie przemawia za sztywną kadencją, a więc za wyłączeniem możliwości jej skrócenia lub wcześniejszego odwołania. Taka sztywna kadencja zapewnia poczucie stabilności, a pośrednio także trwałości całego systemu organów państwa.

Rozwiązania przyjęte w nowelizacji są niedopuszczalne, niedopuszczalne jest bowiem ustawowe „wygaszenie” kadencji określonych konstytucyjnie. Należy przyjąć, że jest to „nieproporcjonalna ingerencja w konstytucyjnie ukształtowany system wyłaniania i funkcjonowania Krajowej Rady Sądownictwa – organu konstytucyjnego opartego na kadencyjności członków z wyboru” (zob. wyrok TK z 18 lipca 2007 r. w sprawie K 25/07).

Projektodawca starał się uzasadnić potrzebę wygaszenia kadencji koniecznością dostosowania składu KRS do nowych przepisów. Nowe przepisy dotyczące wyboru i kadencji wybieralnych członków KRS (wybór 15 sędziów przez Sejm, wspólna kadencja) już same w sobie są niezgodne z Konstytucją, z zasadą niezależności sądów, naruszają prawo do sądu, co dodatkowo uwypukla niezgodność ze standardami tak konstytucyjnymi, jak i europejskimi rozwiązania polegającego na wygaszeniu kadencji dotychczasowych członków Rady.

Są jeszcze trybunały w Strasbourgu i Luksemburgu

Nie ulega wątpliwości, że znowelizowana 8 grudnia 2017 r. ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa pozostaje w sprzeczności z szeregiem zasad i wartości demokratycznego państwa prawnego, zaprzecza istocie trójpodziału władzy i niezależności władzy sądowniczej.

Na te okoliczności w swoich opiniach i stanowiskach jeszcze w trakcie procedury ustawodawczej zwracali uwagę eksperci, a także liczne instytucje publiczne i podmioty, stojące na straży praworządności.

Niestety, te stanowiska i uwagi nie spotkały się z zainteresowaniem ze strony któregokolwiek z organów zaangażowanych w proces legislacyjny.

Wydaje się jednak, że trafią na podatniejszy grunt i zrozumienie sędziów europejskich trybunałów.