Prof. Zachariasz o korupcji w samorządach. Dlaczego tak trudno jej zapobiegać

Prezes Orlenu Daniel Obajtek - jak wynika z publikacji „Gazety Wyborczej” - będąc wójtem Pcimia w latach 2006-2015 złamał prawo. Ustawa o samorządzie zabraniała i zabrania wójtom czy prezydentom działalności w biznesie.

Z udostępnionych przez Wyborczą.pl nagrań rozmów telefonicznych z 2009 roku między ówczesnym wójtem Pcimia a Szymonem - dyrektorem handlowym firmy TT Plast jasno wynika, że Obajtek podejmował decyzje biznesowe związane z aktywnością tej firmy. Zlecał Szymonowi zadania sam lub za pośrednictwem innych pracowników.

O tym jakie antykorupcyjne regulacje prawne obowiązują samorządowców i na ile zapobiegają rozmaitym konfliktom interesów - na prośbę OKO.press - pisze prawnik prof. Igor Zachariasz*

Stan prawa antykorupcyjnego w samorządzie

Istotą korupcji w sferze politycznej jest nadużywanie przez osoby publiczne swoich stanowisk dla osiągnięcia prywatnych korzyści, zarówno o charakterze majątkowym, jak i osobistym. Korupcja występuje nie tylko w administracji rządowej, ale także w administracji samorządu terytorialnego, gdzie wcale nierzadko występują konflikty interesów, mające silne zakorzenienie w lokalnie prowadzonej działalności gospodarczej, politycznej czy urzędniczej.

Dostrzegając problem korupcji w działaniach przedstawicieli wspólnot lokalnych już w latach 90. poprzedniego wieku - tuż po wprowadzeniu samorządu gminnego - zaczęto tworzyć pierwsze przepisy ustawowe mające zapobiegać temu zjawisku na poziomie administracji lokalnej, a po reformie powiatowo-wojewódzkiej w 1998 roku także na poziomie regionalnym.

Przypadkowy zbiór

Z biegiem lat przepisy te zaczęto określać tzw. prawem antykorupcyjnym w samorządzie terytorialnym, które to prawo dziś, wskutek dość przypadkowego, odpowiadającego raczej potrzebom chwili, aniżeli realizującego jakąś przemyślaną koncepcję legislacyjną działania ustawodawczego, tworzy mało spójny i średnio skuteczny system przepisów, mający intencjonalnie przeciwdziałać patologicznym postawom w administracji lokalnej i regionalnej.

Przepisy karne, przepisy administracyjne ograniczające działania funkcjonariuszy w sferze gospodarczej czy pracowniczej, uzupełniają regulacje sprzyjające jawności życia publicznego. Są wśród nich:

- regulacje odnoszące się do obowiązku składania oświadczeń majątkowych, także przez radnych, członków organów wykonawczych i urzędników samorządowych;

- regulacje mówiące o realizacji obowiązków w zakresie dostępu do informacji publicznej;

- i te dotyczące funkcjonowania rejestru korzyści - ewidencji prowadzonej przez Państwową Komisję Wyborczą, gdzie ujawnia się korzyści uzyskiwane, także przez osoby zatrudnione w urzędach jednostek samorządu terytorialnego.

Przyczyn ułomności prawa antykorupcyjnego poszukiwać należy zarówno w sferze samej legislacji, często bowiem przepisy te tworzone są w sposób mało precyzyjny, co z kolei powoduje, iż trudno je stosować, ale także w sferze polityki, gdzie wywierane są nieformalne naciski na odstępowanie od ścigania czynów korupcyjnych.

To z kolei wywołuje kontrolne reakcje ze strony wolnych mediów, które tego typu działania ujawniają, często także obnażając bezradność organów państwa w skutecznej walce z tym zjawiskiem.

Zapobieganie korupcji urzędniczej

Przepisy antykorupcyjne w samorządzie podzielić możemy na kilka grup. Do podstawowych regulacji wiążących funkcjonariuszy samorządu terytorialnego na pewno należą przepisy zabraniające pod groźbą kary określonych zachowań, postrzeganych jako korupcyjne, które zawarte są w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 - Kodeks karny.

Mają one zapobiegać korupcji urzędniczej, na którą składają się m.in. takie czyny jak:

- przestępstwo niegospodarności (art. 296 k.k.), polegające na wyrządzeniu przez funkcjonariusza samorządowego szkody przez nadużycie udzielonych mu uprawnień lub niedopełnienie ciążącego na nim obowiązku w związku z zajmowaniem się sprawami majątkowymi lub gospodarczymi osoby fizycznej czy prawnej;

- przestępstwo wyłudzenia dotacji, subwencji lub zamówienia publicznego (art. 297 k.k.) polegające na wyłudzeniu takich środków przy pomocy podrobionego lub poświadczającego nieprawdę dokumentu;

- przestępstwo udaremnienia przetargu w celu osiągnięcia korzyści (art. 305 §1 k.k.),

- a także najczęściej penalizowane przestępstwa - sprzedajności (art. 228 k.k.) polegające na przyjmowaniu korzyści, płatnej protekcji (art. 230 k.k.), czyli pośrednictwa w załatwianiu sprawy w zamian za korzyść

- oraz przestępstwo nadużycia władzy (art. 231 k.k.).

To ostatnie przestępstwo - nadużycia władzy, obejmuje wszelkie działania funkcjonariusza samorządowego naruszające lub mogące naruszyć dobra chronione prawnie, należące do sfery prywatnej, jak i publicznej, do których dochodzi wskutek przekroczenia przez niego uprawnień lub niedopełnienia obowiązków, z czym mamy najczęściej do czynienia w działaniach administracji publicznej, nie tylko samorządowej.

Często wymieniane przykłady takich przestępstw, to choćby

• nakazywanie przez wójta strażnikowi miejskiemu anulowania mandatu wystawionego kierowcy,
• wydanie korzystnej dla inwestora – a niezgodnej z przepisami – decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
• czy też wykorzystywanie swego stanowiska do uzależniania powoływania na stanowiska w urzędzie gminy, od otrzymania korzyści majątkowych (jednocześnie przestępstwo łapownictwa).

Obok nich występują przestępstwa związane z nieprawidłowym prowadzeniem postępowań administracyjnych czy legislacyjnych, które mogą wywołać zagrożenie dla dóbr odbiorców świadczeń administracji samorządowej. I choć tego typu działania funkcjonariuszy publicznych są chyba najczęściej spotykane, to są to przestępstwa stosunkowo najrzadziej identyfikowalne i ścigane.

Wiąże się to zapewne ze zbiegiem ścigania takiego działania na gruncie karnym, przy równoległej możliwości dochodzenia przez podmioty zewnętrzne swoich praw przed sądem administracyjnym (w celu uchylenia aktów administracyjnych czy czynności władczych), a także przed sądem powszechnym - ze względu na możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w związku ze szkodami spowodowanymi takim bezprawnym działaniem funkcjonariusza.

Może właśnie dlatego, iż istnieją różne ścieżki dochodzenia praw przez podmioty prywatne w tej sytuacji, wyraźnie widać dystans prokuratorów do zgłaszanych zawiadomień o możliwości popełnienia przestępstwa nadużycia władzy i oddalania przez wydziały karne sądów skarg mieszkańców na brak podejmowania przez prokuratorów działań.

Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej

Ograniczenia takie wobec radnych i urzędników samorządowych zostały wprowadzone ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.

Ustawa zabrania im także bycia członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego, a także wykonywania jakichkolwiek czynności w tych spółkach, które wskazywałyby na „uzurpowanie” uprawnień organów czy pracowników tych spółek.

Przykładowo zakazane jest wykonywanie czynności zastrzeżonych statutem spółki, jak i innymi uchwałami władz spółki, a ściganie takich czynności jest niezależne od tego, czy urzędnik wykonywał je w oparciu o tytuł prawny (np. umowę cywilnoprawną), czy bez tytułu, faktycznie je wykonując.

Sankcji będą więc podlegały wszelkie czynności wykonywane przez urzędnika, które wykonywać powinien prezes spółki, czy bezpośredni przełożony pracownika spółki, lub sam pracownik samodzielnie w ramach łączącego go stosunku pracy czy umowy cywilnoprawnej.

Przekroczenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zależności od jego rodzaju, stanowić może przewinienie służbowe:

• podlegające odpowiedzialności dyscyplinarnej lub stanowiące podstawę do rozwiązania stosunku pracy z urzędnikiem samorządowym,
• odwołania ze stanowiska w przypadku osób zatrudnionych w jednostkach samorządowych na podstawie powołania,
• a w przypadku pochodzącego z bezpośrednich wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wygaśnięcia jego mandatu.

Z mocy ustaw ustrojowych regulujących działania gmin, powiatów i województw wprowadzono przepisy ograniczające możliwość prowadzenia działalności gospodarczej przez radnych. Z tym że ograniczenia te dotyczą zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, w której sprawują funkcję radnego, a także zarządzania taką działalnością lub bycia przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

(Choć trzeba pamiętać, że jeśli radny korzysta dla celów prowadzonej przez niego działalności gospodarczej z mienia gminy na zasadzie jego powszechnej dostępności, nie dochodzi do naruszenia tego zakazu, zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 11 czerwca 2014 roku, sygn. II SA/Bd 571/14).

Radni nie mogą także uczestniczyć we władzach spółek prawa handlowego z udziałem komunalnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby ani być pełnomocnikami takich spółek.

Przepisy te powodują, iż osoby prowadzące działalność gospodarczą, stając się radnymi, członkami organów wykonawczych czy pracownikami samorządowymi powinny zaprzestać jej prowadzenia.

Choć przepisy w zakresie ograniczania działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcję radnego, członków organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego czy urzędników samorządowych ocenić można względnie pozytywnie, to, jak wskazują badania niezależnych ośrodków, brak jest determinacji w działaniach kontrolnych ze strony administracji rządowej, które sprzyjałby większej wykrywalności nadużyć w tym zakresie.

Brak sankcji niektórych ograniczeń antykorupcyjnych

Skuteczność przepisów antykorupcyjnych bywa osłabiona wskutek ich konstrukcji ustawowej, nie przewidującej sankcji za popełnione czyny w stosunku do niektórych funkcjonariuszy.

Przykładowo, art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych wymaga, aby urzędnik samorządowy, w tym wójt, starosta, marszałek, nie wykonywali zajęć pozostających w sprzeczności z obowiązkami pracownika samorządowego, lub zajęć wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność.

O ile w przypadku złamania tych przepisów przez urzędników niższych szczebli, są oni zagrożeni sankcją w postaci rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia, to już w przypadku wójta sankcja ta ma charakter w dużej mierze pozorny,

• z jednej bowiem strony czynności z zakresu prawa pracy, związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje w stosunku do wójta przewodniczący rady i powinien on w takiej sytuacji rozwiązać umowę z wójtem,
• ale z drugiej strony wykonywanie zajęć wskazanych w art. 30 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych nie powoduje wygaśnięcia mandatu wójta.

Podobną regulację nie przewidującą sankcji zawiera przykładowo także art. 24m ustawy o samorządzie gminnym, który wymaga aby wójt (zastępca wójta, skarbnik gminy, sekretarz gminy, kierownik jednostki organizacyjnej gminy, osoba zarządzająca i członek organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoba wydająca decyzje administracyjne w imieniu wójta) w trakcie pełnienia funkcji oraz przez okres 3 lat po zakończeniu pełnienia, nie przyjmował jakiegokolwiek świadczenia o charakterze majątkowym, nieodpłatnie lub odpłatnie od podmiotu, jeżeli biorąc udział w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych jego dotyczących mieli bezpośredni wpływ na jego treść.

Celem tego przepisu było oczywiście ograniczenie możliwości stronniczego postępowania wójta w sytuacji potencjalnych, przyszłych korzyści majątkowych, ale

Pomimo wskazanych ułomności prawa antykorupcyjnego w samorządzie terytorialnym, wprowadzenie tych przepisów należy odebrać jako pozytywny efekt ewolucji prawa urzędniczego w Polsce, z jakim mamy do czynienia w ostatnich trzydziestu latach.

Jednak przepisy te wymagają wielu zmian, których celem powinno być osiągnięcie ich spójności, wzmocnienie podstaw do eliminacji zachowań korupcyjnych przez nadanie możliwości bardziej efektywnego działania centralnym organom kontrolnym, przy jednoczesnym ograniczeniu działań o charakterze politycznym tych organów, zmierzających do braku sankcjonowania wybranych działań korupcyjnych oraz wprowadzenie sankcji tam, gdzie wymagają tego wadliwe konstrukcje obowiązujących przepisów.

* Igor Zachariasz - doktor habilitowany nauk prawnych, adwokat. Od 2019 roku profesor w Katedrze Polityk Regulacyjnych Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. W latach 1998-2019 pracował w Unii Metropolii Polskich; w latach 1993-1998 uczestniczył w programach badawczych i pracach projektowych Towarzystwa Urbanistów Polskich i Instytutu Miasta sp. z o.o.

Autor licznych publikacji z zakresu prawa administracyjnego, w tym prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego, prawa samorządu terytorialnego, nauki administracji, oraz opinii, ekspertyz i raportów dotyczących funkcjonowania administracji publicznej dla krajowych i międzynarodowych instytucji, m.in. Towarzystwa Urbanistów Polskich, Biura Analiz Sejmu, Europejskiego Banku Inwestycyjnego.