RPO o Lex Czarnek: Zaprzestać prac nad tymi zmianami! Kurator jako pan i władca?

"Proponowane nowe uprawnienia kuratorów oświaty ws. powoływania i odwoływania dyrektorów szkół mogą ograniczać w Polsce samorządność, a decydująca opinia kuratora o działalności organizacji społecznych i stowarzyszeń w szkołach może zagrozić realizacji prawa do nauki. Może też negatywnie wpłynąć na prawo rodziców do wychowywania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami" - pisze Adam Bodnar w oświadczeniu z 22 czerwca 2021.

Twierdzi, że zapowiadana przez rząd nowelizacja prawa oświatowego "zdezorganizuje pracę szkół i ograniczy liczbę zajęć uznawanych przez decydentów za kontrowersyjne. Tymczasem młodzieży brakuje edukacji antydyskryminacyjnej, obywatelskiej, czy klimatycznej".

W krótkim syntetycznym tekście RPO omawia nowelizację prawa oświatowego i rozporządzenia o nadzorze pedagogicznym z 25 maja 2021 roku. Punkt po punkcie wskazuje, jak naruszają one zasady ustroju szkolnego (i szerzej - polskiego ładu ustrojowego) oraz w jaki sposób ograniczają prawa uczniów i uczennic i ich rodziców. Oświadczenie ukazało się zanim rząd opublikował projekt wprowadzenia do ustawy oświatowej "gumowego" zapisu karnego (do 3 lat więzienia dla dyrektora lub dyrektorki za niedopełnienie obowiązków lub przekraczenie uprawnień w zakresie opieki lub nadzoru nad małoletnim").

Oto cały tekst oświadczenia RPO, śródtytuły od redakcji.

Szkołę trzeba zmieniać, ale zupełnie inaczej

Rzecznik Praw Obywatelskich jest zaniepokojony projektem nowelizacji ustawy Prawo oświatowe, który może doprowadzić do znaczącej przebudowy ustroju szkolnego. Przedstawiając ministrowi edukacji Przemysławowi Czarnkowi swe krytyczne uwagi, RPO apeluje o odstąpienie od prac nad tymi zmianami.

Rzecznik dostrzega skalę protestu środowisk oświatowych wobec nich. Po niezwykle trudnym roku pandemii, kiedy szkoły musiały zmierzyć się z wieloma wyzwaniami, zasługują one na życzliwe podejście oraz spokój, sprzyjający refleksji nad pożądanym kierunkiem zmian. A celem powinna być szkoła bardziej demokratyczna, kreatywna, odważna w działaniach i przyjazna wszystkim pracującym na rzecz poprawy jakości nauczania.

Wzmocnienie roli kuratorów oświaty, czyli zmiana

Jak pisze do MEiN zastępca Rzecznika Stanisław Trociuk, celem projektu jest przede wszystkim wzmocnienie roli organu nadzoru pedagogicznego, który ma zyskać nowe uprawnienia.

A decydująca opinia kuratora co do działalności organizacji społecznych i stowarzyszeń w szkołach i placówkach może wpłynąć negatywnie na realizację prawa do nauki, gwarantowanego w art. 70 Konstytucji, a także - wbrew deklaracjom władz - osłabiać pozycję rodziców w życiu szkół.

Ideą, jaką pod koniec lat dziewięćdziesiątych 20. wieku przyświecała twórcom reformy samorządu oraz systemu oświaty, było przekazanie prowadzenia szkół lokalnym społecznościom.

Samorządy zainwestowały ogromne środki w infrastrukturę oświatową, kształcenie nauczycieli i dodatkowe zajęcia. W opinii ekspertów decentralizacja oświaty były słuszna. Dowodem były m.in. znakomite wyniki polskich uczniów i uczennic w międzynarodowym badaniu PISA. Niebagatelne znaczenie ma także duże przywiązanie lokalnych społeczności do gminnych szkół, które nierzadko są centrami życia społecznego.

A kurator oświaty jest organem administracji rządowej, powoływanym i odwoływanym przez ministra na wniosek wojewody. Odpowiadając za nadzór pedagogiczny w województwie, nie jest on w stanie w pełni angażować się w życie każdej szkoły lub placówki oświatowej.

Projekt rządowy proponuje wzmocnienie roli kuratora co do wyboru kandydata na dyrektora szkoły lub placówki w postępowaniu konkursowym - poprzez zwiększenie liczby jego przedstawicieli w składzie komisji konkursowej (z trzech do pięciu).

Większa byłaby też rola kuratora przy powołaniu na stanowisko dyrektora osoby niebędącej nauczycielem – projekt wprowadza obowiązek uzyskania jego pozytywnej opinii. Ponadto kurator mógłby wnosić do organu prowadzącego o odwołanie dyrektora – jeśli uchyla się od realizacji zaleceń wydanych w wyniku czynności nadzoru pedagogicznego - lub jego zawieszenie, gdy organ nadzoru stwierdzi uchybienia co do bezpieczeństwa uczniów w czasie zajęć szkolnych.

Odwołanie dyrektora może nastąpić z byle powodu...

Proponowane zmiany znacząco zakłócają równowagę pomiędzy głosami przedstawicieli władzy samorządowej i centralnej. Szczególny sprzeciw budzi zapowiedź wprowadzenia szybkiej ścieżki odwoływania nauczyciela ze stanowiska dyrektora.

Kurator oświaty będzie mógł złożyć wniosek do organu prowadzącego szkołę o odwołanie dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, jeśli dyrektor w 14 dni nie zrealizuje zaleceń wynikających z przeprowadzonych czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego.

Budzi to obawy, że odwołanie dyrektora może nastąpić z dowolnego powodu. Jednocześnie odbiera się uprawnienia organom prowadzącym, gdyż zmiana na stanowisku dyrektora nastąpi nawet w przypadku braku ich zgody.

Taka ingerencja w prowadzenie szkoły nie znajduje wystarczającego uzasadnienia. Sam autor projektu przyznaje, że „brak realizacji zaleceń przez dyrektorów szkół lub placówek oraz uniemożliwianie przeprowadzenia w szkole lub placówce niepublicznej czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego nie jest częstym zjawiskiem”.

Jednocześnie zamiarem ustawodawcy jest odebranie wójtom, burmistrzom lub prezydentom uprawnienia do odwołania dyrektora w przypadkach szczególnie uzasadnionych w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Konieczne będzie uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty lub ministra ds. kultury i ochrony dziedzictwa narodowego - co jest postrzegane jako kolejny dowód na brak zaufania władz centralnych do samorządów.

...a szkoła niepubliczna zlikwidowana. Bez możliwości odwołania się

Projekt wprowadza możliwość wydania przez organ nadzoru pedagogicznego osobie prowadzącej niepubliczną szkołę lub placówkę polecenia niezwłocznego umożliwienia wykonania czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego.

Konsekwencją niezrealizowania polecenia kuratora może być wykreślenie szkoły lub placówki z ewidencji. Stawia to organ nadzoru na bardzo mocnej pozycji. Utrata statusu szkoły wydaje się zaś karą niewspółmiernie dotkliwą.

Projekt przewiduje także wprowadzenie możliwości złożenia przez kuratora wiążącego wniosku do organu prowadzącego szkołę o zawieszenie dyrektora szkoły w pełnieniu obowiązków, przed złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, w sprawach niecierpiących zwłoki związanych z zagrożeniem bezpieczeństwa uczniów w czasie zajęć. W ocenie Rzecznika obecne przepisy pozwalają na skuteczne reagowanie w takich sytuacjach.

Przydanie nowych uprawnień urzędnikom oświatowym może wpłynąć negatywnie na ich odbiór w społeczeństwie. Obowiązkiem kuratora jest bowiem udzielanie wsparcia nauczycielom i dyrektorom szkół. Będzie to znacznie utrudnione, jeżeli funkcja ta zacznie być kojarzona głównie z kontrolą, opresją i karaniem. Zdaniem Rzecznika należy dążyć do tego, aby rola kuratora postrzegana była jako prawdziwe wsparcie w rozwoju szkoły.

Kontrola dostępu organizacji społecznych zdezorganizuje pracę szkół

Mimo wcześniejszych negatywnych opinii, powraca koncepcja wprowadzenia większego nadzoru nad zajęciami prowadzonymi przez stowarzyszenia i inne organizacje, których celem statutowym jest działalność wychowawcza albo rozszerzanie i wzbogacanie form działalności dydaktycznej, wychowawczej, opiekuńczej i innowacyjnej.

Dyrektor szkoły będzie miał obowiązek uzyskać pozytywną opinię kuratora oświaty lub specjalistycznej jednostki nadzoru. Nie później niż na dwa miesiące przed zajęciami dyrektor ma przekazywać organom nadzoru program zajęć i materiały do nich wykorzystywane, a także pozytywne opinie rady szkoły lub placówki i rady rodziców.

Po uzyskaniu pozytywnej opinii, a przed rozpoczęciem zajęć, dyrektor będzie obowiązany przedstawić rodzicom niepełnoletniego ucznia (lub pełnoletniemu uczniowi) pełną informację o celach i treściach realizowanego programu, a także pozytywną opinię kuratora oświaty lub specjalistycznej jednostki nadzoru, pozytywne opinie rady szkoły i rady rodziców oraz materiały wykorzystywane do realizacji.

Dotyczy to zwłaszcza tematów, które przez osoby odpowiedzialne za system oświaty odbierane są jako kontrowersyjne.

Efekt mrożący już działa. Do RPO napływają skargi

Choć rodzice często podzielają poglądy swoich dzieci w tym zakresie, to kurator oświaty będzie miał decydujący wpływ na to, czy dana organizacja lub stowarzyszenie będzie mogła wykonywać swoje statutowe zadania. Może to mieć negatywny wpływ na prawo do nauki, a także na prawo rodziców do wychowywania swoich dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami.

Działalność organizacji i stowarzyszeń edukacyjnych stanowi cenne uzupełnienie pracy szkół. Urozmaicają one życie szkolne, czynią naukę ciekawszą, wspierają rozwój uczniów i uczennic, zachęcają ich do dalszych poszukiwań. Dlatego też niesprawiedliwe i niepotrzebne jest budowanie wokół ich działań atmosfery podejrzliwości.

Skuteczność i sens tak drobiazgowej kontroli treści budzi wątpliwości z uwagi na ogromną liczbę szkół, jakie podlegają nadzorowi poszczególnego kuratora, oraz co za tym idzie, realnych możliwości rzetelnej oceny wszystkich materiałów.

Szkoły powinny mieć swobodę, sprawczość i podmiotowość

W ocenie RPO sprawy dotyczące edukacji publicznej, wskazane jako zadania własne jednostek samorządu terytorialnego nie powinny ograniczać się jedynie do podstawowego administrowania. Konieczne jest zapewnienie szkołom pewnej swobody, tak aby miały one poczucie sprawczości i podmiotowości.

Ograniczenie dotychczasowych uprawnień samorządów w dziedzinie edukacji powinno być oparte na solidnych podstawach, co w projekcie ustawy nie zostało dowiedzione.

Proponowane zmiany są sprzeczne z postulatami, które od lat formułowane są przez środowiska oświatowe, a wśród których znajduje się realne usamorządowienie i upodmiotowienie szkoły, w szczególności większa autonomia w sferze treści i programów nauczania.

Dalsza centralizacja systemu oświaty może doprowadzić do wzrostu liczby rodziców, którym szkoły niepubliczne lub zagraniczne wydadzą się bardziej atrakcyjnym wyborem. Ale na naukę ucznia w takich szkołach stać jednak wyłącznie rodziców majętnych.

Jak czytamy w projekcie ustawy, „niezmiernie istotne jest poprawianie warunków funkcjonowania szkół i placówek, co pozytywnie wpłynie na rozwój uczniów i wychowanków”. W uzasadnieniu projektu wskazano na „liczne sygnały od kuratorów oświaty, rodziców, nauczycieli oraz związków zawodowych zrzeszających nauczycieli, dotyczące działań niezgodnych z przepisami prawa”, które mają usprawiedliwiać wzmocnienie nadzoru.

Na podstawie wyników interwencji, podczas których RPO utrzymywał stałe kontakty z organami nadzoru pedagogicznego, uważa on jednak, że obecne przepisy umożliwiają kuratorom właściwe wykonywanie zadań. Istnieją poważne wątpliwości, czy po roku zdalnego nauczania większa ingerencja kuratorów oświaty w życie szkół stanowi właściwą odpowiedź na problemy uczniów i wychowanków oraz ich nauczycieli.