Rząd chce luzować regułę wydatkową. Żeby starczyło na prezenty wyborcze?

Ministerstwo Finansów przygotowało projekt zmian w przepisach o finansach publicznych, które zmodyfikują dotychczasowe zasady zadłużania się przez państwo. Z jednej strony zapowiada się duża zmiana. Z drugiej – PiS po prostu odwraca to, co partia rządząca wprowadziła na koniec 2015 roku.

Przypomnijmy najpierw, o co w ogóle chodzi.

Reguła dyscyplinująca

Stabilizująca reguła wydatkowa została wprowadzona do polskiego prawa przez rząd Platformy Obywatelskiej. Było to zgodne z wymaganiami Unii Europejskiej.

„Reguła wydatkowa o charakterze stabilizującym weszła w życie od 2014 rok. Reguła ta jest jednym z rozwiązań dostosowujących regulacje polskie do przepisów Unii Europejskiej w zakresie tzw. ram budżetowych (dyrektywy Rady 2011/85/UE), których termin implementacji mijał z końcem 2013 roku. Stabilizacyjna reguła wydatkowa jest docelowym ograniczeniem w zakresie wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych (general government sector), co oznacza, iż zastąpiła ona tymczasową (dyscyplinującą) regułę wydatkową obejmującą tylko wydatki budżetu państwa” – czytamy w uzasadnieniu na stronie rządowej.

Reguła ma powstrzymać rząd przed nadmiernym zadłużaniem się. Wiemy jednak bardzo dobrze z dyskusji ekonomistów, że słowo „nadmierny” jest tutaj bardzo różnie interpretowane. W regule zostały zapisane konkretne ramy.

Inflacja czy cel inflacyjny

Kwotę możliwych wydatków powiększa się przede wszystkim o wzrost PKB (korzysta się z ośmioletniej średniej) i poziom inflacji. Gdy PiS objęło rządy w 2015 roku, natychmiast zmieniło poziom inflacji na cel inflacyjny. Cel inflacyjny to wskaźnik, który ustala NBP i do takiego poziomu docelowo powinna dążyć inflacja. W Polsce od lat jest to 2,5 proc.

Z punktu widzenia rządzących był to ruch racjonalny, jeśli chcieli zwiększać wydatki – w 2015 i 2016 roku mieliśmy do czynienia z minimalną deflacją. 2,5 proc. było więc lepsze niż -0,6 proc. - bo tyle wyniósł roczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych w 2016 roku. Potem inflacja rosła, ale powoli, więc nikt się nie kwapił, by tę zasadę zmieniać.

Później przyszła pandemia, a Unia Europejska pozwoliła na rozluźnienie zasad, między innymi po to, by można było przelać firmom miliardy złotych czy euro, by ratować zagrożone z powodu lockdownów firmy, a wraz z nimi miejsca pracy. Dziś sytuacja inflacyjna jest zupełnie inna niż w 2015 roku - PiS woli więc wrócić do starych zasad. Dlatego w proponowanej nowelizacji ustawy o finansach publicznych wraca wskaźnik inflacji zamiast wprowadzonego przecież przez PiS celu inflacyjnego.

Manipulacja prognozami

Łukasz Czernicki, główny ekonomista Ministerstwa Finansów tłumaczy, że takie zmiany są w dzisiejszych warunkach konieczne.

„Jeśli w regule byłby utrzymany cel inflacyjny, jako podstawa do wyliczeń limitu, to wielkość tego limitu będzie zbyt niska względem rzeczywistych potrzeb, wynikających nie ze dodatkowych wydatków tylko ze zmieniających się uwarunkowań makroekonomicznych” – powiedział Czernicki w komentarzu dla portalu 300gospodarka.

Według projektu MF limit wydatków na przyszły rok miałby być wyliczany na podstawie prognozy inflacji na kolejny rok. 300gospodarka, która ujawniła informacje na temat projektu, pisze, że istnieje „opcja rewidowania [prognozy] ex post”. A Czernicki dodaje, że „to zapobiegnie błędom wynikającym np. nietrafionych prognoz inflacyjnych”. Powstaje jednak pytanie, które na razie pozostaje bez odpowiedzi – jak zrewidować wydatki, jeśli zostały już one zaplanowane na podstawie prognozy?

A znając praktykę tego rządu dotyczącą prognoz inflacji, musi to niepokoić. W zeszłym roku rząd przygotował, a prezydent podpisał w grudniu ustawę budżetową na 2022 rok, w której zapisano prognozę inflacji w wysokości 3,3 proc. Wówczas inflacja zbliżała się już do 10 proc. W momencie ostatnich prac legislacyjnych i podpisania ustawy przez prezydenta zapis już był absurdalny. Nie zmieniono go jednak. Tymczasem gdyby zapisać w ustawie inflację powyżej 5 proc., rząd musiałby dwa razy w ciągu roku podwyższać płacę minimalną. A przy okazji daje to możliwość chwalenia się wyższymi wpływami do budżetu – bo wyliczenia prowadzono na podstawie inflacji w wysokości 3,3 proc., więc wpływy z podatku VAT będą znacząco wyższe.

To wszystko pokazuje nam, że rząd jest zdolny do manipulowania prognozami tak, by odpowiadały jego własnym potrzebom.

Standardy fiskalne pilnie potrzebne

„Pomimo mojej krytycznej oceny reguł fiskalnych, uważam, że wiarygodne standardy fiskalne są w Polsce potrzebne” – komentuje dla OKO.press dr Michał Możdżeń z Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, specjalista od finansów publicznych - „Niestety zaproponowane zmiany do stabilizacyjnej reguły wydatkowej takiego wiarygodnego zobowiązania moim zdaniem nie dostarczają”.

I uzasadnia: „Powrót do wskaźnika oczekiwanej inflacji sam w sobie ma pewne uzasadnienie. W obecnych warunkach ograniczenie możliwości wzrostu wydatków ponad stopę wzrostu gospodarczego do 2,5 proc. miałoby prawdopodobnie zbyt silny efekt zacieśniający. Ale dziś ten ruch sprawia wrażenie koniunkturalnej gry regułą pod potrzeby polityczne”.

Powrót do sposobu liczenia limitu wydatków sprzed 2016 roku to nie jedyna proponowana zmiana.

"Działanie pod polityczne potrzeby"

Dr Możdżeń: „Mamy też wyłączenie spod reguły części wydatków inwestycyjnych. Choć jest to zgodne z sugestiami Komisji Europejskiej, to także ten element pogłębia wrażenie działania pod polityczne potrzeby.

Te dwie zmiany bardzo osłabiają restrykcyjność reguły. A ta nie wydaje się dobrze skrojona na obecne czasy. Mamy przecież wysoką inflację, częściowo popytową. Mamy gwałtownie pogarszające się salda obrotów bieżących, co wskazuje na szybko rosnące zadłużenie zagraniczne gospodarki. I mamy szybko rosnącą rentowności obligacji, które będą siłą rzeczy częściowo saldo obrotów bieżących jeszcze pogarszać.

Po trzecie zmodyfikowana reguła ma być z definicji tymczasowa, co podważa jej rolę jako wiarygodnego zobowiązania rządu. Jedyną pozytywną rolę jaką dostrzegam w proponowanej regule to poprawa pozycji negocjacyjnej Ministerstwa Finansów w przetargach budżetowych z innymi ministerstwami, choć to co powiedziałem wcześniej, wskazuje na to, że ta rola w praktyce też będzie ograniczona”.

Niepoważne traktowanie reguł

Zobowiązanie w postaci reguły wydatkowej już od dłuższego czasu nie jest traktowane poważnie. Już poprzedni rząd omijał reguły wydatkowe w specjalnych funduszach, ale PiS wprowadził ten proceder na nowy poziom. W zeszłym roku poza budżet wypchnięto ponad 50 mld złotych wydatków rządu. Najpewniej nic tu się w najbliższym czasie nie zmieni. Szczególnie że zbliża się rok wyborczy, w którym PiS najpewniej będzie chciał zwiększyć wydatki. A partia Jarosława Kaczyńskiego często realizuje obietnice jeszcze przed wyborami, by zwiększyć swoją wiarygodność w oczach wyborców.

Dr Możdżeń: „KE nie oczekuje natychmiastowego powrotu do reguł numerycznych, przedłużyła zawieszenie zapisów Paktu Stabilności i Wzrostu na 2023 rok. Dlatego jeśli rząd bardzo chce mieć takie narzędzie, lepiej podjąć intensywne prace nad docelową regułą, zamiast tworzyć tymczasową. Ponadto warto powrócić do dyskusji o powołaniu w Polsce Rady Fiskalnej”.

Ekonomiści zrzeszeni w Polskiej Sieci Ekonomii, której częścią jest dr Możdżeń, mają tutaj własną propozycję

„Właśnie powołaliśmy społeczną radę fiskalną. Jej specyfika polega na tym, że nie jest technokratyczna, ale w pewnym sensie reprodukuje skład Rady Dialogu Społecznego”.

Do Rady dołączyć chcą Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych, Forum Związków Zawodowych, Pracodawcy RP, Krajowa Rada Spółdzielcza, Związek Lustracyjny Spółdzielni, Polska Zielona Sieć i Stowarzyszenie Energia Miast.

Zadaniem Rady będzie ocena wydatków rządowych, budżetu, wieloletnich planów finansowych oraz polityki podatkowej.