Dr Ziółkowski: Julię Przyłębską będzie można odsunąć od kierowania TK zgodnie z Konstytucją [ekspertyza]

Julia Przyłębska, powołana przez Prezydenta Dudę na Prezesa Trybunału Konstytucyjnego 21 grudnia 2016 roku, została wybrana w niekonstytucyjnej procedurze.

"Procedura z 2016 roku, w której wybrano i powołano Julię Przyłębską na stanowisko Prezesa TK była niezgodna z Konstytucją i wyrokiem wydanym kilka miesięcy wcześniej przez prawidłowo obsadzony skład TK (sprawa K 44/16). Wyrokiem – dodajmy – którego władza polityczna nie chciała opublikować" - ocenia dr Ziółkowski.

Po wyborach, Sejm nowej kadencji powinien niezwłocznie przyjąć nową ustawę, która odwróci skutki, jaki wywołały przepisy przejściowe z 2016 roku. W nowej ustawie Sejm powinien jednoznacznie stwierdzić, że nie ma kompetencji do regulowania zasad wyboru Prezesa TK.

Następnie Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego powinno uchwalić stosowny akt. Na jego podstawie należy przeprowadzić procedurę wyboru nowego Prezesa Trybunału Konstytucyjnego.

#OKOnawybory: przed wyborami parlamentarnymi Archiwum Osiatyńskiego i OKO.press omawiają kluczowe raporty, analizy i ekspertyzy na temat zmian dotyczących praworządności oraz ustroju Rzeczpospolitej, które zaszły za Sejmu VIII kadencji, przez cztery lata "dobrej zmiany" PiS. Oprócz diagnozy zniszczeń, przedstawiamy też rekomendacje, jak przywrócić i ulepszyć państwo prawa.

Dr Michał Ziółkowski*, konstytucjonalista z Akademii im. Leona Koźmińskiego i stypendysta Europejskiego Instytutu Uniwersyteckiego we Florencji, autor głośnego raportu o działalności TK , przygotował dla Archiwum Osiatyńskiego ekspertyzę pt. "Przekroczenie granic konstytucyjnego upoważnienia prawodawczego jako punkt wyjścia w przywracaniu praworządności po niekonstytucyjnym wyborze i przedstawieniu kandydatów na stanowisko Prezesa TK w 2016 r."

Anna Wójcik omawia główne tezy i rekomendacje zaprezentowane w tej ekspertyzie, dostępnej w całości w Archiwum Osiatyńskiego.

Zmiana Prezesa TK to konieczny element przywracania praworządności

Przypomnijmy: jednym z pierwszych elementów kryzysu państwa prawa w Polsce były zmiany dotyczące obsadzenia, przewodnictwa i funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego.

W 2016 roku uchwalono nowe przepisy regulujące przedstawienie kandydatów i wybór Prezesa TK.

Według ekspertyzy dr. Michała Ziółkowskiego, parlament przekroczył wówczas swoje kompetencje: kwestie przedstawienie kandydatów i wyboru Prezesa TK powinien bowiem regulować akt wydany przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego.

Dr Ziółkowski wyjaśnia, że niezgodna z Konstytucją jest zatem uregulowana ustawą procedura, w której w 2016 roku prezydentowi Andrzejowi Dudzie przedstawiono dwójkę kandydatów na Prezesa TK - Mariusza Muszyńskiego i Julię Przyłębską - a następnie tę drugą wybrano na stanowisko Prezesa TK.

Dlatego, aby przywrócić stan zgodny z konstytucją, parlament nowej kadencji powinien niezwłocznie uściślić w nowej ustawie, że jedynie Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK może wydawać akt regulujące przedstawienie kandydatów i wybór Prezesa TK.

Po uchwaleniu stosownej ustawy przez parlament, Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK – z wyłączeniem osób, które w TK zajmują miejsca sędziów prawidłowo wybranych w 2015 roku, ale nie zaprzysiężonych – powinno uchwalić akt regulujący kwestię przedstawienia kandydatów i wybór Prezesa TK.

Następnie, zgodnie z tym nowym aktem, należy przeprowadzić procedurę wyboru nowego Prezesa TK.

Wybór Julii Przyłębskiej na Prezesa Trybunału Konstytucyjnego

Od 2015 roku w Polsce trwa kryzys konstytucyjny związany między innymi z nieprawidłowym obsadzeniem Trybunału Konstytucyjnego.

Trzech sędziów Trybunału Konstytucyjnego wybranych przez Sejm w 2015 roku – Roman Hauser, Krzysztof Ślebzak i Andrzej Jakubecki – nie zostało zaprzysiężonych.

W ich miejsce Sejm obecnej, czyli VIII, kadencji wybrał trzy inne osoby, od których w grudniu 2015 roku prezydent Andrzej Duda odebrał ślubowanie. W TK zasiadali i orzekali Mariusz Muszyński (obecnie wiceprezes TK), Lech Morawski (zasiadał i orzekał w TK do śmierci 12 lipca 2017) oraz Henryk Cioch (zasiadał i orzekał w TK do śmierci 20 grudnia 2017). Po śmierci Morawskiego i Ciocha, do TK zostali wybrani tzw. dublerzy-dublerów, Justyn Piskorski (w miejsce Krzysztofa Ślebzaka) i Jarosław Wyrembak (w miejsce Romana Hausera).

W lipcu 2016 roku przyjęto nowa ustawę o Trybunale Konstytucyjnym. Zmieniła ona zasady wyboru, przedstawienia kandydatów i powołania Prezesa TK. Część przepisów tej ustawy została uznana za niezgodna z Konstytucją jeszcze przez prawidłowo obsadzony TK (sprawa K 39/16). Następnie, również w prawidłowym składzie, TK wskazał jak należy interpretować konstytucyjne przepisy o wyborze Prezesa TK (sprawa K 44/16). Sejm obecnej kadencji nie zastosował się do żadnego z tych wyroków.

Jednocześnie wprowadzono za pomocą ustawy możliwość odmowy publikacji wyroków TK w dwóch sprawach (K 47/15 oraz K 44/16). Wyroki w tych sprawach zawierały negatywną ocenę merytoryczną zasad obsady stanowiska Prezesa TK uchwalonych pod koniec 2016 roku.

Helsińska Fundacja Praw Człowieka dotarła do informacji, że w ramach śledztwa dotyczącego niepublikowania wyroków TK ustalono, że wyroków nie publikowano na polecenie samej premier Beaty Szydło. Co więcej, wyroki usunięto ze Zbioru Urzędowego Trybunału Konstytucyjnego (zostały natomiast wcześniej opublikowane m.in. na stronie Rzecznika Praw Obywatelskich). Ostatecznie wyroki opublikowano w "Dzienniku Ustaw" dopiero w 2018 roku w ramach ustępstw wobec Komisji Europejskiej, która od grudnia 2017 roku prowadzi z polskim rządem polityczny "dialog" w ramach procedury ochrony przestrzegania unijnych wartości, przewidzianej w artykule 7 Traktatu o Unii Europejskiej. Polski powoływał się na fakt publikacji wyroków TK w tzw. Białej Księdze.

Wracając do 2016 roku: nowa ustawowa procedura umożliwiła wybór kandydata na Prezesa TK de facto jedynie głosami 5 osób wybranych do TK przez Sejm VIII kadencji po 2015 roku, niezależnie od sprzeciwu pozostałych sędziów TK wybranych przez Sejm wcześniejszej kadencji.

20 grudnia 2016 roku Prezydentowi Andrzejowi Dudzie przedstawiono dwoje kandydatów na Prezesa TK: Mariusza Muszyńskiego i Julię Przyłębską. Tego samego dnia prezydent Duda wydał postanowienie o wybraniu Julii Przyłębskiej na urząd "sędziego pełniącego obowiązki Prezesa TK".

21 grudnia 2016 roku Prezydent Duda powołał Julię Przyłębską na stanowisko Prezesa TK.

Jaki jest od tego czasu status Julii Przyłębskiej?

Dr Michał Ziółkowski precyzyjnie wyjaśnia tę kwestię w swojej ekspertyzie:

Przywracać praworządność: tak, ale tylko w zgodzie z Konstytucją

Rzecznik Praw Obywatelskich Adam Bodnar w 2018 roku na konferencji Fundacji im. Stefana Batorego "Jak przywracać rządy prawa" mówił, że naprawa ustroju będzie wymagała wyrzeczenia się stosowania – często wygodnych dla władzy – mechanizmów, którymi posługuje się dziś większość rządząca. Bodnar zaznaczał też, że reforma nie może się ograniczać do przywrócenia stanu sprzed 2015 roku, musi doprowadzić do realnego poprawienia standardów państwa prawa w Polsce.

Z podobnych założeń wychodzi dr Michał Ziółkowski w swojej ekspertyzie. Dlatego zaproponował rozwiązanie, które

• doprowadzi do przywrócenia stanu zgodnego z Konstytucją, czyli praworządnego,
• samo w sobie będzie zgodne z Konstytucją,
• ulepszy przepisy w stosunku do tych obowiązujących przed 2015 rokiem.

Zanim jednak dr Ziółkowski przedstawia swoją propozycję, przedstawia dwie inne dyskutowane wśród prawników, które – w jego ocenie – należy odrzucić.

Po pierwsze, dr Ziółkowski uważa, że do przywrócenia praworządności nie wystarczy samo postępowanie dyscyplinarne wszczęte wobec Julii Przyłębskiej.

Sąd dyscyplinarny może wydać orzeczenie o złożeniu sędziego z urzędu. Wówczas mandat takiego sędziego TK wygasa przed upływem jego kadencji. Jednak orzeczenie sądu dyscyplinarnego nie wpływa automatycznie na prawną kwalifikację czynności, których dokonywał sędzia TK, ani nie daje podstawy prawnej do – przyszłego – uregulowania statusu tych czynności. Wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec Prezes TK jest natomiast istotne z punktu widzenia odpowiedzialności za naruszenie zasad etycznych, zasady niezawisłości lub bezstronności.

Po drugie, dr Ziółkowski przestrzega - w dużej mierze opozycję - że Sejm i Senat, jeśli chcą działać w zgodzie z Konstytucją, nie mogą po prostu uchwalić, że wybór Julii Przyłębskiej na stanowisko Prezesa TK był nieważny. Sejm i Senat nie mogą też ustawą skrócić kadencji Julii Przyłębskiej ani ustawowo i wstecznie unieważnić czynności podjętych przez Julię Przyłębską po jej powołaniu.

Sejm i Senat mogą za to znowelizować ustawowe przepisy o wyborze Prezesa TK, wprost zastrzec w ustawie, że procedurę przedstawiania kandydatów i wyboru Prezesa TK reguluje akt Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK. Żeby jednoznacznie i dobitnie wyrazić swoją dezaprobatę dla łamania konstytucji, parlament może też dopisać do ustawy preambułę, w której wprost wyrazi negatywną ocenę legalności ustawy o sposobie powoływania Prezes TK z 2016 roku.

Optymalne rozwiązanie

Mając na uwadze powyższe, dr Ziółkowski uważa,

W takim scenariuszu, nie jest konieczne, żeby Trybunał Konstytucyjny wydał orzeczenie stwierdzające niezgodność z konstytucją przepisów ustawy z 2016 roku, które wprowadziły procedurę, dzięki której Andrzej Duda powołał Julię Przyłębską na Prezesa TK. Ten scenariusz jest zatem możliwy do zrealizowania nawet jeśli nie dojdzie do przywrócenia zgodnego z prawem obsadzenia TK.

Zaletą uchwalenia tej ustawy jest to, że zabezpiecza kwestię wyboru Prezesa TK na przyszłość - uszczegóławia tę procedurę w stosunku do stanu sprzed 2015 roku i zabezpiecza, że ewentualnych zmian w procedurze dokona Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK a nie parlament.

Mniej optymalne, ale wciąż akceptowalne rozwiązanie

Dr Ziółkowski przedstawia też "wariant trybunalski", w którym do pełnego przywrócenie praworządności w Trybunale Konstytucyjnym w zakresie dotyczącym Prezesa TK jest niezbędna aktywność samego Trybunału Konstytucyjnego.

Do tego jednak potrzebny jest uzdrowiony TK, w składzie którego zasiadają jedynie osoby konstytucyjnie uprawnione do orzekania, a nie, jak ma to miejsce obecnie, osoby zajmujące miejsca sędziów TK wybranych w 2015 roku, ale nie zaprzysiężonych.

Poprawnie obsadzony TK może orzec o niezgodności z konstytucją procedury, która doprowadziła do zaprzysiężenia Julii Przyłębskiej na Prezesa TK. Orzeczenie TK otwierałoby drogę do wznowienia postępowania o wyborze Prezesa TK (taką możliwość daje art. 190.4 konstytucji).

Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK powinno dokonać wznowienia wyboru, zgodnie z przepisami ustawy sprzed zmian wprowadzonych w 2016 roku przez PiS.

Zdaniem dr Michała Ziółkowskiego wykorzystanie art. 190 ust. 4 Konstytucji możliwe jest jedynie w wypadku, w którym poprawnie obsadzony TK w przyszłości orzeknie o niekonstytucyjności ustaw z 2016 roku.

Jego zdaniem, wbrew wyrażanym w debacie publicznej poglądom - na przykład w ekspertyzie przygotowanej przez prof. Marcina Matczaka i dr. Tomasza Zalasińskiego dla Forum Idei Fundacji Batorego - bez takiego przyszłego i legalnie wydanego orzeczenia nie można wznowić postępowania ani w sprawie wyboru tzw. "dublerów", ani w sprawie wyboru Prezes TK na podstawie wyroków w sprawach K 34/15, K 35/15 lub K 44/16.

Wyroki te nie dotyczyły bowiem podstawy prawnej wyboru, a tylko w takim wypadku - zgodnie z brzmieniem Konstytucji i ugruntowanym jej odczytaniem - można wznawiać postępowanie, argumentuje dr Ziółkowski.