Samorządy w Ukrainie dobre jak czołgi i drony. Raport Fundacji Batorego  

“Wszczęta przez Rosję wojna to katastrofalny wstrząs, ale Ukraina wykazała się niezwykłą odpornością. Nie upadła, siły zbrojne bronią obywateli, a władze lokalne również wykonują swoje zadania. Państwo nadal wypełnia swoje funkcje na kontrolowanych przez siebie terytoriach, zarządza walką na polach bitew i zniechęca najeźdźców do dalszego prowadzenia działań wojennych” - pisze dr Walentyna Romanowa w raporcie opublikowanym przez Fundację Batorego.

Ukraina postawiła na decentralizację i wzmocnienie samorządów lokalnych w 2014 roku. Powstałe wtedy wspólnoty lokalne skutecznie biorą dziś udział w obronie kraju. Także dlatego, że w toku zmian ludzie spierali się i protestowali w sprawie konkretnych rozwiązań - a udział w debacie publicznej wzmacnia więzi i czyni sprawy państwowe własnymi.

Dr Romanowa i cytowani przez nią eksperci są zgodni: ukraińska reforma administracyjna nie jest zakończona. I nie jest doskonała. Ale wystarczająco zmieniła kraj, by pokrzyżować plany Putinowi.

Na zdjęciu: Bliscy mera Hostomela Jurija Prylypki uczestniczą w jego ekshumacji 12 kwietnia 2022 roku. Rosjanie zastrzelili mera 7 marca, gdy rozdawał mieszkańcom hromady (gminy) chleb. Miał 62 lata. Fot. FADEL SENNA / AFP

Swoja władza potrzebna do obrony

W 2014 roku “w wyniku decentralizacji gminy w Ukrainie zyskały podobne kompetencje co w Polsce – podmiotowość prawną, majątek i niezależne budżety. Jak dobrze ta reforma działa, widział każdy, kto jeździł za wschodnią granicę – przyspieszyła budowa dróg, miasta zaczęły kwitnąć, zaczęło się aktywizować społeczeństwo obywatelskie. Nie dla wszystkich, włącznie z obecnym prezydentem, reforma decentralizacyjna była oczywista” - pisał 16 marca Edwin Bendyk, prezes Fundacji Batorego na swoim blogu Antymatrix.

Krytycy reformy “zwracali uwagę, że może sprzyjać korupcji, osłabiać spójność i siłę państwa”. Wojna pokazała, że jest zupełnie inaczej. Bendyk cytuje Jarosława Żaliłę, wicedyrektora Narodowego Instytutu Studiów Strategicznych Ukrainy:

“Siła struktur samorządowych wynika z wielu czynników. Mają najlepszy dostęp do informacji o stanie spraw na swoim terenie i najlepiej są w stanie identyfikować potrzeby oraz alokować zasoby. W sytuacji ograniczonej łączności potrafią koordynować działania nawet służb państwowych, jak policja. Co ważne, dysponują czymś, co można nazwać »bliskim autorytetem«, zwłaszcza merowie wybrani w bezpośrednich wyborach”.

Marzenia PiS o silnym centrum

W Polsce jest akurat odwrotnie. Władzy PiS decentralizacja może się kojarzyć z osłabianiem państwa, co jest niebezpieczne zwłaszcza w kryzysie:

“Krótko mówiąc, w jednym miejscu Polski rządzą pozapartyjne siły, w innych partie opozycyjne i ci opozycyjni samorządowcy niejednokrotnie wychodzą ze swojej właściwej roli. Gdy mamy jakieś zagrożenie, dzieje się coś złego, różnice między nami nie mogą oddziaływać na to, jak się działa. Musimy te sprawy rozwiązać, musimy tutaj mieć odpowiednie instrumenty, które oczywiście będą działać czasowo w momencie zagrożenia. Gdy ono mija, to wszystko wraca do stanu poprzedniego” - mówił Jarosław Kaczyński.

Choć samorządność lokalna w Polsce uchodzi za ogromny sukces, to dla PiS oznacza po prostu, że nawet jeśli rządzi w Polsce, to nie rządzi w każdej gminie. I to jest złe.

Bendyk: "Podejścia tego nie zmieniło nawet doświadczenie pandemii. W grudniu Ośrodek Studiów nad Wyzwaniami Cywilizacyjnymi (kieruje nim prof. Andrzej Zybertowicz) zorganizował w Akademii Sztuki Wojennej konferencję »Odporność państwa i społeczeństwa polskiego: pandemia Covid-19, Big Tech i inne zagrożenia«. Część poświęconą pandemii opisywał specjalny raport analizujący czynniki odporności polskiego społeczeństwa. Nie zabrakło religijności, zabrakło słowa o samorządzie".

Tymczasem, gdy w ciągu kilku tygodni do Polski uciekło z Ukrainy dwa miliony ludzi, to samorządy i społeczeństwo obywatelskie pomogło. I rząd nie musiał chwilę później organizować obozów dla uchodźców, co wicepremiera Henryka Kowalczyka wprawiło w osłupienie.

Nasza ziemia, nasza władza

Test na samorządność zdała Polska, ale zajmujemy w tej konkurencji drugie miejsce po Ukrainie, która pokazała, czym jest samorząd w okolicznościach dramatycznych i naprawdę tragicznych.

• 24 lutego 2022 radni i sołtys wsi Kruty w obwodzie czernihowskim w północnej Ukrainie zgłosili się do dowództwa wojskowego w rejonie niżyńskim. Tam otrzymali broń i instrukcje. Sołtys Krutów poinformował, że dzięki temu wieś nie została zdobyta.
• Od początku inwazji obwodu chersońskiego broniły ukraińskie siły zbrojne, ale 2 marca zostały pokonane. Miejscowa jednostka obrony terytorialnej – licząca do 300 osób – dalej jednak stawiała opór, kiedy do Chersonia wjechała wozami pancernymi armia rosyjska.

Jak Ukraińcy stworzyli samorząd

OECD - organizacja skupiająca najbardziej rozwinięte państwa świata, zdefiniowała odporność (resillience) państwa jako „zdolność do absorbowania wstrząsów i adaptacji do zmieniających się okoliczności bez utraty zdolności do wypełniania podstawowych funkcji”. Klasyczne wymiary potencjału państwa to, jak pisze dr Romanowa:

• monopol na użycie siły,
• świadczenie usług publicznych,
• legitymizacja władz lokalnych.

Z raportu dr Romanowej wynika, że ukraińska reforma samorządowa wzmocniła wszystkie te wymiary.

Ukraina zaczęła reformę samorządową w 2014 roku od wzmocnienia finansów gmin (hromad). Potem przeprowadziła społeczny proces łączenia się hromad w większe jednostki, by mogły lepiej realizować zadania publiczne. Dała też jednostkom samorządu terytorialnego większe uprawnienia. Zorganizowała wybory władz lokalnych - prawdziwych przedstawicieli lokalnych społeczności.

Cele reformy nie miały nic wspólnego z kwestiami bezpieczeństwa i obronności - pisze dr Romanowa. Chodziło o jakość usług publicznych. Przed reformą tylko duże miasta zapewniały mieszkańcom odpowiedni ich poziom. Inne samorządy lokalne były zbyt małe i miały za mało środków, aby poradzić sobie z takimi zadaniami, w związku z czym przekazywały je władzom rejonowym i obwodowym.

Chcąc poprawić zdolności samorządu lokalnego do świadczenia podstawowych usług publicznych (szkolnictwo, opieka zdrowotna, ochrona socjalna, usługi administracyjne itp.), reformatorzy postanowili skonsolidować działalność małych i niezamożnych samorządów poprzez łączenie ich w Zintegrowane Wspólnoty Terytorialne (ZWT). One przejęły zarządzanie szkołami średnimi, współzarządzanie szpitalami, świadczenie usług administracyjnych na skalę lokalną – zadania te wcześniej należały do kompetencji władz regionalnych i rejonowych.

Zintegrowane wspólnoty terytorialne dostają 60 proc. podatku dochodowego od osób fizycznych, a także subwencje, transfery i dotacje, mające na celu zwiększenie ich możliwości finansowania różnych sfer usług publicznych. Kiedy okazało się, że są w stanie generować własne dochody, władze centralne zaczęły stopniowo ograniczać transfery – w ten sposób samorządy są coraz mniej uzależnione od budżetu centralnego.

Jaki by nie był, to mój mer

Po połączeniu się wspólnot terytorialnych i utworzeniu ZWT, ich mieszkańcy głosowali na jednego burmistrza i jedną radę. To oni - a nie władze regionalne i rejonowe – reprezentowali teraz wszystkich mieszkańców, a zarazem odpowiadali za świadczenie usług publicznych i rozwój lokalny.

Jednocześnie ci obywatele, którzy nie mieszkali w centrum administracyjnym danego ZWT, mogli wybierać swojego starostę (sołtysa) – przedstawiciela swojej gminy, który wchodził w skład komitetu wykonawczego rady lokalnej ZWT.

Pracę władz lokalnych ZWT uzupełniać miały rady obywatelskie (hromadśki rady), tworzone przez organizacje pozarządowe i mieszkańców. Zadaniem rad było przejęcie części odpowiedzialności za podejmowanie decyzji: proponowanie i ocena rozwiązań alternatywnych, weryfikacja i audyt spraw finansowych itp.

Moja racja, moja sprawa

Co to dało? Dr Romanowa wyjaśnia:

• Wzmocnienie samorządności poprawiło i skonsolidowało relacje centrum – peryferie. Zwiększyło spójność państwa.
• Władze lokalne dostały narzędzia do realizacji zadań publicznych, więc nauczyły się to robić. Innymi słowy, samorządy zaczęły wykonywać zadania, z którymi przed reformą niezbyt dobrze radziło sobie państwo (a nie radziło sobie, bo nie da się realizować zadań publicznych bez dokładnej analizy potrzeb – a to można zrobić tylko lokalnie).
• Proces tworzenia nowych, większych i bardziej samodzielnych zintegrowanych wspólnot samorządowych był dobrowolny, a więc uruchomił debatę publiczna. Było miejsce na dyskusje, spory, protesty i awantury. “Dało [to] obywatelom – zarówno przeciwnikom, jak i zwolennikom reformy – wiele okazji do podejmowania wspólnych działań, którym przyświecał cel poprawy dostępu do usług publicznych”. To była niezwykle ważna lekcja wspólnego, oddolnego działania.
• Z kolei zaangażowanie społeczeństwa w proces podejmowania decyzji zwiększyło legitymizację demokratycznie wybranych władz lokalnych oraz ich działań.

Reforma zdążyła przed armią Putina

Wreszcie reforma samorządowa zapewniła władzom lokalnym środki do wykonywania zadań, w tym tych bezpośrednio związanych z obronnością. Romanowa cytuje jednego z najwybitniejszych ukraińskich ekspertów od reformy decentralizacyjnej Jurija Hanuszczaka: „Dzięki decentralizacji fiskalnej rady lokalne dysponują wystarczającymi środkami finansowymi”, aby skutecznie stawiać opór.

"Na początku 2020 roku, kiedy program dobrowolnego łączenia się jednostek samorządu terytorialnego dobiegł końca, w czołówce były obwody dniepropietrowski, czernihowski i zaporoski – czyli regiony zaatakowane w 2022 roku przez wojska rosyjskie”.

Do regionów, w których protesty społeczne były szczególnie liczne, należał obwód chersoński – region częściowo zajęty przez wojska rosyjskie w marcu 2022 roku. “Tym oto sposobem połączenie odgórnych i oddolnych procedur dobrowolnego zrzeszania się, propagowania demokracji partycypacyjnej oraz doświadczeń związanych z prowadzeniem działań protestacyjnych w terenie sprawiło, że wiele osób poznało narzędzia demokracji lokalnej, a władze lokalne zmuszono do rozliczania się przed podlegającą im społecznością”.

Gotowi do obrony

“Dzięki zwiększonym budżetom lokalnym samorząd terytorialny Ukrainy przygotował się do udziału w budowie wielopoziomowego systemu odporności narodowej i udowodnił, że jest zdolny do pionowej i poziomej współpracy z państwem oraz społeczeństwem obywatelskim” – pisze Romanowa.

Po pierwsze, ustawa o podstawach oporu narodowego z 2021 roku zobowiązała samorządy lokalne do dbania o obronę terytorialną.

• Zadaniem sił zbrojnych jest ochrona integralność terytorialną państwa.
• Zadaniem samorządów - bezpieczeństwo w regionach i gminach.

Za kierowanie obroną terytorialną odpowiadają szefowie obwodowej i rejonowej administracji państwowej. Trzon jednostek obrony terytorialnej jest obsadzony wojskowymi. Ale na szczeblu ZWT można tworzyć paramilitarne formacje ochotnicze (jeśli centralne dowództwo wojskowe uzna to za pożądane). Ich zadaniem jest obrona lokalnych społeczności, przy ścisłym podporządkowaniu centralnemu dowództwu wojskowemu.

Ponadto zadania obrony terytorialnej są finansowane nie tylko z budżetu centralnego, ale również z budżetów lokalnych. Na początku 2022 roku rady lokalne Kijowa i Odessy przegłosowały programy zapewniające środki na obronę terytorialną. W lutym 2022 roku za ich przykładem poszły władze samorządowe innych regionów i gmin.

25 lutego 2022 roku – nazajutrz po rozpoczęciu przez Rosję inwazji na Ukrainę – rząd uprościł procedury i złagodził kryteria wstępowania cywilów do wojsk obrony terytorialnej. Liczni mieszkańcy miast i miasteczek podpisali kontrakty; do 8 kwietnia 2022 roku do jednostek obrony terytorialnej w całej Ukrainie wstąpiło 110 tysięcy cywilów, którzy pod dowództwem zawodowych wojskowych bronili obwodów i miejscowości oraz chronili infrastrukturę krytyczną.

Javeliny i śmieciarki. Wojskowi i lokalne władze bronią ludzi wspólnie

Po wybuchu wojny zdecydowana większość merów pozostała w swoich miastach, miasteczkach i wsiach. Przeważająca większość bezpośrednio wybranych władz lokalnych nie zdradziła wyborców i nie przeszła na stronę wroga. “Zaś ludzie polegają na swoich władzach i otwarcie demonstrują, że są gotowi protestować tak długo, jak będzie to konieczne, aby obronić swoje prawo do życia w zgodzie z prawem Ukrainy” - pisze Romanowa.

Bo kiedy wojska rosyjskie atakują ukraińskie miejscowości, usiłują zniszczyć niezbędną do życia podstawową infrastrukturę: bombardują obiekty komunalne, niszczą zapasy wody i żywności. Tak np. było w Czernihowie. Kiedy wojsko rosyjskie otoczyło i odcięło miasto od świata, kontynuowało ostrzał i bombardowanie miasta, jednocześnie proponując mieszkańcom ewakuację do Rosji. Ludzie odmówili. Bo samorząd działał i robił wszystko, by ludzie mieli jak przeżyć

Tak jest w większości przypadków: merowie dbają o usługi komunalne i zaopatrzenie w żywność, natomiast administracja wojskowa zarządza obroną terytorialną.

Sieć współpracy merów

Samorząd lokalny podtrzymuje funkcjonowanie infrastruktury krytycznej, mimo że od wybuchu wojny jego dochody drastycznie zmalały. Merowie kontaktują się ze sobą, aby poznać najważniejsze potrzeby, i w miarę możliwości sobie pomagają. Ponadto uczą się od siebie nawzajem.

Władze centralne i samorządowe wspólnymi siłami troszczą się o wewnętrznych przesiedleńców. W centralnych i zachodnich regionach Ukrainy merowie i rady obwodowe zajmują się osobami zmuszonymi do ewakuacji. Do regionów zachodnich ewakuowało się również wiele małych i średnich przedsiębiorstw. Połowa (350) z nich wznowiła działalność, co daje władzom samorządowym nadzieję na zatrudnienie wewnętrznych uchodźców.

Według Wiaczesława Nehody, wiceministra ds. rozwoju społeczności i terytoriów Ukrainy, rosyjskie wojsko porwało ponad 20 przedstawicieli władz lokalnych. Tylko 14 z nich uwolniono, czasem w wyniku zorganizowanych przez mieszkańców ostrych protestów. Siedmiu merów pozostaje w niewoli, a dwóch najeźdźcy zabili. Najgłośniejszy incydent miał miejsce w Melitopolu, gdzie porwano mera Iwana Fedorowa. Został uwolniony dzięki wynegocjowanej przez władze państwowe wymianie za rosyjskich jeńców.

Demokratycznie wybrani radni w okupowanym obwodzie chersońskim byli zaniepokojeni takimi potencjalnymi próbami ze strony wojsk rosyjskich, dlatego na sesji 12 marca 2022 roku rada obwodowa obwodu chersońskiego zwróciła się do prezydenta, parlamentu, rządu i narodu ukraińskiego z oświadczeniem, że nie zatwierdzi żadnych prób przeprowadzenia referendum w sprawie proklamowania jakiejkolwiek „republiki ludowej” na terytorium obwodu.

26 kwietnia 2022 podobną decyzję podjęła rada obwodowa w Mikołajowie.

***

Kiedy Polska błyskawicznie przyjęła i zaopiekowała się dwoma milionami uchodźców z Ukrainy, mieliśmy prawo być dumni z naszych samorządów i naszego społeczeństwa obywatelskiego. Przykład Ukrainy każe jednak podejrzewać, że samorządy mogą jeszcze więcej. .