Skąd kryzys państwa prawa? Ludzie nie czuli, że formalne instytucje prawne działają. Trzeba to naprawić
Długofalowe gwarancje rządów prawa mogą wynikać tylko z poprawiania dostępności instytucji prawnych i usług prawniczych. Muszą one stanowić dla zwykłych obywateli użyteczne narzędzia rozwiązywania problemów w kluczowych obszarach życia - przekonują naukowcy z Uniwersytetu Warszawskiego
"W sytuacji kryzysu konstytucyjnego, mobilizowanie się w obronie instytucji prawnych jest konieczne. Jest jednak tylko spóźnioną reakcją na próby demontażu rządów prawa przez populistów, a nie rozwiązaniem przyczyn, dla których takie działania zdobywają społeczne poparcie" - mówią dr Jan Winczorek i dr Karol Muszyński z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, autorzy raportu pt. "Dostęp do prawa wśród małych i średnich przedsiębiorców". Raport powstał w oparciu o badania wśród 7200 przedsiębiorców z całej Polski.
Dr Winczorek i dr Muszyński zwracają uwagę, że w dyskusjach naukowych i w debacie publicznej zazwyczaj mówi się o trzech przyczynach kryzysu państwa prawa:
- politycznej woli większości rządzącej i skutecznej jej realizacji, m.in. przez podporządkowanie Trybunału Konstytucyjnego,
- błędach popełnionych podczas projektowania rozwiązań ustrojowych w obowiązującej konstytucji,
- głębszych problemach trapiących współczesne demokracje na całym świecie, nie tylko w Polsce, na przykład upolitycznieniu wyboru sędziów najważniejszych sądów i trybunałów, czy nadmiernej technokracji w wymiarze sprawiedliwości.
Według naukowców z UW, te tezy nie wyjaśniają jednak, dlaczego kontrowersyjna konstytucyjnie zmiana ustroju w Polsce miała miejsce, była możliwa w tak krótkim czasie, poszła tak gładko i zaszła tak głęboko.
Kluczem do zrozumienia kryzysu jest to, że obywatele nie mieli poczucia, że formalne instytucje prawne działały i były w stanie odpowiadać na ich potrzeby i problemy.
Dlatego dr Winczorek i dr Muszyński uważają, że
długofalowe gwarancje rządów prawa mogą wynikać tylko z poprawiania dostępności instytucji prawnych i usług prawniczych. Muszą one stanowić dla zwykłych obywateli użyteczne narzędzia rozwiązywania problemów w kluczowych obszarach życia.
W ich ocenie, jedynie sprawne instytucje publiczne, które dysponują legitymizacją – są przez obywateli popierane i akceptowane – będą przez obywateli długofalowo bronione.
"Bez tego apele o obronę wymiaru sprawiedliwości przed populistami pozostaną wezwaniami, by bronić społecznej instytucji, która nie tylko jest mało przydatna, ale wręcz irytująca i uciążliwa".
Poniżej przedstawiamy całą analizę dr Winczorka i dr Muszyńskiego, w której swoje argumenty podpierają wnioskami z badania dotyczącego dostępu do prawa z perspektywy przedsiębiorców.
#OKOnaWybory: przed wyborami parlamentarnymi Archiwum Osiatyńskiego i OKO.press omawiają kluczowe raporty, analizy i ekspertyzy na temat wymiaru sprawiedliwości. Oprócz diagnoz, przedstawiamy też rekomendacje, jak przywrócić i ulepszyć państwo prawa.
Dr Jan Winczorek i dr Karol Muszyński z Uniwersytetu Warszawskiego są autorami raportu pt. "Dostęp do prawa wśród małych i średnich przedsiębiorców".
Dr Jan Winczorek* i dr Karol Muszyński**: Kryzys konstytucyjny i dostęp do prawa
Od prawie czterech lat opinią publiczną – a przynajmniej jej częścią – wstrząsają kolejne odsłony dobrej zmiany w wymiarze sprawiedliwości. Po czystce w Ministerstwie Sprawiedliwości, przejęciu Trybunału Konstytucyjnego, upolitycznieniu prokuratury, awanturze o Sąd Najwyższy, półlegalnej zmianie składu Krajowej Rady Sądownictwa, przetasowaniach personalnych wśród prezesów sądów i próbach wywoływania „efektu mrożącego” w sądownictwie, najnowszy epizod stanowi ujawnienie mechanizmów kampanii nienawiści wobec sędziów, którzy sprzeciwiali się polityce rządu.
Wszystkie te wydarzenia składają się na śmiertelnie groźny kryzys trzeciej władzy, która zamiast być niezależna od władzy ustawodawczej i wykonawczej i kontrolować ich poczynania – stopniowo eroduje.
Debata publiczna nad tymi zajściami jest burzliwa, ale szczególna. W swoim głównym nurcie ma charakter polityczny. Przebiega wzdłuż linii podziałów ideologicznych, polaryzując uczestników bardziej według ich ugruntowanych przekonań niż racjonalnych argumentów.
Oburzeni działaniami rządu domagają się przywrócenia stanu poprzedniego, spotykając się z pogardliwymi reakcjami zwolenników obecnego rządu.
Mniej widoczna jest bardziej zniuansowana dyskusja prawnicza, w której rozmawia się o kwestiach technicznych.
Na przykład wokół interpretacji art. 179 Konstytucji dotyczącego roli prezydenta RP w procesie powoływania sędziów czy art. 21 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, mówiącego o przyjmowaniu ślubowania od sędziów Trybunału.
Oba nurty debaty łączy to, że mają charakter postulatywno-normatywny: wskazują właściwy, zdaniem zabierających głos, sposób postępowania władz publicznych, wykładni konstytucji i ustaw, czy ogólnie pożądany sposób urządzenia życia zbiorowego.
Nikła jest natomiast refleksja nad faktycznymi powodami, dla których kontrowersyjna konstytucyjnie zmiana ustroju miała miejsce, była możliwa w tak krótkim czasie, poszła tak gładko i tak głęboko.
Przeczytaj także:
Dlaczego możliwy był zamach na sądy: popularne hipotezy i nowe wyjaśnienie
W teorii władza sądownicza powinna być przecież w stanie odpierać ataki na swoją niezależność, a system rządów prawa – samopodtrzymywać się za sprawą różnych checks and balances.
O ile więc liczne są głosy stwierdzające, jak powinno być, to wciąż nie ma odpowiedzi na pytanie, dlaczego w ogóle doszło do obecnego kryzysu. Brak takiej diagnozy postrzegamy jako istotny problem, który może stać się przeszkodą dla odbudowy rządów prawa, kiedy zaistnieją ku temu sprzyjające warunki.
Owszem, na temat przyczyn kryzysu konstytucyjnego w Polsce powszechnie wypowiada się kilka twierdzeń, ale nie trafiają one w istotę problemu.
Rozpowszechniony pogląd, że kryzys wynika z czystej woli politycznej, czasami utożsamianej z politykami, którym przypisuje się diaboliczne cechy, choć atrakcyjny przez swoją prostotę, jest jednocześnie nieprzekonujący i defetystyczny. Jeśli konstytucyjne zasady można podważyć dysponując prostą większością w parlamencie, to po co nam w ogóle prawne gwarancje ustroju państwa? Z drugiej strony, historia III RP zna liczne przypadki nielegalnych i niekonstytucyjnych przedsięwzięć władz publicznych zarzuconych w efekcie skutecznych działań wymiaru sprawiedliwości. Można tu przypomnieć na przykład wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2007 roku w sprawie ustawy lustracyjnej.
Nie ulega wątpliwości, że obecny kryzys różni się od takich zdarzeń tym, że jest efektem planowego działania i przemyślanej polityki partii rządzących.
Nawet jednak zorganizowane podważanie zasad konstytucyjnych powinno w teorii nie być skuteczne dopóty, dopóki nie opiera się na czystej przemocy, a na wadliwych działaniach formalnych.
Instytucje publiczne, które dysponują legitymizacją – są przez obywateli popierane i akceptowane – będą przez nich ponadto bronione. Nie tylko z powodu szczególnej sympatii do sędziów czy prokuratorów, ale też dlatego, że ich działalność będzie dla nich po prostu przydatna.
Zgodnie z inną tezą, źródłem zła są błędy popełnione podczas projektowania rozwiązań ustrojowych w obowiązującej konstytucji. Można na przykład zastanawiać się, czy tryb powoływania sędziów Trybunału Konstytucyjnego nie powinien być inny, na przykład, by wskazywanie kandydatów nie stawało się tematem sporu politycznego.
Jeszcze inna obserwacja odnosi się do faktu, że problemy z legitymizacją wymiaru sprawiedliwości nie są występują tylko w Polsce, a są efektem głębszych problemów trapiących współczesne demokracje. Spór polityczny o obsadę stanowisk sędziowskich toczy się na przykład w USA, a w wielu krajach świata krytykuje się wymiar sprawiedliwości jako nadmiernie technokratyczny, niepodlegający demokratycznej kontroli i oderwany od rzeczywistości. Także i to nie tłumaczy jeszcze, dlaczego do kryzysu wymiaru sprawiedliwości dochodzi akurat w Polsce.
Naszym zdaniem, najbardziej przekonująca diagnoza opiera się na tezie o konstytucjonalizmie społecznym. Zgodnie z nią, formalne instytucje prawne działają wtedy, kiedy są zakorzenione w rzeczywistych praktykach społecznych – tym, co ludzie na co dzień robią, czego potrzebują i jak rozwiązują swoje problemy.
Jeżeli obywatele postrzegają instytucje jako abstrakcyjne i nie korzystają z nich w celu obrony ich praw, prowadzi to do sytuacji odmiennej od klasycznie postrzeganych rządów prawa w stylu zachodnim, a bliższej praworządności socjalistycznej. W tej – przypomnijmy – gwarantowano obywatelom mnóstwo praw, tyle, że wyłącznie na papierze.
Wnioski z badania dostępu do prawa przez przedsiębiorców
Materiału do tak nakierowanej refleksji na temat źródeł obecnego polskiego kryzysu konstytucyjnego dostarczają badania naukowe, w których próbuje się empirycznie badać dostęp do prawa i korzystanie z niego przez obywateli.
Jesteśmy autorami prac naukowych na ten temat, a ostatnio zrealizowaliśmy badania wśród małych i średnich przedsiębiorstw. Wzięło w nich udział ponad 7200 właścicieli i menedżerów małych i średnich przedsiębiorstw. Badania te dostarczyły szerokiej wiedzy na temat funkcjonowania biznesu w kontekście prawnym. Pozwoliły również uzyskać informacje o doświadczanych przez obywateli problemach prawnych i korzystaniu z instytucji prawnych i usług prawniczych.
Wyniki są głęboko zastanawiające. Polscy przedsiębiorcy doświadczają licznych problemów prawnych. W ciągu 3 lat poprzedzających badanie, problem prawny opisywany jako istotny lub bardzo istotny, był udziałem niemal połowy polskich małych i średnich przedsiębiorstw. Przekłada się to na kilkaset tysięcy problemów prawnych, które co roku domagają się rozwiązania. Współgra to z wynikami wcześniejszych badań na próbie ogólnopolskiej, które pokazują, że prowadzenie jednoosobowej działalności gospodarczej jest najsilniejszym czynnikiem wyjaśniającym doświadczanie problemów prawnych.
Można byłoby sądzić, że przedsiębiorcy, jako osoby zmuszone do działania w sposób bardziej zorganizowany, będą rozwiązywać swoje problemy drogą formalną częściej niż przeciętni obywatele. Wyniki badań pokazują jednak, że tak nie jest. Jedynie w około jednej trzeciej problemów prawnych zarejestrowanych w badaniu – podkreślmy, problemów uznawanych przez respondentów za poważne – polscy przedsiębiorcy decydowali się na korzystanie z usług prawniczych. W znacznie mniejszym odsetku poszukiwali rozwiązania za pomocą odwołania do instytucji wymiaru sprawiedliwości, takich jak sądy, prokuratury i komornicy. Zupełnie marginalnym zjawiskiem było zaś korzystanie z instytucji pozasądowego rozwiązywania sporów, w szczególności mediacji.
Zamiast korzystać z usług prawniczych czy szukać wsparcia u instytucji prawnych przedsiębiorcy starają się rozwiązywać swoje problemy prawne drogą nieformalną albo poprzez działania dostosowawcze. Próbują więc negocjować z drugą stroną, szukać nisz rynkowych, dzięki którym unikną w przyszłości podobnych kłopotów, albo samodzielnie załatwiać swoje sprawy urzędowe bez odwołania do przepisów i instytucji prawnych.
Nie jest to zawsze nieskuteczne, ale często rodzi rozmaite negatywne konsekwencje. W odniesieniu do najliczniejszej w badaniu grupy problemów o charakterze prawnym– związanej z przeterminowanymi płatnościami - z pomocy prawnej i instytucji prawnych korzysta się zaledwie w 38% przypadków. Przedsiębiorcy są w takich przypadkach skłonni raczej zadłużać się lub korzystać z kredytów, by ratować swoją płynność związaną z niemożliwymi do odzyskania wierzytelnościami, niż korzystać z istniejących możliwości ich formalnego egzekwowania. Podobnie jest w przypadku problemów z administracją publiczną. Jest ona postrzegana jako arbitralna i nieskłonna do działań przychylnych dla przedsiębiorców. Jednocześnie, w przypadku sporu z urzędem najczęściej odstępuje się od prób formalnego przeforsowania swoich racji i po prostu robi to, czego wymagają urzędnicy, bez względu na to, czy ma to sens i jest zgodne z prawem, czy nie.
Małych i średnich przedsiębiorców trapią ponadto problemy związane z nierównowagą w procesie zawierania umów. Są oni zmuszani przez większe podmioty do akceptowania niekorzystnych warunków umów lub wręcz do ich podpisywania po wykonaniu usługi czy dostarczeniu produktu.
Za przykłady może posłużyć przymusowe samozatrudnienie oraz niekorzystna sytuacja podwykonawców, ale są one tylko czubkiem góry lodowej. Jeszcze inna grupa problemów dotyczy organizacji wewnętrznej przedsiębiorstw i relacji z pracownikami. Tutaj również dominują rozwiązania nieformalne, w niektórych sytuacjach prowadzące do eskalacji powodującej niemożliwość rozwiązania problemów, np. w wypadku sukcesji po zmarłych przedsiębiorcach czy sporach z pracownikami.
Ogólny obraz, jaki wyłania się z naszych badań, jest więc taki, że w działalności gospodarczej małe i średnie przedsiębiorstwa korzystają z prawa sporadycznie.
Rozległa infrastruktura prawna, budowana z dużym wysiłkiem i ze znacznym nakładem kosztów w ostatnich trzydziestu latach nie pomaga im w prowadzeniu działalności gospodarczej i pozostaje dla nich niedostępna. Jest natomiast postrzegana jako źródło uciążliwych obowiązków i kolejne narzędzie arbitralnego narzucania przedsiębiorcom mało zrozumiałych zamiarów władz publicznych.
Nasze badania przeczą ponadto dwóm powszechnie powielanym przeświadczeniom na temat powodów niekorzystania z prawa i usług prawniczych przez Polaków i Polki.
Pierwsza z nich głosi, że jest to efekt nieprawidłowej świadomości prawnej czy niskiej kultury prawnej, w szczególności braku orientacji i wiedzy na temat prawa. Zgodnie z drugą, korzystanie z prawa jest kosztowne, w związku z czym jest ono dostępne tylko dla bogatych.
Gdyby takie tezy były prawdziwe, w badaniu powinniśmy zauważyć silne zróżnicowanie wśród właścicieli przedsiębiorstw w zależności od sytuacji ekonomicznej, wykształcenia i wiedzy czy ogólniejszych przeświadczeń na temat prawa i prawników. Nic takiego jednak nie zarejestrowaliśmy, co jest zresztą zgodne z ustaleniami wcześniejszych badań.
Uzyskane przez nas wyniki prowadzą raczej do przekonania, że polscy przedsiębiorcy mają zasadniczo dobrą orientację co do swoich problemów prawnych i dostępnych środków zaradczych. Jeśli nie korzystają z prawa, to dlatego, że mają racjonalne powody, by tak nie czynić.
Ważną przyczyną tej prawnej abstynencji jest rozsądna kalkulacja, że jeśli będą upierać się przy formalnie przysługujących im prawach, stracą więcej pieniędzy i czasu, niż mogą zyskać. Bardziej opłaca im się zrezygnować z rozwiązywania swoich problemów, niż mozolnie przeprowadzać sprawę w sądzie lub inwestować w usługi prawnicze.
Barierą dla korzystania z prawa jest niesprawność instytucji publicznych
Płynie stąd wniosek, że zasadniczą barierą dla korzystania z prawa, a pośrednio – lepszego społecznego zakorzenienia rządów prawa – jest niesprawność, nieskuteczność i nieprzyjazność instytucji publicznych.
Nasze badania dowodzą też, że bardzo trudny jest nawet dostęp do informacji o prawie. Chodzi zwłaszcza o taką informację, która byłaby dostępna w internecie i uporządkowana tak, aby można było ją od razu wykorzystać dla rozwiązywania swojego problemu prawnego, bez żmudnych studiów nad rozproszonymi przepisami. W tej sprawie, mimo pewnych postępów, usługi publiczne pozostają w Polsce na żenującym poziomie.
Problemem jest wreszcie ewidentna niewydolność rynku usług prawniczych. Dominujący model ich świadczenia, w którym prawnik przejmuje całkowitą kontrolę nad sprawą i pobiera za to sowitą opłatę, jawi się w świetle badań jako archaiczny. Przedsiębiorcy oczekują raczej szybkich, łatwo dostępnych i skutecznych usług, zwłaszcza oferowanych na odległość, które pozostawią kontrolę nad przebiegiem sprawy im, a nie prawnikowi. Wobec niekiedy bardzo niskiej wartości sprawy, usługi takie muszą ponadto być tanie. To z kolei wymaga, by usługodawcy znaleźli taki sposób świadczenia usług o ograniczonym zakresie, który zarazem pozwoli im na osiągnięcie satysfakcjonujących przychodów. Przynajmniej częściowe rozwiązania tego problemu – na przykład ubezpieczenia ochrony prawnej i usługi abonamentowe – są znane poza Polską. Wiele wciąż niewykorzystywanych powszechnie możliwości otwiera też rozwój technologii informatycznych.
Rządy prawa zakorzenią się w Polsce dopiero, kiedy poprawi się dostęp do instytucji prawnych i usług prawniczych
Nasze badania prowadzą do wniosku, że droga do lepszego społecznego zakorzenienia rządów prawa wcale nie prowadzi przez mobilizowanie się w obronie instytucji prawnych. W sytuacjach kryzysowych bywa to oczywiście nieodzowne. Jest jednak tylko spóźnioną reakcją na próby demontażu rządów prawa przez populistów, a nie rozwiązaniem przyczyn, dla których takie działania zdobywają społeczne poparcie.
Długofalowe gwarancje rządów prawa mogą wynikać tylko z poprawiania dostępności instytucji prawnych i usług prawniczych.
Muszą one stanowić dla zwykłych obywateli użyteczne narzędzia rozwiązywania problemów w kluczowych obszarach życia.
Bez tego apele o obronę wymiaru sprawiedliwości przed populistami pozostaną wezwaniami, by bronić społecznej instytucji, która nie tylko jest mało przydatna, ale wręcz irytująca i uciążliwa.
Utyskiwanie zaś na rzekomy brak wiedzy i zainteresowania problemami wymiaru sprawiedliwości w społeczeństwie będzie jedynie fałszywie brzmiącym samousprawiedliwieniem.
Dr Jan Winczorek* - prawnik i socjolog, pracownik Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, autor m.in monografii „Dostęp do prawa. Ujęcie socjologiczne”. Zajmuje się problemami teorii socjologicznej i teorii prawa oraz dostępu do prawa. Doradca wielu polskich instytucji publicznych i prywatnych.
Dr Karol Muszyński** - prawnik, pracownik Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Jego zainteresowania obejmują prawo i rynek pracy oraz dostęp do prawa. Członek Zarządu Fundacji Kaleckiego.
Prezentacja raportu dra Jana Winczorka i dra Karola Muszyńskiego pt. "Dostęp do prawa wśród małych i średnich przedsiębiorców" odbędzie się 7 października o godz. 13:30 w sali 1.3 w Collegium Iuridicum II przy ul. Lipowej 4 w Warszawie. Więcej o wydarzeniu pod linkiem.
Raport powstał w ramach projektu badawczego „Dostęp do prawa wśród małych i średnich przedsiębiorców w Polsce”, sfinansowanego przez Narodowe Centrum Nauki (NCN 2016/21/B/HS5/00397).
Komentarze