Spór o ambasadorów kosztował już niemal 3 mln zł. „MSZ chce się dogadać. Prezydent woli obstrukcję”

Prezydent Karol Nawrocki wciąż nie złożył ani jednego podpisu pod wnioskami o nominację ambasadorów, których powołania chce szef MSZ Radosław Sikorski. Nie podpisał też ani jednego wniosku o odwołanie z funkcji ambasadorów nominatów poprzedniego rządu.

Na podpis prezydenta wciąż czekają wnioski w sprawie powołania na stanowiska 35 osób, które już wyjechały na placówki i pełnią funkcję ich kierowników w randze chargé d'affaires oraz wnioski o powołanie kolejnych 14 osób, które szykują się do wyjazdu.

Na podpis prezydenta czeka też 31 wniosków o odwołanie ambasadorów powołanych przez poprzednią ekipę. W ogromnej większości są to osoby, które, zdaniem MSZ, powinny podlegać standardowej rotacji, ponieważ były na placówkach dłużej niż 3-4 lata. Są wśród nich także polityczni nominaci PiS, którzy, zdaniem nowego kierownictwa resortu, nie mają odpowiedniego przygotowania do pełnienia funkcji ambasadora.

Od czasu przekazania prezydentowi wniosków o odwołanie 58 ambasadorów w marcu 2024 roku skutecznie odwołanych zostało tylko 37 osób, a powołanych 24. Jednak te wnioski ministra Sikorskiego podpisał jeszcze prezydent Andrzej Duda.

„My nie chcemy robić zamieszania, nie chcemy burzy. Chcemy się porozumieć. Ale kluczem do zrozumienia tej sytuacji jest zrozumienie, że ta dyskusja dotyczy systemowych podstaw funkcjonowania państwa, czyli ustalenia, kto odpowiada za politykę zagraniczną, co Konstytucja jasno weryfikuje. Prezydent chce decydować o sprawach, które do jego kompetencji nie należą” – mówi OKO.press źródło w MSZ.

Bezpodstawne zarzuty?

Kancelaria Prezydenta (KPRP) twierdzi, że to minister Sikorski ignoruje konstytucyjne uprawnienia prezydenta w zakresie powoływania ambasadorów, nie konsultując z nim kandydatur i wnioskując o powołanie osób, które nie mają poparcia prezydenta.

Ponadto KPRP twierdzi, że decyzja ministra Sikorskiego o chęci odwołania ambasadorów powołanych przez poprzednią ekipę nie ma i nie miała żadnego merytorycznego uzasadnienia.

„Trzeba powrócić do utartej praktyki i tradycji tego, jak ustala się pozycje ambasadorskie. Czyli najpierw minister z prezydentem dogadują się co do kandydata, a później są procedowane [wnioski – red.], a nie odwrotnie” – tłumaczył stanowisko prezydenta Marcin Przydacz, sekretarz stanu i szef Biura Polityki Międzynarodowej w KPRP, w programie „Graffiti” w Polsat News 9 stycznia.

Na forum publicznym pojawiały się doniesienia o tym, że Kancelaria Prezydenta chce móc wskazać kandydatów na placówki, które są blisko związane z jego działalnością – m.in. przy ONZ, przy NATO, czy w Waszyngtonie. KPRP domaga się też od MSZ jasnego uzasadnienia, dlaczego szef MSZ wnioskuje o odwołanie wskazanych osób.

„Czy będzie zgoda między prezydentem a szefem MSZ [w sprawie powołań ambasadorów – red.], to będzie zależało od ministra Radosława Sikorskiego. Prezydent Karol Nawrocki po raz kolejny wyciąga rękę, by rozwiązać ten spór spowodowany właśnie przez ministra Sikorskiego” – mówił Marcin Przydacz 14 stycznia w audycji „Trzy pytania na koniec dnia” w Radiu ZET, nawiązując do spotkania między prezydentem Nawrockim a ministrem Sikorskim, które ma się odbyć w poniedziałek 26 stycznia po południu.

Minister Przydacz dodał, że „prezydent liczy, że minister Sikorski wykaże się minimalną elastycznością i będzie realizować kompetencje konstytucyjne – współpracować z prezydentem”. A nie „oczekiwać, że prezydent będzie tu notariuszem” – mówił Przydacz.

Ale jak dowiedziało się nieoficjalnie OKO.press, w rozmowach z MSZ Kancelaria Prezydenta nie wysuwa żadnych konkretnych żądań.

„Kancelaria Prezydenta nie przedstawiła żadnego kandydata na żadną placówkę, ani nie wystosowała wobec MSZ żadnych oczekiwań, bo zwyczajnie nie odpowiada na pisma MSZ. I to pomimo że minister Sikorski dał jasno do zrozumienia, że jest gotów się dogadać i uzgodnić z prezydentem część powołań. Nie na zasadzie współdecyzji, bo tu podział kompetencji jest jasny, lecz na zasadzie dobrej współpracy i woli porozumienia” – mówi OKO.press źródło w MSZ.

KPRP, zapytane o prawdziwość tej relacji, nie odpowiedziało na pytania OKO.press.

Sikorski skłonny do ustępstw

Minister Radosław Sikorski miał przekazać prezydentowi, że jest gotów odpuścić kandydaturę Bogdana Klicha na placówkę w Waszyngtonie i rozważyć wysłanie tam obecnego ambasadora RP przy NATO Jacka Najdera, który uzyskał podpis prezydenta Dudy.

Także budzący ogromną niechęć Pałacu Prezydenckiego chargé d’affaires we Włoszech, Ryszard Schnepf, oddał się do dyspozycji ministra Sikorskiego, by ten podjął decyzję o dalszych losach placówki.

„Z naszej strony naprawdę nie ma pieniactwa. Non stop są wysyłane sygnały: okej, dogadajmy się. Niech Pan Prezydent wskaże swojego kandydata tu, czy tam. Jeżeli spełni kryteria, wyjeżdża. Rozumiemy – prezydent to prezydent, ma swoją wagę. Ale to nie może oznaczać, że prezydent kwestionuje prawo rządu do wskazania ambasadora. To nie jest polityka zgodna z Konstytucją. To nie Prezydent jest przełożonym ambasadorów, tylko szef MSZ” – mówi OKO.press źródło w MSZ.

Z perspektywy MSZ działania Kancelarii Prezydenta sprawiają wrażenie obstrukcji działań rządu.

„Blokowanie nominacji ambasadorskich, awansów oficerskich, czy nominacji sędziowskich, to jest zwyczajna obstrukcja funkcjonowania państwa. Myślę, że to jest efekt tego, że zaczęła się nowa kampania. Prezydent buduje swoją pozycję w środowisku po prawej stronie. Być może jako alternatywa dla prezesa Kaczyńskiego w przyszłości. Myślę, że prezydent nie jest pewien, czy jego pozycję bardziej wzmocni porozumienie z Sikorskim, czy bardziej wzmacnia go ta wojna” – mówi rozmówca OKO.press.

Realne koszty sporu

Awantura o odwołania i powołania nowych ambasadorów ma szereg konsekwencji.

Po pierwsze, brak podpisu prezydenta – wówczas jeszcze Andrzeja Dudy – pod złożonymi przez ministra spraw zagranicznych wnioskami o odwołanie 58 ambasadorów, o których odwołanie szef MSZ wnioskował jeszcze w marcu 2024 roku, wygenerował niepotrzebne koszty.

„Podpis prezydenta pod wnioskiem o odwołanie ambasadora, zgodnie z przepisem Ustawy o Służbie Zagranicznej autorstwa PiS-u, jest równoznaczny z rozwiązaniem stosunku pracy z dniem odwołania. Wówczas nie ma obowiązku wypłaty odpraw. Ponieważ prezydent tych podpisów nie złożył, MSZ musiało negocjować z osobami odwołanymi do kraju wypowiedzenie umów za porozumieniem stron. W większości przypadków z trzymiesięcznym okresem wypowiedzenia. To pociągnęło za sobą konieczność wypłaty należnych wynagrodzeń i odpraw” – tłumaczy OKO.press źródło w MSZ.

Łączne koszty tych wynagrodzeń i odpraw w 2024 r. i 2025 r. wyniosły 2 777 266,26 zł – wynika z danych resortu. Osoby, które rozwiązały stosunki pracy z MSZ, już wynagrodzeń nie pobierają. Na taki krok zdecydowało się tylko 24 z odwołanych osób.

Konieczność rozwiązania stosunku pracy nie dotyczyła osób, które przed wyjazdem na placówkę były etatowymi pracownikami resortu – chodzi o dyplomatów zawodowych, z wcześniejszym doświadczeniem w MSZ. Te osoby po powrocie przystąpiły do normalnej realizacji zadań w MSZ.

Ale trzy osoby, wysłane na placówki w okresie rządów PiS, które nie były wcześniej zatrudnione w MSZ, nie zgodziły się rozwiązać stosunku pracy i wciąż pobierają wynagrodzenia.

Co prawda, w związku z odwołaniem z placówki, jest to już tylko wynagrodzenie minimalne (w 2025 roku było to 4666 brutto miesięcznie, a w 2024 – około 4300 zł), to jednak w kraju gdzie 50 procent pracujących zarabia około 7,2 tys. brutto miesięcznie (to mediana wynagrodzeń miesięcznych brutto z lipca 2025), taka kwota to niezły zastrzyk dodatkowej gotówki.

Trzy osoby powołane przez PiS, które nie godzą się z odwołaniem z funkcji, wytoczyły ministerstwu sprawy w sądzie, co też pociąga za sobą koszty.

Przez chwilę w mediach pojawił się też temat rekompensaty, której wypłaty przez MSZ domagał się odwołany z Waszyngtonu Marek Magierowski, który pełnił tam funkcję ambasadora USA w okresie 2021-2024. Magierowski, po odwołaniu z placówki w lipcu 2024, zażądał od MSZ rekompensaty za pracę do listopada 2025 w wysokości około miliona złotych. MSZ nie zgodziło się na wypłatę. W odpowiedzi na wniosek Magierowskiego, resort stwierdził, że „nie istnieje żaden tryb rekompensaty”.

Źródło OKO.press potwierdza stanowisko resortu.

„Nie ma żadnego tryby rekompensaty. Powołani ambasadorowie mogą zostać odwołani w każdym momencie. Przyjęte trzy, czy czteroletnie terminy rotacyjne, są wyłącznie zwyczajowe (...) Służbowo ambasadorowie podlegają ministrowi spraw zagranicznych i to minister decyduje o ich odwołaniu i powołaniu, oczywiście uznając prawo Pana Prezydenta do podpisu tych dokumentów i wymogu całej procedury. Jednak na mocy Konstytucji to rząd odpowiada za realizację polskiej polityki zagranicznej, a korpus ambasadorski jest istotnym narzędziem w jej realizacji” – mówi OKO.press źródło w MSZ.

Z informacji MSZ wynika, że ambasador Magierowski wycofał się ze swoich oczekiwań, które rzeczywiście formalnie przedstawił, i rozwiązał stosunek pracy z MSZ. Nie było innych, formalnych wniosków o rekompensaty – informuje MSZ.

Spór kompetencyjny czy polityczny pat?

Kancelaria Prezydenta twierdzi, że szef MSZ nie dotrzymuje konstytucyjnych zobowiązań „współpracy z prezydentem”, wysuwając kandydatury na ambasadorów bez konsultacji i porozumienia z prezydentem. MSZ dysponuje jednak analizami prawnymi przygotowanymi przez znanych konstytucjonalistów, z których wynika, że

Prof. dr hab. Jerzy Ciapała z Katedry Prawa Konstytucyjnego i Integracji Europejskiej Uniwersytetu w Szczecinie zwraca uwagę na to, że o ile Konstytucja stanowi jasno, że to prezydent mianuje i odwołuje pełnomocnych przedstawicieli Rzeczypospolitej Polskiej w innych państwach i przy organizacjach międzynarodowych (mówi o tym art. 133 ust. 2 Konstytucji, który mówi o zadaniach Prezydenta jako reprezentanta państwa w stosunkach zewnętrznych), to

Mówi o tym artykuł 146 Konstytucji.

Dodatkowo ustęp 3 artykułu 133 Konstytucji, który określa zadania Prezydenta jako reprezentanta państwa w stosunkach zewnętrznych, mówi jasno:

„To prezydent ma współdziałać z Radą Ministrów [w zakresie polityki zagranicznej – red.] – jest czynnikiem statycznym. Natomiast rząd jest czynnikiem dynamicznym, który powinien inicjować i prowadzić politykę zagraniczną, podejmując starania o współpracę z prezydentem” – stwierdza prof. Ciapała w swojej analizie.

Kompetencje Rady Ministrów dominujące

Konstytucjonalista podkreśla też, że z art. 146 ust. 1 i ust. 2, który mówi o kompetencjach Rady Ministrów (ust. 1: „Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej”, ust. 2: „Do Rady Ministrów należą sprawy polityki państwa nie zastrzeżone dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego”), wnioskując a contrario wyprowadzamy wniosek, że

Chyba że w innych miejscach Konstytucji odnajdziemy normy kompetencyjne upoważniające do prowadzenia takiej polityki.

Jeśli zestawić to z treścią ust. 9 i 10 tego samego artykułu (ust. 9: [Rada Ministrów] sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie stosunków z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi, ust. 10: zawiera umowy międzynarodowe wymagające ratyfikacji oraz zatwierdza i wypowiada inne umowy międzynarodowe), kompetencje prezydenta do powoływania i odwoływania ambasadorów muszą być interpretowane w ścisłym kontekście postanowień o zadaniach rządu.

W związku z tym, zdaniem konstytucjonalisty,

W tej sytuacji, zdaniem konstytucjonalisty, wszelkie niejasności co do kompetencji prezydenta – jeśli nie są jasno określone w Konstytucji – muszą być rozstrzygane na korzyść rządu jako organu posiadającego tzw. „domniemanie właściwości”.

Ambasador podlega szefowi MSZ

Konstytucjonalista wskazuje też, że ponieważ ambasador podlega służbowo szefowi Ministerstwa Spraw Zagranicznych, który odpowiada za politykę zagraniczną, to jego prawo inicjatywy w zakresie wyboru kandydata jest prawnie donioślejsze (pierwszorzędne) wobec inicjatywy prezydenta w tym zakresie.

Konstytucjonalista argumentuje:

1. Służbą zagraniczną kieruje Minister Spraw Zagranicznych oraz działa ona w urzędzie obsługującym ministra i w placówkach zagranicznych.
2. Szef służby zagranicznej podlega MSZ (art. 8 i 9 ustawy o służbie zagranicznej, w skrócie uSZ).
3. Zadania i kompetencje ambasadorów korespondują z zadaniami i kompetencjami rządu, a także Prezydenta (art. 37 i 38 uSZ).
4. Proces mianowania ambasadora obejmuje kilka etapów: wyłonienie kandydatów na kandydatów, ocenę merytoryczną kandydatów, którą zajmuje się Konwent, w którym zasiada przedstawiciel Kancelarii Prezydenta wskazany przez Szefa Kancelarii, co implikuje wniosek o możliwym wpływie Prezydenta na ocenę kandydatów. W składzie Konwentu dominuje czynnik rządowy. Mianowanie ambasadora wymaga zasięgnięcia opinii właściwej komisji sejmowej, co powinno skłaniać do „przesłuchań” przed komisją, której opinia nie jest co prawda wiążąca, ale stanowi sygnał polityczny dla MSZ. MSZ przygotowuje wniosek do Prezydenta, który kontrasygnuje, czyli podpisuje także premier. To wszystko ma miejsce przed przedstawieniem kandydata Prezydentowi.

Dlatego zdaniem konstytucjonalisty, to wszystko

Dalej konstytucjonalista stwierdza, że wnioskowanie z postanowień Konstytucji oraz ustawy o służbie zagranicznej każe traktować kompetencje Prezydenta w zakresie powoływania i odwoływania ambasadorów w formule obowiązku.

Dalej konstytucjonalista wnioskuje, że

Prezydent jest bowiem gwarantem ciągłości władzy oraz w zakresie polityki zagranicznej ma obowiązek współdziałania z Prezesem Rady Ministrów. W związku z tym, jako strażnik Konstytucji nie powinien tolerować, a tym bardziej doprowadzać do sytuacji, które godzą w stan państwa i jego interesy polityczne.

„Luz decyzyjny” prezydenta

Do podobnych wniosków dochodzi drugi ekspert, prof. dr hab. Marek Zubik z Katedry Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Warszawskiego. Jego zdaniem także Konstytucja nie pozostawia wątpliwości co do tego, kto odpowiada za prowadzenie polityki zagranicznej. Jest to Rada Ministrów.

Konstytucjonalista w swojej opinii prawnej dla MSZ zwraca też uwagę na istotny kontekst powstania Konstytucji z 1997 roku. Celem jej autorów było wyeliminowane sporów między Prezydentem a rządem co do prowadzenia polityki zagranicznej, które wynikały z obowiązującej wcześniej Małej Konstytucji z 1992 roku.

Np. Konstytucja z 1997 roku nie zawiera już rozwiązania z Małej Konstytucji, zgodnie z którym Prezydent miał prawo opiniowania kandydata na stanowisko Ministra Spraw Zagranicznych.

„Z pewnością taką zmianę rozwiązań konstytucyjnych należało odczytywać jako chęć wzmocnienia pozycji premiera, jak i rządu, względem Prezydenta w zakresie prowadzenia polityki zagranicznej” – pisze prof. Zubik.

Konstytucjonalista zwraca też uwagę na to, że tworząc Konstytucję z 1997 roku, ustrojodawca musiał przyjąć istnienie pewnego poziomu kultury politycznej i prawnej funkcjonującej w państwie.

„Konstytucja RP została napisana z założeniem, że osoby sprawujące władzę będą traktowały państwo oraz wszystko, co dotyczy jego funkcjonowania, za „dobro wspólne”, a nie, w szczególności, miejsce samorealizacji własnych czy grupowych ambicji, bez liczenia się na faktyczne i realne potrzeby całej wspólnoty politycznej” – pisze profesor.

Stąd wpisana do Konstytucji zasada podziału władzy, która przewiduje współdziałanie organów państwa, oraz zasada, zgodnie z którą działalność instytucji publicznych ma być „rzetelna” i „sprawna”. Wreszcie, już wprost w odniesieniu do polityki zagranicznej,

W tym kontekście konstytucjonalista przywołuje też przywoływane obecnie w debacie publicznej na temat uprawnień prezydenta co do powoływania i odwoływania ambasadorów postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 2009 roku, które dotyczy obowiązku współdziałania władz.

"Trybunał podkreślił tam m.in., że: „Współdziałanie Prezydenta Rzeczpospolitej, Prezesa Rady Ministrów i właściwego ministra w ramach artykułu 133 ust. 3 Konstytucji oznacza obustronną otwartość na współpracę i efektywną gotowość jej podjęcia. Ustrojodawca objął dyrektywą współdziałania wszystkie formy aktywności Prezydenta, Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów skierowane <<na zewnątrz>> Rzeczypospolitej Polskiej” – tłumaczy prawnik.

Obowiązek współdziałania władz nie zmienia jednak ściśle określonego w Konstytucji i ustawie o służbie zagranicznej trybu powoływania i odwoływania ambasadorów RP.

Procedura obowiązuje

Profesor Zubik zwraca uwagę na to, że punktem wyjścia dla powołania ambasadora jako pełnomocnego przedstawiciela Polski w innym państwie lub przy organizacji międzynarodowej, powinny być działania ze strony administracji rządowej. Wniosek w sprawie powołania lub odwołania ambasadora pochodzić ma od ministra właściwego do spraw zagranicznych i ma być zaakceptowany przez premiera.

Ambasador podlega służbowo ministrowi właściwemu do Spraw Zagranicznych (zgodnie z art. 39 ust. 3 uSZ). W tym świetle kompetencja Prezydenta do powołania ambasadora ma charakter związany, uzależniony od poprawnie złożonego wniosku.

Skoro Konstytucja RP przyznała prezydentowi kompetencję do powoływania pełnomocnych przedstawicieli Polski w innych krajach lub przy organizacjach międzynarodowych, powinien on czynić użytek z owej kompetencji. W szczególności oznacza to, że poprawnie złożony wniosek ministra w tej sprawie Prezydent powinien rozpatrzeć bez zbędnej zwłoki.

Zdaniem prof. Zubika, prezydent ma jednak pewien „luz decyzyjny” w tej sprawie. Ma prawo do oceny kandydata w świetle informacji zebranych na wcześniejszych etapach postępowania. W proces rozpatrywania wniosku właściwego ministra nie jest wpisany automatyczny obowiązek uczynienia zadość jego merytorycznej treści, czyli powołania lub odwołania wskazanej osoby.

Kryteria lojalnej współpracy wskazują jednak, że

Nigdy nie powinny być to argumenty o charakterze osobistym czy uznaniowym. W przeciwnym wypadku byłoby to przejawem arbitralności władzy, co jest niedozwolone na mocy Konstytucji.

Powyższe analizy prawne różnią się więc zasadniczo w jednej kwestii: tego, czy prezydent ma obowiązek zatwierdzić wniosek ministra i powołać osobę zgodnie z wskazaniem szefa MSZ – jak twierdz prof. Ciapała, czy ma prawo do merytorycznej oceny kandydata i – pod warunkiem istnienia bardzo poważnych, obiektywnych argumentów, odmówienia powołania danej osoby.

OKO.press wysłało zapytania do Kancelarii Prezydenta o to, czy Kancelaria dysponuje analizami prawnymi, z których wynikałoby, że Prezydent może nie zgodzić się na podpisanie powołań ambasadorskich. Kancelaria nie odpowiedziała jednak na to pytanie.

Nawet jednak, jeśli przychylić się do argumentacji prof. Zubika, należałoby stwierdzić, że Prezydent powinien w rozsądnym terminie wyartykułować konkretne wątpliwości w sprawie konkretnych osób, a nie wstrzymywać jakiekolwiek decyzje w sprawie powołań i odwołań ambasadorskich.

Kluczowe w tej sprawie będą wyniki poniedziałkowego spotkania.