Nie każdy dostanie w Polsce status uchodźcy, ale trudno jest deportować tych, którzy go nie otrzymają

Premier Donald Tusk zapowiedział czasowe zawieszenie prawa do azylu, co później tłumaczył jako nieprzyjmowanie wniosków azylowych składanych przez ludzi, którzy zorganizowani przez Łukaszenkę nielegalnie przekraczają granicę. Działanie to ma stanowić jeden ze sposobów walki z wojną hybrydową ze strony Rosji i Białorusi.

Tymczasem statystyki Urzędu ds. Cudzoziemców i Straży Granicznej pokazują, że skala ubiegania się o status uchodźcy w Polsce przez osoby przechodzące przez płot odgradzający Polskę od Białorusi nie jest tak duża, żeby zdestabilizować Polskę.

W tym roku więcej osób deklaruje chęć otrzymania w Polsce statusu uchodźcy. Do końca września tego roku wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej w Polsce złożyło natomiast 12,3 tys. cudzoziemców. Wnioski złożyli głównie obywatele Ukrainy (4,5 tys. osób) i Białorusi (2,9 tys. osób), ale też o status uchodźcy wnioskowało 441 osób z Erytrei, 431 z Somalii, 419 z Etiopii, 389 z Syrii i 198 z Afganistanu. To głównie osoby, które przekroczyły „zieloną granicę” z Białorusią.

Decyzje pozytywne zapadły wobec 4,8 tys. wnioskujących. Ponownie byli to przede wszystkim obywatele Ukrainy (2,3 tys. osób) i Białorusi (2,1 tys. osób).

Azyl to nie to samo co ochrona międzynarodowa

Słowa premiera nie tylko obudziły sprzeciw ze strony obrońców praw człowieka, ale też wywołały wątpliwości co do tego, co miał na myśli.

Tusk i autorzy strategii migracyjnej błędnie posługują się pojęciem „azyl”, używając go jako synonimu pojęć „ochrona międzynarodowa” czy „status uchodźcy”. Tymczasem pojęcia te nie są synonimiczne.

- W polskim prawie „azyl” jest inną instytucją niż wspomniany status. Przede wszystkim jest to forma ochrony krajowej, a nie międzynarodowej. Zasady jego udzielania określone są wyłącznie w przepisach prawa polskiego, a jedną z przesłanek przyznania cudzoziemcowi azylu jest fakt, że przemawia za tym ważny interes Rzeczypospolitej Polskiej – tłumaczy Marcin Sośniak, prawnik z Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka.

Jak wyjaśnia Marcin Sośniak, daje to Szefowi Urzędu ds. Cudzoziemców, który jest organem właściwym do udzielania azylu, dość dużą swobodę w przyznawaniu tej formy ochrony. Interes RP jest bowiem pojęciem nieostrym i uznaniowym. Wydanie decyzji o udzieleniu azylu wymaga ponadto zgody Ministra Spraw Zagranicznych, który, jak należy zakładać, w postępowaniu azylowym reprezentuje właśnie interesy RP.

- Można zatem wyobrazić sobie sytuację, w której osoba spełniająca pierwszą przesłankę do otrzymania azylu (przyznanie azylu będzie niezbędne do zapewnienia jej ochrony) nie spełni drugiej (z jakiegoś powodu udzielenie takiej ochrony nie będzie leżeć w interesie Rzeczypospolitej Polskiej) i w konsekwencji azylu w Polsce nie otrzyma – mówi Marcin Sośniak.

Pierwotnym źródłem koncepcji „statusu uchodźcy” jest Konwencja ONZ dotycząca statusu uchodźców, sporządzona w Genewie w 1951 r.

- Polska jest stroną tej Konwencji, wobec czego akt ten stanowi w Polsce obowiązujące prawo, o czym należy pamiętać w kontekście wszelkich postulatów dotyczących „zawieszania” prawa do ubiegania się o ochronę międzynarodową – podkreśla Marcin Sośniak.

Status uchodźcy nadaje się cudzoziemcowi, jeżeli na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem w kraju pochodzenia z powodu rasy, religii, narodowości, przekonań politycznych lub przynależności do określonej grupy społecznej nie może, lub nie chce korzystać z ochrony tego kraju.

- Jak widać, istotą przyznania tej formy ochrony jest dokonanie przez właściwy do tego organ pewnej oceny hipotetycznego stanu przyszłego: otóż na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, dotyczącego aktualnej sytuacji panującej w kraju pochodzenia osoby wnioskującej, doświadczonych przez nią wcześniej prześladowań lub innych podobnych zdarzeń, które mogą świadczyć o ryzyku związanym z powrotem do kraju, organ musi ustalić, czy obawa przed prześladowaniami w razie ewentualnego powrotu jest uzasadniona. Jeśli tak, przyznanie osobie wnioskującej statusu uchodźcy jest obowiązkiem organu – mówi Marcin Sośniak.

Cudzoziemcowi, który nie spełnia warunków do nadania statusu uchodźcy, udziela się ochrony uzupełniającej, w przypadku gdy powrót do kraju pochodzenia może narazić go na rzeczywiste ryzyko doznania poważnej krzywdy przez:

• orzeczenie kary śmierci lub wykonanie egzekucji,
• tortury, nieludzkie lub poniżające traktowanie albo karanie,
• poważne i zindywidualizowane zagrożenie dla życia lub zdrowia wynikające z powszechnego stosowania przemocy wobec ludności cywilnej w sytuacji międzynarodowego lub wewnętrznego konfliktu zbrojnego

– i ze względu na to ryzyko nie może lub nie chce korzystać z ochrony kraju pochodzenia.

Marcin Sośniak zwraca jednak uwagę na to, że inaczej niż w Polsce, w prawie unijnym i systemach prawnych części państw członkowskich UE azyl (asylum) oznacza formę ochrony międzynarodowej (czyli, w uproszczeniu, status uchodźcy). W takim znaczeniu o azylu wspomina np. art. 18 Karty Praw Podstawowych UE, który zawiera gwarancję prawa do azylu i odwołuje się w tym zakresie do zasad Konwencji genewskiej dotyczącej statusu uchodźców z 1951 r.

Kto składa wnioski o azyl i status uchodźcy?

Azyl nie jest powszechnie stosowaną formą ochrony i stosunkowo niewiele osób się o nią stara. Jak podaje Jakub Dudziak, rzecznik prasowy Urzędu ds. Cudzoziemców, w 2023 r. wnioski o przyznanie azylu w Polsce złożyło 64 cudzoziemców. Decyzje pozytywne otrzymało 5 osób, negatywne 34, a 29 wniosków pozostawiono bez rozpoznania. W tym roku (do końca września) wnioski o udzielenie azylu złożyło 83 cudzoziemców. Urząd do Spraw Cudzoziemców wydał decyzje negatywne wobec 16 osób, a 35 spraw pozostawiono bez rozpoznania.

Wniosków o ochronę międzynarodową w Polsce wpływa wielokrotnie więcej, jak napisałam na wstępie, do końca września od początku roku wpłynęło ich ponad 12 tys. Osoby z Azji i Afryki, które przedostały się z Białorusi przez zieloną granicę i ubiegały się o ochronę międzynarodową, nie dominują w tych statystykach.

Z tymi osobami jest jednak często ten problem, że składają wnioski o ochronę międzynarodową i nie czekając na zakończenie postępowania, opuszczają ośrodek dla cudzoziemców (o ile trafiły do ośrodka otwartego; są też ośrodki zamknięte, których samowolnie opuścić się nie da). W tym roku w otwartych ośrodkach zostało zakwaterowanych 3,3 tys. osób, ale nie wszystkie te osoby przybyły do Polski przez zieloną granicę z Białorusi.

Z możliwości zakwaterowania w ośrodkach urzędu korzysta obecnie 860 cudzoziemców. Nie wszystkie te osoby przedostały się do Polski z Białorusi przez zieloną granicę (Urząd ds. Cudzoziemców napisał, że nie dysponuje takimi danymi), ale większość z nich trafiła do Polski tą drogą. Statystyki Urzędu ds. Cudzoziemców pokazują, że w I połowie obecnego roku umorzono postępowania o ochronę międzynarodową wobec 40 obywateli Erytrei, 30 obywateli Etiopii, 53 osób z Jemenu czy 114 z Syrii. W przeważającej mierze chodzi o osoby, które opuściły ośrodki, żeby wyjechać na Zachód.

Analizując czaty z forów przemytniczych, można zaobserwować, że część migrantów z góry planuje taką sekwencję działań. Chcą dostać się do Niemiec albo innego państwa Europy Zachodniej, ale by uniknąć pushbacku po przekroczeniu granicy deklarują wolę starania się o ochronę międzynarodową w Polsce. Gdy trafiają do otwartego ośrodka, opuszczają go i wyjeżdżają na Zachód. Są też cudzoziemcy, którzy chcieliby zostać w Polsce, ale trudno im wytrzymać na mizernych racjach żywnościowych w ośrodkach lub też uświadamiają sobie, że nie mają tutaj szans na normalne funkcjonowanie i to skłania ich do wyjazdu do Niemiec.

Do niektórych państw nie można deportować cudzoziemców

Osoba, która otrzymała odmowną decyzję ws. ochrony międzynarodowej, ma możliwość odwołania się Rady do Spraw Uchodźców. Jeśli nie złoży odwołania lub decyzja negatywna stanie się ostateczna, cudzoziemiec musi opuścić kraj w ciągu 30 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.

Jak tłumaczy Marcin Sośniak, odmowa nadania ochrony międzynarodowej nie wiąże się automatycznie z orzeczeniem o deportacji. Po otrzymaniu decyzji negatywnej w sprawie ochrony mogą być deportowani tylko ci, którzy otrzymają decyzję deportacyjną, wydaną w osobnym dwuinstancyjnym postępowaniu, prowadzonym w obu instancjach przez organy Straży Granicznej. Co więcej, podczas postępowania deportacyjnego może być udzielona zgoda na pobyt humanitarny w Polsce; wtedy nie dochodzi do deportacji, a osoba zostaje w RP legalnie.

- Może zatem okazać się, że cudzoziemiec dostaje odmowę udzielenia ochrony międzynarodowej, nie wyjeżdża sam, potem SG wszczyna postępowanie deportacyjne, toczy się ono kilka miesięcy i przed pierwszą lub drugą instancją okazuje się, że deportacja narusza np. prawo do życia rodzinnego, bo podczas pobytu w RP cudzoziemiec związał się z obywatelką polską. Wówczas otrzyma zgodę na pobyt humanitarny – tłumaczy Marcin Sośniak.

W praktyce z deportacjami nie jest tak prosto i ta kwestia też wybrzmiewa w przypadku osób, które dostają się do Polski przez zieloną granicę. W dyskusjach o sytuacji na granicy białoruskiej często pada argument, że trzeba przyjąć od osób chcących ubiegać się w Polsce o ochronę międzynarodową wnioski, przyznać status uchodźcy tym, którym on przysługuje, a pozostałych deportować.

Do wielu krajów Polska nie wydala cudzoziemców, do innych wydala tylko wtedy, gdy ma zgodę cudzoziemca. Zdarza się też, że nie udaje się ustalić, skąd pochodzi cudzoziemiec.

Jak podaje mjr SG Krzysztof Grzech z Zespołu Prasowego Komendanta Głównego Straży Granicznej, na liście krajów, do których powroty zostały wstrzymane, pozostaje obecnie Syria, Afganistan, Jemen, Somalia, Erytrea, Etiopia oraz Wenezuela. Nie oznacza to jednak, że do innych krajów masowo deportuje się cudzoziemców. Od 1 stycznia do 29 października tego roku po odmowie nadania statusu uchodźcy deportowano 36 osób. Najwięcej, bo aż 18, do Rosji, 9 do Białorusi, 5 do Gruzji, 2 do Tadżykistanu i po jednej do Uzbekistanu i Ukrainy.

Nie wiadomo, co rząd chce zawiesić

Dziś zdarza się, że cudzoziemcy składają wnioski o ochronę międzynarodową w Polsce, wiedząc, że nie zaczekają na zakończenie postępowania, tylko wyjadą do Niemiec, a jednocześnie Straż Graniczna nie przyjmuje wniosków od wszystkich osób, które takiej ochrony w Polsce poszukują. Pokazują to choćby pushbacki osób, które deklarują, że takiej ochrony chcą. Zatem nawet obecnie prawo do ochrony międzynarodowej nie działa, jak należy.

Strategia migracyjna rządu i zapowiedzi zawieszenia „prawa do azylu” budzą pytania, jak to ma wyglądać w praktyce. Marcin Sośniak zwraca uwagę na to, że nie do końca wiadomo, co właściwie rząd zamierza zawiesić. W jednym miejscu w dokumencie mowa jest o czasowym i terytorialnym zawieszeniu „prawa do przyjmowania wniosków o azyl”, w innym o zawieszeniu „prawa do składania wniosków o azyl”, a jeszcze inny fragment mówi o przyznaniu państwu prawa do „odmowy dostępu do swojego terytorium cudzoziemcowi, który wykorzystuje do tego celu złożenie wniosku o ochronę międzynarodową”.

Prawnik tłumaczy, że czasowe zawieszenie prawa do złożenia wniosku o ochronę międzynarodową w konkretnym miejscu (np. wskazanym przejściu granicznym) lub ściśle wyznaczonym obszarze (np. obszarze właściwości danej placówki SG) niekoniecznie musi wiązać się z pozbawieniem osób poszukujących takiej ochrony samego prawa do ubiegania się o nią i gwarancji z tym związanych. Jeżeli wstrzymaniu przyjmowania wniosków w jednym miejscu lub na danym terytorium towarzyszyć będą środki kompensujące w postaci wyznaczenia innych, dostępnych miejsc składania wniosków i/lub wyznaczenia każdemu wnioskodawcy terminu, kiedy będzie mógł taki wniosek skutecznie złożyć, to prawo do ubiegania się o ochronę międzynarodową w swej istocie nie zostanie naruszone. Pod warunkiem jednak, że każda osoba zgłaszająca chęć ubiegania się o ochronę międzynarodową zostanie uznana za wnioskodawcę już na tym etapie i zyska wszystkie związane z tym uprawnienia, w tym prawo do wjazdu i pobytu na terytorium Polski do czasu rozpoznania swojego wniosku i gwarancje wynikające z zasady non-refoulement (stanowi ona, że osobie, której odmówiono przyznania statusu uchodźcy, nie można deportować do kraju, w którym groziłoby jej niebezpieczeństwo prześladowania).

Czym innym jest jednak zapowiadane równocześnie w strategii pozbawienie osób poszukujących ochrony międzynarodowej dostępu do terytorium celem złożenia wniosku o taką ochronę.

- Takie rozwiązanie, sprowadzające się zapewne do odmów prawa wjazdu na terytorium Polski osobom zgłaszającym chęć ubiegania się o ochronę lub zawracania do linii granicy osób, które zamiar taki zgłaszają, przebywając już na tym terytorium (czyli pushbacków), byłoby z definicji niezgodne z prawem krajowym i międzynarodowym. Godziłoby bowiem w istotę prawa do ubiegania się o ochronę międzynarodową, gwarantowanego w art. 18 Karty Praw Podstawowych czy art. 56 ust. 2 Konstytucji RP. Naruszałoby też zasadę non-refoulement – mówi Marcin Sośniak.