To się (nie) opłaca – państwo nie jest od generowania zysku. Kiedy to robi, z reguły kończy się źle

Witold Gadomski opublikował niedawno w „Gazecie Wyborczej” tekst, w którym stawia następujące trzy tezy: inwestycje publiczne powinny być „efektywne, to znaczy [...] generowa[ć] wysokie zyski”; ocena zyskowności takich inwestycji zwykle jest trudna; i właśnie dlatego państwa i samorządy często podejmują chybione decyzje, polegając bardziej na względach „politycznych” (prestiż, próba przekupienia wyborców czy kaprysy polityków). Właśnie dlatego, sugeruje redaktor Gadomski, zamiast bezpośrednich wydatków, państwa powinny raczej dbać o sprzyjający dla inwestycji prywatnych klimat, zapewniając biznesowi „stabilne i przewidywalne warunki gospodarowania”.

Gadomskiemu bardzo ciekawie odpowiedział Tomasz Markiewka wpisem na swoim profilu na portalu Facebook, przypominając, że sporo inwestycji publicznych z definicji nie jest nastawionych na bezpośredni zysk. Markiewka podaje tu kilka przykładów, przy czym moją uwagę przykuła sprawa wydatków na wojsko i szeroko rozumiane bezpieczeństwo strategiczne. Trudno nie zgodzić się z Markiewką – obecnie kupujemy czołgi i HIMARS-y, aby odstraszyć Rosjan od bombardowania rakietami nasze szkoły i przedszkola, jak obecnie czynią to w Ukrainie – nie dla jakiegoś bezpośredniego zysku, ale dlatego, że zwyczajnie kochamy nasze dzieci. W tym tekście chciałbym uzupełnić argumentację Markiewki trzema obserwacjami (i muszę ostrzec Czytelników, że w połowie tego eseju zrobi się bardzo pesymistycznie).

Pierwszy problem: sektor prywatny nie załatwi wszystkiego

Pomińmy na razie argument Markiewki i załóżmy, że wszystkie inwestycje publiczne w gospodarce będziemy oceniać na podstawie ich gołej zyskowności gospodarczej. Skąd taka ich wielkość we współczesnej gospodarce?

Bardzo często jakaś działalność ekonomiczna ma pośredni wpływ na aktorów gospodarczych, którzy nie biorą bezpośredniego udziału w tej działalności. Ekonomiści nazywają to „efektami zewnętrznymi”. Klasyczny przykład negatywnego efektu zewnętrznego to zanieczyszczanie środowiska: właściciel elektrowni węglowej w swoim rachunku kosztów i strat nie uwzględni cierpienia i wydatków na leczenie okolicznych mieszkańców, którzy, wdychając pyły z elektrowni, nabawili się raka. Pozytywny przykład to wspomniane przez Markiewkę wojsko: rosyjskie rakiety nad naszymi głowami raczej nie poprawiłyby klimatu dla przedsiębiorstw, ale prywatne firmy nie kupują czołgów celem odstraszenia Putina.

Bardzo wiele interwencji publicznych bierze się właśnie z powodu tego zjawiska. W wypadku negatywnych efektów zewnętrznych zwykle przybiera to formę kija regulacji, w naszym przykładzie mogą to być normy emisji pyłów dla elektrowni i fabryk. Pozytywne efekty zewnętrzne wymagają za to marchewki: ulg podatkowych czy subsydia.

Czasami jednak nawet takie zachęty nie wystarczą, bo sytuacja wymaga koordynacji czy środków, które przerastają możliwości firm. Obronność to idealny przykład: większości firm nie stać na kupno czołgów, ale też trudno sobie wyobrazić, jak te firmy miałyby się potem koordynować na polu walki. Jeśli spojrzycie na listę dóbr publicznych, jakie oferują współczesne wysoko rozwinięte państwa, to bardzo często pokrywają one takie sytuacje: lecznictwo, edukacja, krytyczna infrastruktura, oraz właśnie bezpieczeństwo strategiczne.

Drugi problem: co się da policzyć

Redaktor Gadomski ma rację, że bardzo często trudno jest precyzyjnie ocenić zyskowność konkretnych inwestycji publicznych, co nieraz prowadzi do chybionych projektów. Przedstawia też długą listę odpowiednich przykładów jak nieudana polityka przemysłowa Gierka. Tylko że Gadomski utożsamia problematyczność oceny publicznych inwestycji z ich publicznym charakterem. Tymczasem firmy prywatne stoją przed dokładnie takim samym wyzwaniem.

Inwestowanie to z natury ryzykowna działalność, bo nie sposób przewidzieć wszystkich odpowiednich czynników. Czy klientom spodoba się nowy produkt albo brand? Czy nie zmieni się środowisko regulacyjne? Czy nie zmienią się koszty, kursy walutowe, sytuacja gospodarcza? Czy projekt badawczy przyniesie spodziewane owoce? Czasami trudno też ocenić zyskowność jakiegoś ruchu nawet już po fakcie, na przykład bez odpowiednich danych nie można sprawdzić, czy wzrost sprzedaży wziął się z udanej kampanii reklamowej, czy z grubszego portfela klientów (a sama kampania nie miała na nic wpływu i była stratą pieniędzy).

Właśnie dlatego wciąż istnieje popyt na moich absolwentów, młodych magistrów ekonomii, którzy specjalizują się w tworzeniu takich pomiarów. I właśnie dlatego obok listy nieudanych inwestycji publicznych, łatwo stworzyć jest symetryczną i równie długą listę nieudanych inwestycji prywatnych, od porażki Cybertrucka, przez krach rynku nieruchomości w 2008 roku, po merger HP i Compaq, z perspektywy czasu oceniany jako jedna z najgorszych fuzji na rynku technologicznym.

To trochę zaskakująca pomyłka, bo Gadomski identyfikuje się jako liberał gospodarczy. Tymczasem rdzeniem, centralną tezą liberalizmu jest przekonanie, że przedsiębiorcom należą się wolność i zyski z działalności gospodarczej właśnie dlatego, że inwestowanie związane jest z niepewnością i wymaga sporej dawki odwagi i przenikliwości.

Trzeci problem: kiedy wojsko staje się korporacją

Wróćmy do podstawowego argumentu Markiewki: niektóre inwestycje publiczne wcale nie powinny być nastawione na czysty zysk. Kiedy zgodnie podaliśmy przykład wojska, po cichu trochę Was oszukaliśmy.

Oczywisty przypadek to kompanie najemne, od starożytnych balearskich procarzy, przez założoną w 1360 roku Białą Kompanię, po współczesne PMC (private military company, czyli prywatne firmy wojskowe jak amerykańska Blackwater). Ale w historii wręcz normą jest, że państwa lub wysoko postawieni funkcjonariusze publiczni wykorzystywali wojnę w imię chłodnego rachunku ekonomicznego.

Klasyczny przykład to starożytny Rzym z okresu późnej Republiki. Dla ambitnych arystokratów wyprawy wojenne były szansą na prestiż, ale też i łupy, często pod postacią niewolników. Tym można było kupić wyborców i lojalność legionistów, a przez to zapewnić sobie karierę polityczną, na przykład namiestnictwo nad prowincjami granicznymi, skąd można było zorganizować kolejną kampanię wojenną – i tak w koło. Tak właśnie dyktatorem został Gajusz Juliusz Cezar, a Rzym zbudował imperium.

Wasale otrzymywali ziemię (czyli główne źródło dochodów w gospodarce opartej o rolnictwo), w zamian oferując seniorowi posługę wojskową. Senior z silną armią mógł ruszyć na wojnę, żeby powiększyć domenę, a więc zdobyć kolejnych wasali i dochody na następne wojny. Najsłynniejszy przykład to trwający blisko pięć wieków spór między królami Francji i Anglii. Po podbojach Wilhelma Zdobywcy, ci drudzy nominalnie byli też wasalami korony francuskiej, bo posiadali rozległe ziemie we Francji (w zależności od momentu księstwa Normandii, Gaskonii i Akwitanii, oraz szereg hrabstw od Anjou po La Marche), które Paryż chciał odzyskać.

Średniowieczny feudalizm z czasem zastąpiły nowożytne państwa, które przyniosły europejski kolonializm, podboje w Amerykach, Afryce i Azji. Schemat był ten sam: bogactwo Europy pozwalało jej finansować podboje, których celem było dalsze bogactwo, zasoby (w tym ludzkie) obcych krajów, rynki zbytu i szlaki handlowe.

Kulminacją anglo-francuskiego konfliktu była wojna stuletnia, w wyniku której spłonęły (często dosłownie) ogromne połacie kraju. Europejskie potęgi kolonialne przywlekły do Ameryki choroby, dziesiątkując rdzennych mieszkańców; obrabowały pół Azji, często masakrując lokalne społeczności (nie pytajcie się Rosjan o Kamczadałów i Mansów); a w Afryce obcinały Kongijczykom ręce za zbyt niskie zbiory kauczuku. I za każdym razem nieprzebrane rzesze ludzi zakuwano w kajdany i wysyłano na targi niewolników na drugim skraju imperium.

Realiści w polityce międzynarodowej lubią twierdzić, że ustalona na Kongresie Wiedeńskim polityka równowagi sił doprowadziła Europę do pokoju. To bzdura. Pomijając fakt, że w XIX wieku w Europie regularnie dochodziło do krwawo tłumionych powstań (to przecież nasza historia!) i równie krwawych wojen (jak wojny w 1853, 1866 i 1871 roku), wyścig po kolonie i przewagę gospodarczą zamienił się w Wielką Wojnę, kiedy tylko w Afryce i Azji zabrakło ziem do podziału. Jedno pokolenie później, Hitler wywołał największą wojnę w historii, kierując się antysemityzmem i rasizmem, ale też rachunkiem ekonomicznym: wschodnia Europa miała dostarczyć Niemcom Lebensraum, czyli zasoby naturalne i żyzne ziemie.

Liczą się (nie) tylko interesy

Kiedy logika „zyskownej wojny” Europy obróciła się przeciwko niej samej, przyszedł moment otrzeźwienia. Powojenny ład w zachodniej Europie oparty został o szeroko rozumiany liberalizm społeczny: wolność polityczną i osobistą oraz gospodarkę, która miała zapewnić dobrobyt całemu społeczeństwu. Spieramy się oczywiście o szczegóły i konkretne mechanizmy, na przykład w kwestiach polityki gospodarczej – ale ostatecznie ten ład wyznaczył ramy dyskursu o polityce w zachodnim świecie na długie dekady. Nie przez przypadek liderem wolnego świata zostały Stany Zjednoczone, które także powstały na bazie takich przekonań (niezależnie od praktyki, która często niestety odstaje od tej teorii). Co ciekawe, nawet imperium rosyjskie wpisało się w tę logikę, udając (w tym także przed sobą), że radziecki komunizm to alternatywa dla kapitalistycznego dobrobytu i wcale nie chodzi o skolonizowanie wschodniej Europy.

Powstanie tego powojennego konsensusu uzmysławia nam następujący fakt. Dwa paragrafy wcześniej nawiązałem do realistów, którzy definiują politykę międzynarodową jako ścieranie się interesów wielkich mocarstw, trzymając się XIX wiecznego rozumienia, czym takie interesy w ogóle są. Tymczasem „interes państwa” albo „interes społeczeństwa” to koniec końców coś, co te społeczeństwa nie tylko mogą, ale wręcz muszą same sobie zdefiniować – i mogą to zrobić na wiele sposobów.

Kiedy Markiewka wspomina, że chwalona przez Gadomskiego zyskowność inwestycji publicznych to niekoniecznie jedyny cel polityki gospodarczej, w istocie chodzi o znacznie więcej, niż samą tylko politykę gospodarczą, o czym redaktor Gadomski chyba nie zdaje sobie sprawy. Epokę Reagana i Thatcher traktuje się zwykle jako korektę w myśleniu o gospodarce na rzecz formacji, którą publicyści lubią nazywać neoliberalizmem. Musimy zrozumieć charakter tej rewolucji: zmieniły się nie tylko rozwiązania, ale też i samo myślenie o celu i charakterze tych rozwiązań.

Weźmy podejście Thatcher do związków zawodowych. Nie chodziło o to, czy lepszy dla zatrudnienia i płac jest elastyczny, czy sztywny rynek pracy. Przeciwnie, Thatcher bardzo otwarcie twierdziła, że związki zawodowe ograniczają wolność biznesu i dlatego należy je traktować jako (cytat) „wewnętrznego wroga”. Ta wolność w jej oczach silnie powiązana była z klasycznymi mieszczańskimi wartościami, odpowiedzialnością osobistą i etyką ciężkiej pracy, o czym zresztą mówiła w języku na poły teologicznym, na przykład w „Kazaniu na Kopcu” w 1988 roku.

Thatcher myślała oczywiście, że jej reformy będą korzystne dla gospodarki i społeczeństwa, stąd jej myślenie w szerokiej perspektywie pozornie wpisuje się w opisany wyżej „konsensus dobrobytu”. Niemniej jednak widzimy tu ważne przewartościowanie: dobrobyt przestaje być celem polityki na poziomie społecznym i staje się czymś w rodzaju nagrody za „moralne pracowanie” (i głosowanie na liberałów gospodarczych) na poziomie prywatnym.

Problem w tym, że od lat 80. XX w. w oczach licznych polityków stało się to nie tyle środkiem, ile celem samym w sobie i tekst redaktora Gadomskiego jest przykładem takiego nastawienia. Do niedawna, takie „zyskowne” myślenie o dobrach publicznych i społeczeństwie raczej nie wykraczało daleko poza politykę gospodarczą i przynosiło problemy głównie w gospodarce, jak w wypadku prywatyzacji brytyjskiej kolei, zawirowań w polskim systemie emerytalnym, czy spadku jakości nauczania wyższego po nieudanych próbach komercjalizacji uniwersytetów. To wciąż jednak „lokalne” problemy poszczególnych krajów czy części społeczeństw, a prawdziwe zagrożenie przyszło później.

Potwór zyskownie uciekł z laboratorium

Thatcher w swoim rozumowaniu popełniła dwa podstawowe błędy. Po pierwsze, ciężka praca nie musi być źródłem bogactwa, do tego z całą pewnością nie jest jedynym sposobem na osiągnięcie takiego bogactwa. Nie przez przypadek poświęciłem w tym eseju tyle miejsca na „zyskowne” podejście do wojny. Otóż, zamiast ciężko pracować, znacznie łatwiej jest wykorzystać istniejącą przewagę materialną, aby zmusić innych do ciężkiej pracy dla siebie – na przykład zaciągając trzy legiony, masakrując Galów i sprzedając ich w niewolę, aby z zysku spłacić legionistów i kupić sobie Rzym.

Zgodnie ze znanym powiedzeniem Johna Actona, władza korumpuje, a władza absolutna korumpuje absolutnie. Drugi błąd Thatcher to pomylenie indywidualizmu z brakiem reguł gry. W takim świecie, każdy, kto dorobił się na ciężkiej pracy innych, może wykorzystać neoliberalną maksymę „jestem sam odpowiedzialny za swój dobrobyt” nie jako wezwanie do pracy, ale jako karykaturalną wymówkę: skoro się dorobiłem, to znaczy, że mi się należy, niezależnie od środków.

Minęło ledwo półtorej dekady od upadku komunizmu i „końca historii”, kiedy „zyskowność” jako cel polityki wymknęła się konserwatywno-liberalnym politykom spod kontroli i zaczęła pustoszyć cały porządek światowy, niczym potwór doktora Frankensteina.

Do niedawna czyniły to po cichu, na przykład cztery lata temu wybuchł prawdziwy skandal, kiedy wyciekło nagranie, na którym lobbysta Exxon Mobil chwalił się kontaktami z amerykańskim senatorem Joe Manchinem.

Oczywiście niczego się nie nauczyliśmy. Dzisiaj najbogatszy człowiek świata kupił sobie stanowisko w administracji Trumpa i, w trybie „tak bez żadnego trybu” i bez autoryzacji Kongresu, wycina pracowników agencji federalnych, które ośmieliły się wcześniej kontrolować i regulować jego firmy. Dotyczy to tak „nieistotnych” agencji, jak Federalna Agencja Lotnictwa, odpowiedzialna za bezpieczeństwo ruchu lotniczego. I w sumie ma do tego demokratyczną legitymizację, bo poparł Trumpa otwarcie, występował na jego wiecach wyborczych i zapowiadał dokładnie takie „porządki” – wyborcy wiedzieli, na co głosują.

Jeszcze gorzej sprawy mają się w polityce międzynarodowej. Na lewicy popularne jest przekonanie, że Bush najechał Irak dla ropy, ale to był raczej poboczny motyw kilku jego doradców. Podstawowy powód, dla którego amerykańskie społeczeństwo i elity entuzjastycznie poparły wojnę to powszechna i zwyczajnie rasistowska chęć zemsty na „brązowych ludziach z Bliskiego Wschodu” za atak na WTC, bez oglądania się na takie drobne detale, jak różnica między sekularnym Saddamem Husajnem w Iraku i fundamentalistą bin Ladenem w Afganistanie. Nawet liberalni publicyści pisali wprost, że chcieli wojny, „bo mogli [ją zacząć i wygrać]”. Innymi słowy, neoliberalny imperatyw indywidualizmu zamienił się w swoją własną karykaturę, w „skoro potrafię, to mi wolno”.

I znowu, oczywiście, niczego się nie nauczyliśmy. Amerykańscy konserwatyści uznali, że zamiast rozliczyć się z własnymi grzechami, lepiej wybrać polityka, który powtórzy te same błędy, tylko że tym razem dumnie, z otwartą przyłbicą i wręcz chełpiąc się swoim brakiem subtelności. W ten sposób Ameryka doczekała się prezydenta, który w mediach społecznościowych otwarcie rozważał wysiedlenie z Gazy Palestyńczyków oraz aneksję Grenlandii i jej zasobów mineralnych – a potem żądał tego samego od Ukrainy, tym razem ściągając to jako „haracz” za pomoc w wojnie z Rosją, jednocześnie zostawiając Ukraińców na lodzie w negocjacjach z Putinem. Najsmutniejsze w tym wszystkim jest chyba jednak to, że kiedy Ukraińcy, z oczywistych powodów, zignorowali tę ofertę, Trump zareagował publicznym atakiem szału, godnym sześcioletniego dziecka, któremu pierwszy raz w życiu odmówiono cukierka.

Putin podał wiele kłamliwych wymówek dla rozpoczęcia agresji przeciw Ukrainie, ale „po czynach ich poznacie”. Tam, gdzie ruskiemu światu udało się zagarnąć ukraińską ziemie i miasta, Rosjanie zaprowadzili brutalną gospodarkę rabunkową, podejrzewa się też, że Ukraińcami chcieli załatać wyrwę demograficzną, którą spowodowała jeszcze II wojna światowa. Kiedy Putin powołuje się na dziedzictwo carów, pamiętajcie, że XIX wieczne imperia to nie tylko parady wojskowe i wystawne bale w pięknych pałacach.

Podsumowując, Markiewka ma rację, że „zyskowność” nie powinna być jedynym kryterium oceny dóbr publicznych i szerzej działalności państwa. Musimy jednak pamiętać, że nie chodzi tu tylko o lokalne spory o inwestycje w dodatkową linię metra albo nową oczyszczalnię ścieków. Ta sama logika zyskowności stoi za największymi geopolitycznymi problemami naszych czasów. I kiedy ktoś wam mówi „to się nie opłaca” albo „liczą się interesy”, zawsze się zastanawiajcie: komu się nie opłaca, o czyje interesy chodzi i czy aby nie waszym kosztem.