Europie ciążą nadmierne regulacje? To stereotyp wygodny dla polityków. Prawda jest dużo ciekawsza

Donald Tusk wygłosił niedawno w Parlamencie Europejskim przemówienie, w którym przedstawił priorytety polskiej prezydencji w Radzie UE. Jednym z nich ma być „wielki wysiłek deregulacji”. Przekonanie o tym, że Europę trapi nadmiar przepisów prawnych i biurokracji i że gospodarczo uciekają jej przez to Ameryka i Chiny, jest tak popularne, że nieraz traktuje się je jako „oczywistą oczywistość”. W Europie na przykład z Tuskiem zgadzają się Emmanuel Macron i Ursula von der Leyen, a po drugiej stronie Atlantyku o „przeregulowanej Europie” mówią wszyscy, od libertariańskiego Cato Institute, przez przedstawicieli „establishmentowego” Atlantic Council, po ekonomistów związanych z amerykańską lewicą, jak Paul Krugman. Nadmiar regulacji był też jednym z argumentów zwolenników Brexitu.

Popularność tego przekonania wiąże się z pewnym rozczarowaniem projektem europejskim. Europa przegapiła rewolucję high-tech, w szczególności nie produkujemy mikroprocesorów i brakuje nam firm takich jak Google czy Apple. Do tego ostatnie kilkanaście lat było trudnych dla Unii Europejskiej, od kryzysu w połowie poprzedniej dekady, po rozczarowujące tempo wzrostu w ostatnich latach.

W tym tekście chciałbym przekonać Czytelników, że sprawy nie są jednak „oczywiście oczywiste”, a czarno-biała wypowiedź Tuska o deregulacji może niestety być sygnałem, że przywództwo Europy nie ma dobrego pomysłu na politykę gospodarczą.

Jak zmierzyć regulację?

Typowym problemem „oczywistych oczywistości” jest to, że często są stereotypami, które rozpadają się w konfrontacji z prawdziwymi danymi statystycznymi. Jak więc zmierzyć poziom uregulowania gospodarki? I czy Europa rzeczywiście wypada tu źle? W popularnym dyskursie często korzysta się z prostych miar jak ilość aktów prawnych albo ich łączna długość (wyrażona na przykład w liczbie stron standardowego maszynopisu). Zabawny przykład to (o ironio) regulacja administracji Trumpa z początku jego pierwszej kadencji, wedle której wprowadzenie nowej regulacji na poziomie federalnym wymagało zniesienia dwóch starszych. Przykład znacznie poważniejszy to raport brukselskiego think tanku ECIPE, którego autorzy, wskazując na długość trzech konkretnych europejskich dyrektyw, oskarżyli UE o „rozpoczęcie regulowania wszystkich aspektów życia”.

Ten raport doskonale obrazuje trzy bolączki popularnego dyskursu o deregulacji. Po pierwsze, długość aktu prawnego nijak nie musi być skorelowana z jego restrykcyjnością. Żeby to zrozumieć, wyobraźmy sobie następującą sytuację. Dwa kraje, A i B, postanawiają uregulować tzw. handel elektroniczny (to tematyka jednej z trzech dyrektyw, o której wspomina raport ECIPE).

W kraju A odpowiedni akt prawny zawiera rozdział dotyczący użytkowników nieletnich. Parlament kraju B zapomniał o tym problemie, dlatego jego regulacja jest fizycznie krótsza i „lepsza” wedle prostej miary liczby słów. Problem w tym, że brak takich przepisów może być sporym wyzwaniem dla internetowych firm. W jaki sposób powinny odróżniać klientów nieletnich i dorosłych (w internecie trudno przecież sprawdzić dowód osobisty)? Czy mają traktować dzieci jak dorosłych, na przykład czy dziecko ma prawo założyć profil na portalu typu Facebook? Co z grami komputerowymi, które zawierają tzw. mikrotransakcje (gdzie np. płaci się kilkanaście złotych za nowy kostium dla postaci z gry)? I czy powinniśmy odróżniać mikrotransakcje z gwarantowanym i losowych efektem (co de facto zamienia grę w internetowe kasyno, a dzieci w hazardzistów)? Ten ostatni przykład to prawdziwa kontrowersja z ostatnich lat, która dotknęła największe korporacje z przemysłu rozrywki elektronicznej.

Taka sprawa szybko trafi do systemu sprawiedliwości, gdzie kolejne instancje sądów będą próbowały wyjaśnić, jak te praktyczne problemy zinterpretować w świetle starszych norm prawnych, które napisano w epoce jeszcze sprzed wybuchu handlu internetowego. W tym czasie firmy z sektora pozostaną w stanie niepewności, co właściwie im wolno, a czego nie. Regulacja „lepsza, bo krótsza” okazuje się więc w praktyce gorsza dla rynku.

Wyobraźmy sobie też, że parlament kraju B orientuje się w swojej pomyłce i wprowadza kolejną regulację, która tym razem dotyczy statusu nieletnich w internecie, wzorowaną na kraju A. W ten sposób regulacje w krajach A i B są identyczne, ale w kraju B ta regulacja zostawi dłuższy „papierowy ślad”, więc ten przy prostym liczeniu słów w aktach prawnych wyda się bardziej uregulowany.

Te przykłady pokazują, że liczba lub długość aktów prawnych nie są dobrymi miarami „siły” regulacji.

Wiele też zależy od instytucjonalnej otoczki, w jakiej się aplikuje regulacje, i jak bardzo państwo stara się je wyegzekwować. Podobnie takie porównania nie mają sensu pomiędzy różnymi systemami prawnymi, w szczególności, kiedy porównujemy Europę ze Stanami Zjednoczonymi, gdzie z uwagi na prawo oparte o precedens decyzje sądów mają znacznie większy wpływ na praktykę regulacyjną (szczególnie po upadku tzw. doktryny Chevrona).

Europa jest... zderegulowana?

Wróćmy do wspomnianego wcześniej raportu ECIPE, który krytykuje Europę za nadmiar regulacji. Jeśli przeczytać go uważnie, to autorzy – nie wiem, czy świadomie, czy nie (i nie wiem, który przypadek jest gorszy) – sami obalają swoją tezę. Na samym początku raportu przyznają, że w ostatnich latach Unia Europejska włożyła sporo wysiłku w próby deregulacji, co można zilustrować wskaźnikiem „regulacji rynku produktów” (PMR) OECD.

Zamiast naiwnego liczenia stron aktów prawnych, eksperci OECD przygotowali wielokompozytową miarę wpływu państwa na konkurencyjność gospodarki i bariery wejścia na rynek i rozwoju firm, w zależności od jakości regulacji, ale też i od bezpośredniej działalności gospodarczej państwa, praktyki antymonopolowej czy barier dla handlu i inwestycji zagranicznych (gdzie jakość tych instytucji mierzy się w porównaniu do tzw. „najlepszych praktyk”). PMR można zastosować do całej gospodarki lub jej wybranych segmentów, a ostatnią wersję raportu Czytelnicy znajdą na stronie internetowej OECD.

Jak tu wypada Europa, na przykład w konfrontacji z Ameryką?

Czyżby więc Europa była zderegulowana?

Solipsyzm przedsiębiorstw

Tutaj dochodzimy do drugiej bolączki dyskusji o regulacjach. Krytycy Europy i regulacji zwykle po cichu zakładają, że regulacje z konieczności są złe. Zwyczajowy argument ma mniej więcej taką formę: regulacje „usztywniają” wolność firm, przez co tym trudniej inwestować i dostosowywać się do ciągle zmieniającej się rzeczywistości gospodarczej. Na przykład Europa wprowadziła ostre restrykcje na przemysł high-tech, co utopiło europejskie firmy pracujące nad Sztuczną Inteligencją.

Taka argumentacja jest nieporozumieniem i opiera się na czymś, co żartobliwie można nazwać „solipsyzmem przedsiębiorstw”. Otóż państwa nie składają się z samych firm, dlatego nowe regulacje z konieczności muszą balansować interesy różnych grup społecznych: poza biznesem, ważni są konsumenci, środowisko, bezpieczeństwo narodowe itp. Na boku, Czytelnicy mogli zauważyć ten problem w moim wcześniejszym przykładzie z regulacją statusu nieletnich w gospodarce internetowej – poza niepewnością dla firm, brak dobrych zasad jest niebezpieczny dla nieletnich.

Weźmy przykład sektora high-tech. To prawda, że Europa przegapiła rozwój gospodarki internetowej, której owoce zebrały przede wszystkim Stany Zjednoczone i od niedawna Chiny. Problem w tym, że w obu krajach dokonało się to kosztem przeciętnych ludzi. „Chiński internet” stał się kolejnym narzędziem kontroli społeczeństwa przez Komunistyczną Partię Chin (stąd na przykład „Wielki Mur Sieciowy”.

W Ameryce wybuch gospodarki internetowej pogłębił głębokie nierówności dochodowe i doprowadził do powstania nowej oligarchii (ostatnio nazywanej żartobliwie „bro-ligarchy”, czyli „ziomo-garchią” ), czego symbolem są ostatnie wybory: najbogatszy człowiek świata otwarcie poparł Trumpa i wykorzystał w kampanii wyborczej jedno z największych mediów społecznościowych (swoją prywatną własność), w zamian za co on i przedstawiciele Doliny Krzemowej dostali ważne pozycje w nowej administracji i obietnicę dalszych transferów od państwa i deregulacji, kosztem konsumentów.

Wróćmy tu do raportu ECIPE. Jak wspominałem, krytykuje nadmiar regulacji w Europie na podstawie „wielkości” trzech regulacji, z których dwie dotyczą gospodarki internetowej. Jeżeli spojrzeć na wskaźnik PMR, to właśnie państwa UE narzucają znacznie silniejsze zasady konkurencji na tym rynku.

Co ciekawe, autorzy raportu ECIPE skupili się na wzroście regulacji w ciągu dwóch ostatnich dekad, ale nie zadali sobie trudu odpowiedzieć na pytanie: dlaczego ten wzrost zdarzył się właśnie wtedy? Powód jest oczywiście prosty: to wtedy internet tak w ogóle stał się ważną częścią naszej gospodarki, a wraz z nim pojawiły się nowe problemy, na przykład kwestie ochrony danych osobowych w mediach społecznościowych. Szybki przyrost regulacji nie musi więc sygnalizować „szaleństwa biurokracji”, ale odzwierciedlać nowe wyzwania dla aktorów gospodarczych. Fakt, że świat ciągle się zmienia, okazuje się nagle argument przeciw, a nie za deregulacją.

Kto łowi ryby?

Kiedy ekonomiści podają przykłady „korzystnych” regulacji, skupiają się zazwyczaj na trzech kategoriach: ochrona konsumentów, środowiska i konkurencji, zazwyczaj w opozycji do „wielkiego biznesu” (i takie przykłady pojawiły się też w tym tekście). Zdradzę Wam teraz drobny sekret biznesu: przedsiębiorstwa bardzo często też chcą regulacji!

Niedawno czytałem fascynujący raport o norweskim przemyśle rybnym, w którym w ostatnich dekadach zderegulowano zasady BHP. Wedle zwolenników deregulacji, zrzucenie sztywnego gorsetu państwowej kontroli powinno uskrzydlić (upłetwić?) norweskie firmy rybołówcze, tymczasem te zareagowały... „prywatnym” gorsetem auto-regulacji, zwiększając swój bagaż administracyjno-biurokratyczny.

Skąd taki paradoksalny wynik? Łowienie ryb to fizycznie wymagająca i nieraz niebezpieczna praca, w której niestety czasami dochodzi do wypadków. Firmom zależy, aby w razie takiego wypadku mogły udowodnić w sądzie, że zachowały wszystkie należyte środki ostrożności, bo boją się kary pod postacią zaporowych odszkodowań dla pracowników. I dlatego po fali deregulacji norweskie firmy rybołówcze same na siebie nałożyły odpowiednie protokoły przestrzegania, raportowania i audytu zasad BHP, tym samym „prywatyzując” państwowe reguły. Do tego brak oficjalnych zasad zwiększa niepewność, jaki zakres przezorności sąd uzna za odpowiedni – i dlatego w praktyce firmy zwiększyły standardy tych zasad. To oczywiście wymaga większej biurokracji, „papierowego śladu” i wysiłku finansowego.

Kwantowa Europa

Temat połowu ryb prowadzi nas do trzeciej bolączki dyskursu o regulacjach w Europie. UE to specyficzny twór, który na raz jest państwem i nim nie jest. Z jednej strony, to wciąż zbieranina niezależnych krajów i wspólna polityka wymaga konsensusu (widać to choćby w problemach z Węgrami w kwestii rosyjskiej agresji na Ukrainę). Z drugiej jednak strony, integracja europejska stworzyła szereg instytucji typowych dla państwa federalnego, które w dodatku „porozumiewają się” żargonem państw narodowych. Koronny przykład tej kwantowej superpozycji jest podwójna egzekutywa z Radą Europejską (klub przywódców państw członkowskich) i Komisją Europejską (która formalnie odpowiada przed powszechnie wybieranym Europarlamentem, a nie przed państwami członkowskimi).

To dla nas ważne z dwóch powodów.

Świetny przykład z mojej własnej pracy to Deklaracja Bolońska, która unormowała zasady studiów w Europie. Z jednej strony, kraje UE posiadały regulacje dotyczące studiów na wieki przed powstaniem Unii, tak więc w pewnym sensie Bolonia nie była „nową” regulacją. Zarazem, wymusiła na wielu krajach pewien wysiłek administracyjny i legislacyjny (a więc jednak była „nową” regulacją), na przykład w Polsce oznaczała odejście od systemu zdominowanego przez jednolite studia magisterskie na rzecz nauczania dwupoziomowego (licencjat plus magisterka). Z trzeciej jeszcze strony, Bolonia ułatwia studentom wymiany studenckie czy sytuację na rynku pracy za granicą. I teraz zagadka dla filozofów: biorąc pod uwagę te trzy kwestie, czy Bolonia zwiększyła, czy zmniejszyła stopień uregulowania szkolnictwa wyższego w Europie?

Przykładów takiej harmonizacji można podać tysiące, od wspólnej polityki rolnej, przez mobilność na rynku pracy, usług i towarów, zniesienie roamingu wewnątrz Unii, ujednolicenie praw jazdy, po wspólną politykę rybołówczą. Ten ostatni przykład pokazuje drugi ważny aspekt „ponadnarodowości” europejskich regulacji. Otóż takie ustalenia istniały od początku cywilizacji pod postacią traktatów handlowych, chociaż w Unii traktujemy je jako część „wewnętrznego” prawodawstwa.

Brexit nie łowi ryb

Słyszeliście może o Wojnach Dorszowych? Pierwsza wybuchła w 1415 roku pomiędzy Danią i Anglią, której rybacy konkurowali o bogate łowiska na Morzu Północnym, i skończyła się korzystnym dla Danii traktatem z 1432 roku. Po Drugiej Wojnie Światowej Wielka Brytania spróbowała swoich sił ze znacznie słabszą Islandią w trzech konfliktach o podział wód na północ od Szkocji. I Brytyjczycy znowu przegrali – Islandia blokowała radzieckiej Flocie Północnej wejście na Atlantyk, dlatego, kiedy zagroziła wyjściem z NATO, zachodni sojusz wymusił na Londynie kapitulację. Cztery bolesne lekcje nie wystarczyły jednak Brytyjczykom.

Na początku wieku Unia postanowiła zaostrzyć przepisy Wspólnej Polityki Rybołówstwa w obawie, że zbyt intensywne połowy mogą doprowadzić do katastrofy ekologicznej na Morzu Północnym. Te przepisy budziły oczywiste kontrowersje pośród rybaków i dlatego stały się jednym z ulubionych obiektów ataku zwolenników Brexitu. Kulminacją tego była parada kutrów rybackich na Tamizie w 2016 roku, w której wziął udział sam Nigel Farage.

Europa po Brexicie bez cienia litości wykorzystała fakt, że Brytyjczycy dużo bardziej potrzebują handlu z nami, niż my z nimi, i nie ustąpiła w kwestii rybołówstwa, narzucając Brytyjczykom wspólnotowe regulacje. Londyn stracił też możliwość wpływu na proces legislacyjny w Unii i stał się bezsilnym „reguło-biorcą”.

Brexit nie zapewnił brytyjskim rybakom silniejszej pozycji na Morzu Północnym, a w dodatku wiązał się z bolesną ceną. Zdecydowaną większość swoich połowów sprzedają na kontynencie, na którym z członków jednolitego rynku żywności stali się nagle eksporterami. A to oznacza dodatkową biurokrację, koszty i uciążliwe wymogi weterynaryjne, bariery, które Unia wzniosła explicite celem ochrony rodzimego przemysłu. Dekadę po Brexicie, brytyjscy rybacy mówią wprost o „poczuciu zdrady”.

Ta sprawa jest ciekawa z jeszcze jednego powodu. Na wstępie wspomniałem o Cato Instute jako przykładzie think tanku, który atakował UE za nadmiar regulacji. W swoim raporcie piszą, że Wspólna Polityka Rybołówstwa była nie tylko biurokratycznym błędem, ale i przyczyniła się do przetrzebienia łowisk na Morzu Północnym. Problem w tym, że oparli się o dokument napisany w 1998 roku, jedenaście lat przed reformą Polityki w 2009 roku, którą Europa zainicjowała właśnie na podstawie takich dokumentów – o czym dziwnym trafem nie wspominają, w raporcie pisanym w 2016 roku, siedem lat po owej reformie. To pokazuje, jak łatwo pomylić się w ocenie regulacji europejskich, jeśli nie rozumie się ich roli, historii i kontekstu politycznego.

Wina Tuska

Nie chciałbym, aby Czytelnicy odnieśli z mojego tekstu wrażenie, że regulacje UE są idealne. Jeśli Tuskowi i jego ekipie uda się znaleźć wypadki niepotrzebnych lub źle skonstruowanych zasad, chwała mu za to. Celem tego eseju jest raczej wskazanie, że przeregulowanie Europy to stereotyp, a rzeczywisty obraz rzeczy jest bardziej skomplikowany. Do tego nie powinniśmy myśleć o tych regulacjach jako jednolitym korpusie, ale raczej przyglądać się im indywidualnie, i nie tylko w kontekście firm.

Moje wątpliwości co do deklaracji Tuska biorą się z innego źródła. Patrząc na politykę gospodarczą jego rządu w Polsce i, szerzej, na politykę europejskich elit, trudno uciec od wrażenia, że tej polityki trochę jakby nie ma. Zamiast tego mamy marazm, przerywany falami doraźnych ruchów w wypadku jakiś większych zewnętrznych szoków. A Europie i Polsce nie brakuje wyzwań, z którymi poradzić sobie mogą tylko odważni wizjonerzy.

Pasjonujący jest tu wydany rok temu raport Mario Draghiego.

Żeby przezwyciężyć ten drugi problem, niewątpliwie potrzebna jest mobilizacja nauki na poziomie Unii.

Brexit pokazuje niestety, że dla naszej klasy politycznej taki wysiłek może być zbyt trudny. Wynika to z wielu powodów. Politycy odpowiadają przed wyborcami w kraju, nie w całej Europie. Niektórzy z nich przywiązani są wciąż do wizji luźnej unii gospodarczej i nie rozumieją, że taka „Europa narodów” przepadnie w wyścigu z USA czy Chinami. Inni zbudowali karierę w opozycji do Unii, wykorzystując ją jako wygodnego kozła ofiarnego, za pomocą którego można odwrócić uwagę wyborców od własnych błędów i niemocy. Wreszcie niektórym, jak Nigelowi Farage, marzy się oligarchizacja Europy w amerykańskim stylu.

Polityka Unii oparta jest na konsensusie krajów członkowskich, co ma ciekawy efekt uboczny. Mniejsi zawsze bali się dominacji gigantów (Niemiec czy Francji), stąd wymuszali, aby europejskie ustawodawstwo chyliło się w stronę zasad „fair play”, redystrybucji bogactwa i decentralizacji władzy, w tym także gospodarczej. Brytyjczycy boleśnie się przekonali o tym „skrzywieniu wobec mniejszych”, kiedy w trakcie po-brexitowych negocjacji Europa twardo broniła interesów małej Irlandii w Irlandii Północnej, co utopiło marzenia Brexitowców o niezależności legislacyjnej i handlowej od Europy, i doprowadziło do kilkuletniego kryzysu politycznego w UK. Tymczasem przed powstaniem Unii, Berlin i Paryż z ochotą rzuciliby Dublin na pożarcie Londynowi, w imię swoich partykularnych interesów gospodarczych.

W ten sposób Europa niechcący odkryła „szczepionkę” przeciw nadmiernej oligarchizacji. Ta szczepionka nie jest idealna i Unia wciąż musi pracować nad dalszą integracją i jakością instytucji, inwestować w naukę i infrastrukturę – oraz, tak, w lepsze regulacje. Ale nawoływania do całościowej deregulacji brzmią raczej jako próba zamaskowania braku takiej wizji.