Unijni liderzy uzgodnili pakiet pomocy dla Ukrainy. Orbán odpuścił weto

Szefowie rządów państw członkowskich spotkali się dziś w Brukseli na nadzwyczajnym szczycie UE, by podjąć decyzję o rewizji długoterminowego budżetu UE. Jednym z jej najważniejszych punktów było wpisanie do wieloletnich ram finansowych pakietu pomocy dla Ukrainy o wartości 50 miliardów euro na 4 lata. W tym 33 miliardów euro gwarancji pożyczkowych i 17 miliardów bezzwrotnej pomocy. Ale nie tylko.

W ramach rewizji budżetu rozważane było też zwiększenie finansowania na:

• zarządzanie migracjami i kontrolę granic – 2 mld euro,
• politykę sąsiedztwa, w tym nowy instrument wsparcia dla Bałkanów Wschodnich – 7,6 mld euro,
• Europejski Fundusz Obronny – 1,5 mld euro,
• Instrument Elastyczności, czyli środki na spłatę rosnących w wyniku inflacji odsetek – 2 mld euro,
• zarządzanie kryzysowe i pomoc humanitarną – 1,5 mld euro.

Z Orbánem nigdy nic nie wiadomo

Do samego rozpoczęcia spotkania nie było wiadomo, jak będą przebiegać negocjacje.

„Nie jestem w stanie pojąć tego bardzo dziwnego i egoistycznego sposobu rozgrywania gry przez Viktora Orbána (…) W sprawie Ukrainy nie ma planu B. To do Viktora Orbána należy decyzja, czy Węgry są częścią naszej społeczności, czy nie. Moja intuicja mówi, że znajdziemy na tyle mocne argumenty, by koniec końców przekonać także Viktora – powiedział premier Polski Donald Tusk tuż przed wejściem do sali obrad.

Wszystkie państwa członkowskie oraz szefostwo Rady Europejskiej obstawały za wpisaniem pakietu pomocy dla Ukrainy do wieloletniego budżetu UE, czyli wieloletnich ram finansowych (WRF). Pomoc miała być uzgodniona raz, a Ukraina miała mieć zapewnione stabilne i przewidywalne finansowanie.

Oprócz odblokowania środków unijnych dla Węgier, Orbán domagał się, by zamiast długofalowej pomocy wpisanej w wieloletni budżet UE, o makrofinansowym wsparciu dla Kijowa decydować co roku w ramach negocjacji rocznego budżetu UE. Jednocześnie domagał się, by negocjacje te, zamiast większości kwalifikowanej, opierały się na zasadzie jednomyślności.

„Takie rozwiązanie dałoby premierowi Węgier możliwość wetowania unijnego budżetu co rok. Żadne państwo członkowskie nie chciało się na to zgodzić” – mówił dziennikarzom wysoki rangą unijny urzędnik obecny przy negocjacjach.

Zdaniem węgierskiej opozycji taki ruch ze strony premiera Węgier wynika z potrzeby posiadania karty przetargowej. To strategia, którą Orbán posługuje się od lat.

„Orbán wie, że jego problemy z uzyskaniem funduszy unijnych szybko się nie skończą. Nie ma bowiem zamiaru rozmontowywać zbudowanego przez siebie kleptokratycznego systemu ani przywracać praworządności. Prawdopodobnie sądzi, że szantażem zdoła coś ugrać. Ale jak pokazuje praktyka, idzie mu słabo. Fundusze unijne wciąż nie płyną na Węgry” – mówiła OKO.press Katalin Cseh, europosłanka Momentum, największej partii opozycyjnej na Węgrzech, w rozmowie podczas szczytu UE w październiku 2023.

Orbán spacyfikowany

Jednak to, że umowę o pakiecie pomocy dla Ukrainy ogłoszono niecałą godzinę po rozpoczęciu posiedzenia RE, świadczy o tym, że Viktor Orbán został spacyfikowany znacznie wcześniej. Prawdopodobnie podczas dwugodzinnego spotkania w niedużej, ale silnej grupie, które odbyło się w godzinach porannych.

O 9:26 dziennikarze dostali wiadomość od rzeczniczki Rady Europejskiej o tym, że trwa spotkanie multilateralne. Wiadomości towarzyszyło zdjęcie, które Michel wrzucił też na platformę X. Wokół owalnego stołu w gabinecie szefa Rady Europejskiej Charlesa Michela siedzi szefowa Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen, szef Rady Europejskiej Charles Michel, kanclerz Niemiec Olaf Scholz, prezydent Francji Emmanuel Macron, premierka Włoch Giorgia Meloni oraz premier Węgier Viktor Orbán.

Orbán ma wyraźnie zwieszoną głowę i niezbyt tęgą minę. Dużo pogodniej prezentuje się za to Michel, von der Leyen, Scholz i Macron.

Publikacji zdjęcia towarzyszyła wiadomość, że liderzy obecni podczas spotkania prawdopodobnie nie zdążą udzielić mediom wypowiedzi przed wejściem na szczyt. Nie wiadomo bowiem, ile potrwa spotkanie przygotowawcze. „Spotkanie trwa, dostosowujemy się do sytuacji” – napisała rzeczniczka RE Ecaterina Casinge.

W komunikacji politycznej nie podsyca się atmosfery wokół toczących się negocjacji bez powodu. Nie publikuje się też przypadkowych zdjęć.

Dwie godziny po publikacji tego zdjęcia już wiadomo, że szczyt się rozpoczął. Pół godziny później Charles Michel tweetuje:

„Wszyscy 27 liderzy państw członkowskich zgodzili się na dodatkowy pakiet 50 miliardów euro pomocy dla Ukrainy w ramach wieloletniego budżetu UE. Uruchamiamy stabilne, długoterminowe i przewidywalne finansowanie dla Ukrainy” – pisze Charles Michel w komunikacie na platformie X. To tam informacje o porozumieniach ze szczytów ukazują się najszybciej. Charles Michel, jako szef Rady Europejskiej, publikuje je zawsze jako pierwszy. To w zakresie jego obowiązków leży bowiem przygotowywanie politycznych uzgodnień.

To wiadomość oczekiwana od grudnia. Państwa członkowskie sfinansują pomoc makrofinansową dla Ukrainy o wartości 12,5 mld euro przez 4 lata, w sumie 50 miliardów euro. Środki mają zasilać bieżący budżet Ukrainy, by móc finansować wypłaty dla sektora publicznego, świadczeń emerytalnych i socjalnych, utrzymanie infrastruktury krytycznej. Ten „Instrument dla Ukrainy” ma zagwarantować przewidywalność i stabilność unijnej pomocy.

Poprzez wpisanie tego rozwiązania do wieloletniego budżetu UE, państwa członkowskie chcą uniknąć sytuacji, w której pomoc dla Ukrainy regularnie staje się przedmiotem bezwzględnych politycznych szantaży i targów.

Kij, który ma dwa końce

Co się takiego wydarzyło, że premier Węgier zmiękł? Skuteczne okazały się wysiłki szefostwa Rady Europejskiej podjęte w ciągu kilku dni poprzedzających szczyt.

Węgierski premier utrzymywał, że zawetuje pakiet pomocy wpisany w wieloletni budżet UE, ale szerpowie (negocjatorzy) pozostałych państw członkowskich przygotowali realny plan B. Państwa członkowskie ustaliły między sobą, że jeśli Orbán nie zgodzi się na rozwiązanie budżetowe w formule 27 państw, 1 lutego, zgodnie z planem, ogłoszą porozumienie 26 państw, w ramach którego sfinansowany zostanie pakiet pomocy dla Ukrainy o wartości 50 miliardów euro. Pakiet ten zostałby sfinansowany poza budżetem UE, ze środków narodowych. Takie rozwiązanie byłoby nieco bardziej kłopotliwe, bo w wielu państwach zgodę musiałyby wydać parlamenty narodowe, ale byłoby ono możliwe. W ten sposób już działa Europejski Instrument na Rzecz Pokoju, z którego finansowane jest m.in. wsparcie militarne Ukrainy.

Państwa członkowskie i szefostwo Rady Europejskiej straciły już cierpliwość do Węgier. Żeby zyskać przewagę negocjacyjną, kilka dni przed szczytem do opinii publicznej trafiły informacje o tym, że rozważają „poważne konsekwencje” wobec Węgier, jeśli te znowu zablokują decyzje na forum UE.

Za sprawą publikacji w Financial Times światło dzienne ujrzał dokument przygotowany przez wewnętrzne służby Rady, który rekomendował, by na wypadek braku porozumienia w czwartek, szefowie państw członkowskich publicznie informowali o tym, że w związku z „niekonstruktywną postawą Węgier na forum UE” nie wyobrażają sobie, żeby środki unijne miały do Węgier popłynąć. W dokumencie diagnozowano, że takie publiczne deklaracje mogą wzbudzić „popłoch wśród inwestorów”, a być może nawet „zachwiać węgierską walutą” i wpłynąć na „wzrost kosztów obsługi węgierskiego długu”. „Państwa członkowskie pokazują Węgrom, że Węgry mają pistolet, ale one mają bazukę” – komentował „Financial Times”. Szantaż to kij, który ma dwa końce.

Rada Europejska puściła też w eter informacje o tym, że państwa członkowskie „coraz częściej pytają” i „badają” możliwość zastosowania wobec Węgier sankcji z artykułu 7 Traktatu o Unii Europejskiej. Chodzi o artykuł, na mocy którego możliwe jest pozbawienie państwa członkowskiego głosu na forum Rady w związku z „poważnym i stałym naruszaniem wartości, o których mowa w artykule 2 TUE”.

Ta procedura jest wobec Węgier uruchomiona już od 2018 roku. Jak dotąd, państwa członkowskie jedynie uznały „istnienie wyraźnego ryzyka” poważnych naruszeń obowiązków państwa członkowskiego, które kwalifikowałyby Węgry do nałożenia sankcji z tego artykułu. Kolejnym krokiem, który mógłby być podjęty, jest krok z artykułu 7 ustęp 2. Państwa członkowskie mogą uznać, że owo „poważne i stałe naruszenie wartości, o których mowa w artykule 2” jest faktem. Do stwierdzenia takiego stanu rzeczy niezbędna jest jednogłośna decyzja minus jeden (minus państwo, którego decyzja dotyczy). Od tego już krok do zastosowania najbardziej dotkliwej sankcji za naruszenie obowiązków państwa członkowskiego, jaką przewidują unijne traktaty: utraty prawa głosu w Radzie oraz ewentualne pozbawienie możliwości sprawowania prezydencji.

Viktor Orbán musiał wziąć pod uwagę to, że odblokowanie środków unijnych dla Węgier zależy nie tylko od wdrażanych przez Budapeszt reform, ale częściowo także od woli politycznej pozostałych państw członkowskich. Węgry mają obecnie zablokowane 65 proc. środków z funduszy spójności oraz 100 procent środków z Krajowego Planu Odbudowy. To w sumie ponad 40 miliardów euro, których uruchomienie wymaga spełnienia przez Budapeszt bardzo istotnych warunków:

1. wzmocnienia niezależności sądów,
2. wdrożenia 17 antykorupcyjnych „środków zaradczych” ustalonych z Komisją Europejską w ramach mechanizmu warunkowości,
3. zaprzestania łamania fundamentalnych praw i wolności obywatelskich poprzez przywrócenie wolności akademickiej, przestrzeganie praw osób LGBT+, gwarantowanie prawa do azylu oraz gwarantowanie prawa do bezstronnego i niezawisłego sądu,
4. wdrożenia planowania strategicznego w 11 obszarach, w ramach których wydatkowane są unijne środki. Każdorazowa ocena Komisji Europejskiej dotycząca tego, czy i w jakim stopniu Węgry wypełniły warunki niezbędne do odblokowania funduszy, musi zostać zatwierdzona przez Radę UE, czyli przez ministrów państw członkowskich. Orbán zdał sobie sprawę, że w obecnej sytuacji to on jest petentem i dalsze igranie z pozostałymi członkami Rady Europejskiej nie jest w jego interesie.

Żeby pozwolić Orbánowi zachować twarz, tzn. zrezygnować z weta pod jakimś sensownym pretekstem, Rada Europejska dodała do ostatecznych konkluzji szczytu paragraf, który częściowo wychodzi naprzeciw publicznie wygłaszanym przez niego postulatom.

W paragrafie tym jest mowa o tym, że „na podstawie dorocznych raportów Komisji Europejskiej z wdrażania Instrumentu dla Ukrainy co roku na forum Rady Europejskiej będą odbywały się debaty dotyczące sposobu wydatkowania środków. Jeśli będzie taka potrzeba w ciągu dwóch lat Rada Europejska zaprosi Komisję do przygotowania kolejnej rewizji wieloletniego budżetu UE”. Zgodnie z rekomendacją Orbána, finansowanie dla Ukrainy ma więc podlegać „regularnemu audytowi”.

Poza pakietem pomocy dla Ukrainy, liderzy uzgodnili wszystkie inne elementy rewizji WRF: zarządzanie migracjami i kontrolę granic – 2 mld euro, politykę sąsiedztwa, w tym nowy instrument wsparcia dla Bałkanów Wschodnich – 7,6 mld euro, Europejski Fundusz Obronny – 1,5 mld euro, Instrument Elastyczności, czyli środki na spłatę rosnących w wyniku inflacji odsetek – 2 mld euro, zarządzanie kryzysowe i pomoc humanitarną – 1,5 mld euro.

W sumie wieloletni budżet UE zwiększy się o 64,6 mld euro, z czego 10,6 mld euro będzie pochodziło z przesunięć z innych części budżetu. Państwa członkowskie będą musiały dorzucić 54 miliardy w ramach składek narodowych do unijnej kasy.