Prawa autorskie: Slawomir Kaminski / Agencja GazetaSlawomir Kaminski / ...
04 października 2021

Ustawa antykorupcyjna Kukiza: fikcja i populizm. Korupcję PiS wpisał już w system polityczny

Paweł Kukiz, niczym bajkowa Alicja, zdaje się poruszać w wyimaginowanym uniwersum, w którym „czarowanie prawem” rozwiązuje niemal każdy problem społeczny. Niestety, nawet jeśli jego propozycje ostatecznie znajdą się w Dzienniku Ustaw, to nie rozwiążą problemu korupcji

Sejm uchwalił tzw. „ustawę antykorupcyjną”, czyli zmiany w kodeksie karnym i kilku innych ustawach, promowane od dłuższego czasu przez Pawła Kukiza. Zaraz potem Kukiz cieszył się na swoim Facebooku: „Przez 30 lat żadna partia nie była zainteresowana taką ustawą... I podejrzewam, że gdyby nie obecna ”arytmetyka sejmowa”, to długo jeszcze byśmy czekali na konkretny bat na łapowników i kombinatorów...”.

Owszem, taką ustawą przez 30 lat nie była zainteresowana żadna partia, ale ten wpis Kukiza, jak zresztą i cała jego retoryka dotycząca korupcji sugeruje, jakby od trzech dekad, w ogóle w Polsce korupcji się nie ścigało i nie przyjmowało się żadnych przepisów antykorupcyjnych. Jedynie promowane przez Kukiza rozwiązania, jak czarodziejska różdżka, wyprawią korupcję do jakiegoś innego wymiaru, albo przynajmniej zmniejszą jej skalę – niczym magiczne napoje z „Alicji w krainie czarów”, które umożliwiły bohaterce tego wiekopomnego dzieła podróżowanie po niesamowitym świecie fantazji.

Niestety również Paweł Kukiz, jak bajkowa Alicja, zdaje się poruszać w wyimaginowanym uniwersum, w którym „czarowanie prawem” rozwiązuje niemal każdy problem społeczny.

Niestety, nawet jeśli jego propozycje ostatecznie znajdą się w Dzienniku Ustaw, to nie rozwiążą problemu korupcji.

A jego ogrom i złożoność doskonale ilustruje dziennikarskie śledztwo „Gazety Wyborczej", Onet-u i Radia Zet dotyczące bezprecedensowego nepotyzmu i kumoterstwa jakie rozpowszechniło się za rządów obozu prawicy. Trzeba więc odczarować kilka istotnych zaklęć rzucanych na korupcję przez Pawła Kukiza.

Zaklinanie korupcji prawem

Przede wszystkim nieprawdą jest, że jego „ustawa antykorupcyjna” jest pierwszą ustawą antykorupcyjną od 30 lat i że przed nią łapownicy i kombinatorzy po prostu hulali sobie do woli. Mianem „ustawy antykorupcyjnej” określano m.in. ustawę o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne z 1997 roku i wciąż obowiązującą w niemal niezmienionej postaci. Wrócę do niej jeszcze, bo od lat jest ona ostoją archaicznego systemu oświadczeń majątkowych, nad którym warto się pochylić myśląc o walce z korupcją.

W czasie akcesji do UE, pod naciskiem Komisji Europejskiej gruntownie zmieniono przepisy kodeksu karnego i wielu innych ustaw pod kątem zwiększenia możliwości przeciwdziałania korupcji. W 2003 roku przyjęto pakiet zmian zwany „nowelą antykorupcyjną”. Rozszerzono wówczas m.in. definicję funkcjonariusza publicznego i dodano pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne. Dzięki temu zarzutami korupcji mogą być dziś objęci nawet szeregowi nauczyciele, czy lekarze, co przed tą nowelizacją nie byłoby możliwe. Nowela zaostrzała też kary za przestępstwa korupcyjne i wprowadzała ich nowe typy – np. korupcję menedżerską (pomiędzy pracownikami sektora prywatnego). Wprowadzała też przestępstwo korupcji w sporcie zawodowym. To była prawdziwa rewolucja i innowacja. W tamtym czasie żadne inne państwo w Europie, nie miało podobnych przepisów. Niedługo po ich uchwaleniu zebrano dowody na ogromną korupcję w polskiej piłce nożnej. Gdy powstawał ten tekst, zapadały jeszcze ostatnie wyroki w związku z tą aferą.

Nawiasem mówiąc „nowela antykorupcyjna”, choć obejmowała ogrom przepisów, sama była jedną z wielu antykorupcyjnych regulacji, które przyjęto w okresie rządów SLD i PSL (lata 2001-2005). Żaden inny parlament i rząd będący u władzy po 1989 roku nie może poszczycić się podobnym dorobkiem legislacyjnym w zakresie walki z korupcją. Było to co prawda wymuszone przez proces akcesyjny do UE, ale ten fakt pozostaje faktem. To swoisty paradoks potwierdzający prawidłowość, że samym prawem nie da się „zaczarować” i zlikwidować żadnego problemu społecznego. Wszak ta partia po dziś dzień nie może wydobyć się z upadku, jakiego doświadczyła pod naporem afery Rywina i innych skandali korupcyjnych tamtego czasu.

W 2006 roku, za pierwszych rządów PiS i jego ówczesnych koalicjantów przyjęto ustawę powołującą do życia Centralne Biuro Antykorupcyjne. Tę ustawę również określano mianem „antykorupcyjnej”. CBA natomiast miało stać się swoistym młotem na korupcję – kolejnym magicznym wynalazkiem, który miał wyeliminować ten problem z życia publicznego. Nie trzeba było długo czekać, żeby się przekonać, iż nadzieje na taki obrót spraw były płonne.

To tylko niektóre, „kamienie milowe” polskiej legislacji antykorupcyjnej, które kolejne gabinety i parlamenty rządzące po 1989 roku pozostawiły po sobie. Ale już tylko na tle tych kilku przykładów, szumna „ustawa antykorupcyjna” Kukiza prezentuje się blado.

Walka z korupcją i z konstytucją...

Najbardziej radykalnym i kontrowersyjnym zarazem ustawy antykorupcyjnej PiS i Kukiza jest przepis mówiący o tym, że sąd orzeka zakaz zajmowania wszelkich stanowisk albo wykonywania wszelkiej pracy (nawet do 15 lat i to niezależnie od rodzaju formy zatrudnienia) w organach i instytucjach państwowych i samorządowych, a także w spółkach, w których skarb państwa lub samorząd ma co najmniej 10 proc. udziałów, osobom prawomocnie skazanym za typowe przestępstwa korupcyjne – przekupstwo, nadużycie władzy, czy protekcję. Skazany może również zostać odsunięty od możliwości starania się o zamówienie publiczne. W razie recydywy zakaz ma być orzekany dożywotnio. Podobne obostrzenia mają również dotyczyć osób pracujących w sektorze sportu zawodowego oraz biorących udział w procedurach udzielania refundacji leków, wyrobów medycznych czy innych środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego.

Ustawa ma też zakazywać zajmowania stanowisk przez posłów i senatorów m.in. w spółkach prawa handlowego, w których skarb państwa lub samorząd mają co najmniej 10 proc. udziałów. Nakłada też na partie polityczne obowiązek prowadzenia, upubliczniania rejestru wpłat. Partie mają też prowadzić rejestr zawieranych przez nie umów cywilno-prawnych. Również jednostki finansów publicznych będą zobowiązane prowadzić i publikować rejestry umów. Ustawa ma również zakazywać włodarzom samorządowym zajmowania jakichkolwiek stanowisk spółkach prawa handlowego, w których skarb państwa miałby choćby 10% udziałów (dziś włodarze mogą być powoływani chociażby do rad nadzorczy takich podmiotów).

Na pierwszy rzut oka wszystkie te przepisy wydają się sensowne. A nic nie brzmi lepiej niż pomysł wyeliminowania łapówkarza raz na zawsze z życia publicznego. Trzeba sobie jednak zadać pytanie, czy aby te restrykcje nie idą za daleko.

Do projektu ustawy przedstawiono kilka krytycznych opinii. Przykładowo, Sąd Najwyższy zwrócił uwagę między innymi na to, że proponowane zmiany nadmiernie rozszerzają mechanizm pozwalający na pozbawienie praw publicznych skazanych za korupcję. W przypadku skazania za korupcję, pozbawienie praw publicznych będzie orzekane niezależnie od tego, jakiego rodzaju kara zostanie wymierzona sprawcy. W porównaniu do istniejących już przepisów to daleko idące zaostrzenie. Aktualnie sąd może (ale nie musi) orzec o takiej dodatkowej karze tylko w przypadku, gdy osoba została skazana na co najmniej trzy lata pozbawienia wolności oraz dopuściła się przestępstwa z pobudek zasługujących na szczególne potępienie. A zatem za czyn korupcyjny o dużym ciężarze.

Sąd Najwyższy zarzuca ustawie Kukiza i PiS, że proponowane środki karne mogą okazać się nieproporcjonalne w stosunku do przewinienia, a w związku z tym niekonstytucyjne.

Ponadto ustawa może naruszać konstytucyjną zasadę określoności prawa, która jest szczególnie doniosła na gruncie prawa karnego. Przepisy bowiem są niespójne – w przypadku skazania za inne przestępstwa niż korupcyjne pozostają dotychczasowe zasady orzekania o utracie praw publicznych, a w przypadku przestępstw korupcyjnych mamy do czynienia z radykalnym ich zaostrzeniem. To brak logiki. A to tylko niektóre zarzuty związane z konstytucyjnością i ryzykami nadużyć wobec praw człowieka jakie Sąd Najwyższy stawia omawianej ustawie.

Warto też wspomnieć o opinii Urzędu Ochrony Danych Osobowych, który także skrytykował ustawę antykorupcyjną. UODO wskazał między innymi, że zobowiązanie partii politycznych do prowadzenia rejestrów indywidualnych wpłat na działalność partii może się okazać sprzeczne z rozporządzeniem UE w sprawie ochrony danych osobowych (tzw. RODO). Co ciekawe, UODO zwrócił też uwagę, że prowadzenie tego rodzaju publicznych rejestrów może służyć do politycznego profilowania obywateli, co także byłoby sprzeczne z regulacjami UE.

Podsumowując, pod demagogicznym hasłem walki z korupcją Paweł Kukiz wespół z obozem rządzącym chce nam zafundować instrument prawny, który w praktyce korupcji wiele nie zredukuje, ale może okazać się wygodnym narzędziem do odzierania obywateli z ich praw i wolności.

I nie będzie to pierwszy raz, kiedy takie przepisy mogą znaleźć się w obiegu prawnym.

Przypomnijmy chociażby ustawę o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. W czasie, gdy nad nią pracowano, wielu ekspertów alarmowało, że zawierała ona niekonstytucyjne przepisy, pozwalające na przykład na inwigilowanie kogokolwiek pod pretekstem walki z korupcji. Mimo to ustawa została uchwalona i to przy szerokim poparciu ówczesnej opozycji. Ta bowiem bała się oskarżeń, że nie głosując za powołaniem CBA do życia narazi się na zarzut o to, że nie chce walczyć z korupcją. Z tego frontu wyłamała się jedynie SLD, której posłowie zaskarżyli ustawę do Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał ocenił w 2009 roku, że większość zaskarżonych przepisów była sprzeczna z konstytucją. Niestety nie zdecydował się uchylić ustawy w całości (o co także wnioskowali wówczas posłowie SLD).

Ustawę antykorupcyjną Kukiza teoretycznie również można byłoby zaskarżyć do Trybunału Konstytucyjnego. Ale czy ktokolwiek ma złudzenia jaka byłaby decyzja Trybunału, gdy na jego czele stoi „odkrycie towarzyskie” prezesa Kaczyńskiego?

Antykorupcyjna fikcja

Odczarowując antykorupcyjną ustawę Kukiza trzeba sobie wyjaśnić, dlaczego nie będzie ona żadnym przełomem. A nie będzie z co najmniej dwóch powodów. Przede wszystkim, żaden z socjologów prawa, kryminologów, czy praktyków zajmujących się ściganiem jakiegokolwiek typu przestępczości nie zaprzeczy twierdzeniu, że represyjność prawa, sama z siebie mało kogo zniechęca do popełnienia przestępstwa. Za prawdziwością tej tezy stoi gros badań – od psychologii zacząwszy, przez kryminologię, na socjologii skończywszy.

Paweł Kukiz żyje więc w ułudzie sądząc, że groźba dożywotniego pozbawienia praw publicznych odstraszy łapówkarzy i kombinatorów od popełniania przestępstw korupcyjnych.

Druga część wspomnianego twierdzenia mówi, że to nie represyjność, a nieuchronność kary (choćby nie była ona bardzo dotkliwa) jest głównym czynnikiem odstraszającym od popełniania przestępstw. I tu dochodzimy do drugiego, jeszcze ważniejszego powodu, dla którego ustawa antykorupcyjna Kukiza będzie warta tyle samo, co partyjna uchwała Kaczyńskiego o zwalczaniu nepotyzmu w PiS.

Otóż, od 2015 roku obóz prawicy konsekwentnie buduje coś, co w literaturze naukowej poświęconej korupcji nazywa się „wielką korupcją” (ang. grand corruption). Wielka korupcja, to nie tyko przestępstwa, ale cały, złożony system toksycznych zależności. „Zwykła” korupcja bierze się z monopolu i uznaniowości decyzji oraz braku transparentności i rozliczalności decydentów (zwłaszcza polityków, urzędników i innych osób pełniących szeroko pojęte funkcje publiczne). Cechą wielkiej korupcji natomiast jest dodatkowo elitarność, bo dotyczy ona elit politycznych, urzędniczych i gospodarczych. Inną cechą jest systemowość. Wielka korupcja nie musi być nawet przestępstwem. Ba, może być wręcz legalna – wbudowana w system prawny.

Żeby nie szukać daleko – zwolnienie odpowiedzialności dyscyplinarnej i karnej funkcjonariuszy publicznych za przekroczenie uprawnień, czy niedopełnienie obowiązków w związku z walką z pandemią, które w tzw. ustawach anty-COVID-owych przeforsowała obecna władza to właśnie jest przypadek legalizowania korupcji. W końcu, wielka korupcja oznacza też partykularyzm, czyli taki podział różnych zasobów (np. stanowisk publicznych, przetargów, czy dotacji państwowych), do których, co do zasady, dostęp powinien mieć każdy na równych prawach, a która dokonuje się według arbitralnych decyzji władzy i promuje środowiska z nią związane.

W takim układzie, który od kilku lat powstaje na naszych oczach, nie ma żadnych szans na to, że antykorupcyjne represje proponowane przez Pawła Kukiza zmniejszą skalę korupcji, bo ona jest po prostu wbudowywana co raz głębiej w system sprawowania władzy.

Co więcej, takie represyjne prawo może zostać wykorzystane pod byle pretekstem przeciwko opozycji politycznej, a może i przeciwko samemu Kukizowi, kiedy ten przestanie być już użyteczny dla obecnie rządzących. Niemożliwe? To przypomnijmy sobie „aferę gruntową” za pierwszych rządów PiS. Wykorzystano wówczas CBA do pognębienia Andrzeja Leppera, wicepremiera w rządzie Jarosława Kaczyńskiego, dążąc do przeciągnięcia posłów Samoobrony do PiS. PiS jest bezwzględny i ma praktykę wykorzystywaniu rozmaitych antykorupcyjnych wynalazków przeciwko swoim oponentom politycznym, a nawet przeciwko swoim koalicjantom. Kukiz właśnie zaoferował obozowi władzy kolejną niebezpieczną antykorupcyjną zabawkę.

Koniec końców, w „układzie PiS”, w którym system trójpodziału władz i ich wzajemnej kontroli jest rozmontowywany, gdzie organy ścigania i prokuratura są niemal całkowicie zależne od partii rządzącej, gdzie co raz silniej ingeruje się w niezależność sądownictwa i niezawisłość sędziów, gdzie państwowe koncerny na partyjne życzenie wykupują wolne media, maleją szanse, że ktoś kto naprawdę popełnił przestępstwo korupcyjne doczeka się prawomocnego wyroku, nie mówiąc już o tym, że spotka go dodatkowa kara w postaci pozbawienia praw publicznych. A już na pewno nie ma co liczyć na to, że takie sankcje miałyby dotknąć kogokolwiek z kim tej władzy jest po drodze.

Tylko w czasie pandemii doczekaliśmy się kilku drastycznych afer korupcyjnych. Żeby tylko wspomnieć o zakupie bezużytecznych maseczek, testów i respiratorów za setki milionów złotych. Mijają kolejne miesiące i nikt nie poniósł konsekwencji za nadużycie władzy i niedopełnienie obowiązków w związku z tymi transakcjami. Urzędnicy i politycy obozu władzy odpowiedzialni za te sytuacje kryją się za wspomnianymi przepisami zwalniającymi ich z odpowiedzialności, które sami sobie napisali.

W dodatku w styczniu 2021 roku Jarosław Kaczyński ogłosił, że „po stronie Ministerstwa Zdrowia nie ma żadnych przesłanek wskazujących na możliwość nadużyć, działań korupcyjnych lub innych czynów zabronionych przy zakupie respiratorów.”. Dał tym samym wyraźny sygnał organom ścigania i prokuraturze, że nie mają się co dalej zagłębiać w te sprawy. Za tej władzy nie trafią one raczej do sądu. A nawet jeśli jakimś cudem tam trafią, to jest bardzo wątpliwe, że oskarżonymi będą jakiekolwiek osoby bliskie tej władzy.

Antykorupcyjny populizm nie musi być normą

Paweł Kukiz mógłby poszerzyć możliwości walki z korupcją. Ale zamiast domagać się od PiS-uchwalenia absurdalnie restrykcyjnych, kontrowersyjnych z konstytucyjnego punktu widzenia przepisów, których efekt odstraszający będzie żaden, mógłby wymusić na Jarosławie Kaczyńskim co najmniej kilka innych regulacji.

Mógłby na przykład postawić ultimatum Kaczyńskiemu i zażądać przywrócenia praworządności i właściwego trójpodziału władz oraz ich wzajemnej kontroli (checks-and-balances), co jest warunkiem sine qua non skutecznej walki z korupcją. Bez tego, w sytuacji, gdy króluje rządowo-partyjny decyzjonizm, można zapomnieć o jakiejkolwiek walce z korupcją, bo zasadą staje się bezkarność sprawujących władzę i jej popleczników.

Mógłby też doprowadzić do reformy archaicznego systemu składania, publikowania i kontroli oświadczeń majątkowych.

Dziś jest on taki sam jak w 1997 roku – oświadczenia są wypełniane ręcznie nieczytelnie, podawane tam informacje są niespójne, a ich kontrola jest wyrywkowa.

System ten nie spełnia swojej prewencyjnej funkcji i nie ułatwia społecznej kontroli władzy przez media i obywateli.

Paweł Kukiz mógłby domagać się od prezesa PiS jak najszybszego wdrożenia dyrektywy unijnej o ochronie sygnalistów, czyli osób, które w swoich miejsca pracy, kierując się poczuciem odpowiedzialności i interesem publicznym, zgłaszają w swoich miejscach pracy nieprawidłowości, korupcję i inne nadużycia. Takie osoby nie mają ochrony na gruncie obowiązujących przepisów i ponoszą drastyczne konsekwencje swoich działań – są szykanowane, zwalniane z pracy, grozi się im i ich rodzinom. Przez blisko dwa lata od przyjęcia tej dyrektywy obóz władzy nie zrobił kompletnie nic, żeby ją wdrożyć.

Jeśli Pawłowi Kukizowi tak zależy na walce z korupcją, transparentności i odpowiedzialności polityków przed społeczeństwem, czemu nie postawił ultimatum Kaczyńskiemu w sprawie art. 212 kodeksu karnego pozwalającego oskarżać kogokolwiek o zniesławienie na gruncie przepisów karnych? Przepis ten (jak za komuny, kiedy go wymyślono) jest jednym z głównych instrumentów służących kneblowaniu mediów, gdy ośmielą się podnieść temat korupcji władzy. Wytacza sprawy dziennikarzom pod pretekstem, że informacje o aferach stanowią zniesławienie prominentnych działaczy partii rządzącej i kontrolowanych przez nich instytucji władza. Art. 212 to także ulubiony oręż władz samorządowych przeciwko lokalnym mediom i działaczom społecznym starającym się walczyć z korupcją w swoich wspólnotach.

To tylko przykłady kilku inicjatyw, które Paweł Kukiz mógłby podjąć, gdyby faktycznie chciał poprawić warunki do walki z korupcją w Polsce – osłabić monopol tej i przyszłej władzy, zmniejszyć pole dla uznaniowych decyzji (podejmowanych w partyjnym, a nie w publicznym interesie), zwiększyć transparentność i rozliczalność politycznych i urzędniczych elit. Zdecydował się jednak na tani antykorupcyjny populizm.

Umowa Kukiza z Kaczyńskim w sprawie tzw. „ustawy antykorupcyjnej” przypomina handel kolonistów przybywających do Ameryki z Indianami. W zamian za nic nie warte paciorki Indianie nierzadko oddawali kolonistom swoją ziemię i złoto. Kukiz dostał antykorupcyjne paciorki. W zamian PiS ma możliwość forsowania kolejnych korupcjogennych inicjatyw rujnujących praworządność, instytucje państwa i wzmacniających grunt pod „wielką korupcję”, gwiżdżąc sobie groźbę dożywotnich kar.

Udostępnij:

Grzegorz Makowski

Doktor habilitowany socjologii, adiunkt w Kolegium Ekonomiczno-Społecznym SGH, ekspert forumIdei Fundacji im. Stefana Batorego. Zajmuje się między innymi zagadnieniem korupcji i polityki antykorupcyjnej, problematyką społeczeństwa obywatelskiego i organizacji pozarządowych. Autor książek, artykułów naukowych i publikacji prasowych.

Komentarze

Komentarze będą wkrótce dostępne