Rząd przyjął ustawę o ochronie ludności. Analizujemy, jak wpłynęłaby na obecną sytuację powodziową

W poniedziałek 16 września Rada Ministrów przyjęła podczas specjalnego posiedzenia projekt ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej. Rządząca koalicja zapowiadała prace nad ustawą właściwie od wygranej w wyborach 15 października 2023. Sprawdzamy, czy w obecnej sytuacji powodziowej jej przepisy dużo by zmieniły, gdyby uchwalono ją wcześniej.

Co jest w ustawie?

Celem projektu jest załatanie luki prawnej, którą w marcu 2022 roku wytworzyło wejście w życie ustawy o obronie ojczyzny. Rząd PiS w ostatnich latach swojej kadencji przymierzał się do uchwalenia ustawy o ochronie ludności, która miała regulować kwestie obrony cywilnej i zarządzania kryzysowego. Projekt był krytykowany przez ekspertów m.in. za wprowadzanie quasi-stanów nadzwyczajnych – pogotowia i zagrożenia – oraz szerokie możliwości zawieszania przez premiera organów samorządu terytorialnego, co miało być zaprzeczeniem zasady pomocniczości.

Ustawa przyjęta teraz przez rząd Donalda Tuska reguluje podział kompetencji między poszczególnymi organami administracji publicznej, wyznacza podmioty realizujące ochronę ludności oraz podmioty koordynujące ją centralnie.

Organami decyzyjnymi będą Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz ministrowie, którzy kierują działami administracji rządowej, a także wojewodowie, marszałkowie województw, starostowie, wójtowie, burmistrzowie lub prezydenci miast.

Podmiotami realizującymi mają być m.in.:

• Rządowe Centrum Bezpieczeństwa,
• jednostki Państwowej Straży Pożarnej, OSP i inne społeczne organizacje ratownicze,
• podmioty lecznicze,
• Rządowa Agencja Rezerw Strategicznych.

Cały system oparty ma być m.in. o struktury PSP, OSP, Państwowego Ratownictwa Medycznego, struktury zarządzania kryzysowego.

Uregulowane zostaną kwestie dotyczące obiektów zbiorowej ochrony, utworzone zostaną plany ewakuacji ludności, system bezpiecznej łączności państwowej, który zapewni ciągłość funkcjonowania administracji. System ochrony ludności ma w czasie wojny przekształcać się w obronę cywilną. Na realizację tych rozwiązań rząd ma przeznaczać rocznie nie mniej niż 0,3 proc. PKB.

Jak ustawa wpłynęłaby na walkę z powodzią?

„Ta ustawa przyjmuje, że obrona cywilna i ochrona ludności w czasie pokoju są właściwie tożsame, pomimo tego, że zagrożenia są innego rodzaju. Ale za jedną i drugą wersję ochrony odpowiedzialne są te same służby. W mojej ocenie to dobre rozwiązanie” – komentuje w rozmowie z OKO.press prof. Hubert Izdebski, wykładowca i współtwórca ustaw o samorządzie terytorialnym i szkolnictwie wyższym w Polsce.

Izdebski: „W sytuacji obecnej powodzi ta ustawa miałaby zastosowanie, ale częściowe, bowiem na system ochrony ludności składa się wiele aktów prawnych, które ustawa w pewnym sensie uspójnia i koordynuje. Jest zatem (i pozostanie) ustawa Prawo wodne, ustawy o zarządzaniu kryzysowym, o ochronie przeciwpożarowej, o Państwowej Straży Pożarnej, o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi i wiele innych przepisów. Na to nakładają się dla obszarów objętych stanem klęski żywiołowej przepisy ustawy o stanie klęski żywiołowej i rozporządzenie Rady Ministrów wydane na jej podstawie”.

Gdzie zatem dokonałaby się zauważalna zmiana?

„Ten projekt jest ważny, bo wprowadza instytucjonalny, porządny system informacji. Oczywiście, wdrożenie takiego systemu wymaga czasochłonnych prac informatycznych. To się nie zmaterializuje dzień po uchwaleniu ustawy” – zauważa prof. Izdebski.

A zgłoszeń na temat szwankującego systemu informacji podczas powodzi nie brakuje. Jedną z takich sytuacji opisywał w rozmowie z Polsat News Artur Rolka, burmistrz Paczkowa, wskazując, że w sytuacji jego gminy zawiodła komunikacja z Wodami Polskimi i Centrum Zarządzania Kryzysowego we Wrocławiu: „Wysłaliśmy bardzo wiele pism do instytucji, które powinny udzielać nam informacji. Odpowiedzi albo były nie na czas, albo w ogóle nie przyszły” – mówił burmistrz.

Gmina walczyła z wodą od 13 września, sytuacja wydawała się być opanowana. W poniedziałek ok. 6.00 rano władze zauważyły mocny przypływ wody na zbiorniku Kozielno. „Nie wiedzieliśmy, z czego to wynika” – relacjonował Artur Rolka. Dopiero o 10:54 otrzymał sms-a z Centrum Zarządzania Kryzysowego we Wrocławiu, że przelew powodziowy na zbiorniku Topola jest zniszczony i w związku z tym znacznie przybrała woda na zbiorniku Kozielno.

Więcej obowiązków, ale co z pieniędzmi?

Ustawa o ochronie ludności ma zdaniem ekspertów jednak także istotne braki.

„To jest krok w dobrą stronę, ale wymaga jeszcze dopracowania. Wielkim plusem projektu jest fakt, że w przeciwieństwie do poprzedników, system jest mniej scentralizowany. Zachowana jest zasada pomocniczości. Ale zarazem jedną ze słabszych stron jest fakt, że ustawa nakłada na samorządy różne obowiązki, ale nie idzie za tym przekierowanie odpowiednich środków. To samorządy będą odpowiedzialne na przykład za takie inwestycje, jak budowa schronów, co dla mniejszych i mniej zamożnych samorządów będzie finansowym wyzwaniem” – mówi prof. Izdebski.

„Kolejną lekcją, którą rządzący mogą wyciągnąć z doświadczenia powodziowego, to wykorzystywanie potencjału organizacji pozarządowych i biznesu. Widzimy, że teraz realizuje się on na różne sposoby. Firmy zaczynają dostarczać potrzebne produkty, stąd doraźna inicjatywa rządu wprowadzenia na nie zerowej stawki VAT. Angażowane są różne organizacje społeczne, które mają sieci kontaktów. WOŚP organizuje zbiórkę dla szpitali. Ale to wszystko odbywa się na zasadzie działania ludzi dobrej woli i pospolitego ruszenia. Ta ustawa mogłaby temu wszystkiemu nadać jakieś ramy. Dofinansować samorządy, ale też i organizacje społeczne, koordynując zarazem ich działania” – mówi Izdebski.

Większe uprawnienia samorządowców

W wypowiedziach udzielanych mediom burmistrz Paczkowa podkreśla, że kierował do mieszkańców komunikaty na temat niebezpieczeństwa od piątku 13 września. Z 14 września pochodzi wezwanie do dobrowolnej ewakuacji części gminy. „Nie wszyscy jednak posłuchali” – relacjonował burmistrz Rolka w Polsat News. Podając informację o bezwzględnej ewakuacji w poniedziałek 16 września, burmistrz podkreślał, że dla części obszarów to już kolejne wezwanie. Tego dnia rząd wprowadzał już na tych terenach stan klęski żywiołowej.

„Mieszkańcy byli poinformowani 14 września o zagrożeniu, ale postanowili to zignorować. Efekt? W jednej części Paczkowa w poniedziałek 16 września musieliśmy już interweniować poprzez wojsko i lotnictwo. Helikopterami ewakuowaliśmy ludzi z poszczególnych posesji” – mówił burmistrz.

"Ustawa nadaje władzom samorządowym, w szczególności gminom, określone uprawnienia. W ustawie o stanie klęski żywiołowej oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów jest podstawa prawna do wydania nakazu ewakuacji. Jeśli istnieje zagrożenie życia lub zdrowia, to władze mogą nawet siłą ewakuować takie osoby. W tej chwili taka możliwość istnieje w najbardziej zagrożonych powiatach.

Ale w sytuacji, kiedy stanu klęski w jakimś miejscu nie wprowadzono, czy jeszcze nie wprowadzono, to wójt niewiele może na razie zrobić poza namawianiem i zachęcaniem. A ta ustawa daje mu znacznie większe możliwości" – analizuje prof. Hubert Izdebski.

"Te możliwości to m.in. opracowanie planu ewakuacji ludności z miejsca zagrożenia, czy wyznaczanie gminnych podmiotów ochrony ludności oraz zapewnianie współpracy między podmiotami ochrony ludności działającymi na terenie gminy (a podmioty te to poza strażami gminnymi, np. jednostki ochrony przeciwpożarowej, jednostki państwowego ratownictwa medycznego, czy podmioty uprawnione do wykonywania ratownictwa wodnego).

Istotne może być również przewidziane w projekcie zadanie wójta polegające na przeciwdziałaniu dezinformacji obniżającej społeczną odporność na obszarze gminy. Jeszcze większe możliwości ma mieć starosta ze względu na to, że ma on określone uprawnienia w stosunku do powiatowych służb, inspekcji i straży (do których należy Policja i Państwowa Straż Pożarna). Starosta ma zatem m.in. koordynować ich współpracę w zakresie realizacji zadań ochrony ludności" – mówi Izdebski.

W projekcie wciąż za mało edukacji

Ignorowanie wezwań do ewakuacji to nie jedyne przykłady trudnej współpracy władz z mieszkańcami zagrożonych terenów. Premier i szef MSWiA od niedzieli apelowali, żeby nie uprawiać „turystyki powodziowej”. Okazało się bowiem, że ludzie wchodzą na wały przeciwpowodziowe, żeby obserwować rozwój sytuacji. Jednym z bardziej drastycznych przykładów była wyprawa trzech osób, które w niedzielę wjechały samochodem do zbiornika Racibórz Dolny, gdy ten zaczął się zapełniać.

Wody Polskie musiały wydać na podstawie art. 177 Prawa wodnego specjalny czasowy zakaz poruszania się po wałach i infrastrukturze hydrotechnicznej. Ograniczenia nie dotyczą służb i osób biorących udział w umacnianiu wałów. Reszcie grozi grzywna w wysokości 5 tys. zł.

"Edukacja jest w systemie ochrony ludności kwestią kluczową. Szkolić trzeba i przedszkolaków, i seniorów. W tej chwili ten obszar właściwie nie istnieje. Tymczasem to ważne, bo czasem organizowanie ochrony polega na kierowaniu ludźmi wbrew temu, co im się wydaje słuszne i wbrew temu, co na pierwszy rzut oka leży w ich interesie. Przykład wchodzenia na wały, czy wjeżdżania do zbiornika jest skrajny. Ale ludzie często nie chcą opuszczać swojego domu.

A potem okazuje się, że z tego komina trzeba ich sprowadzać helikopterem. To szalenie ważny punkt. I w tej ustawie ten wątek jest niedostatecznie rozwinięty" – podsumowuje prof. Izdebski.