Wielki sukces zjednoczonego NATO? Odpowiadamy na najważniejsze pytania po szczycie w Madrycie

W debacie publicznej po szczycie NATO (28–30 czerwca 2022) pojawia się kilka wątków: konieczność dozbrajania polskiej armii, potrzeba szybkiej ratyfikacji umowy o przystąpieniu do NATO Szwecji i Finlandii oraz oceniana jako "przełom" przez prezydenta Andrzeja Dudę kwestia rozmieszczenia w Polsce stałego dowództwa jednego z korpusów amerykańskiej armii. Ważnych dla Polski wątków związanych ze szczytem NATO jest jednak znacznie więcej. Wyjaśniamy najważniejsze postanowienia oraz ich konsekwencje dla Polski i regionu.

Czy NATO rozumie powagę zagrożenia?

Najważniejsze pytanie szczytu z perspektywy państw przyfrontowych, czyli m.in. Polski, brzmiało następująco: czy sojusz rozumie rozmiar zagrożenia ze strony Rosji i czy będzie w stanie realnie obronić się wobec agresji Putina, jeśli wojna wykroczy poza Ukrainę i obejmie wschodnią flankę NATO?

W tej kwestii zmiana podejścia do Rosji przedstawiona w nowym koncepcie strategicznym NATO, wskazuje na trafną ocenę ryzyka:

Rosja uważana jest za „najważniejsze i bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa sojuszników oraz pokoju i stabilności w obszarze euroatlantyckim”.

Te określenia to wyraz diametralnej zmiany w podejściu do bezpieczeństwa w Europie. Dziś państwa sojusznicze wiedzą, że muszą budować swoje bezpieczeństwo wobec Rosji, a nie z Rosją.

Takie ujęcie oznacza jedno: sojusz wchodzi w tryb obrony i odstraszania, a więc zwiększania obecności wojskowej sił NATO w państwach sojuszu. NATO wyraźnie powraca do swoich podstawowych zadań przewidzianych w art. 5 Traktatu Waszyngtońskiego: kolektywnej obrony.

Warto jednak zwrócić uwagę, że podczas madryckiego szczytu sojusz nie zdecydował się oficjalnie zerwać podpisanego w 1997 roku z Rosją Aktu Stanowiącego NATO – Rosja. To w tym dokumencie NATO nakłada na siebie pewne ograniczenia dotyczące rodzaju obecności na wschodniej flance (dokument został podpisany w związku z planowanym na 1999 rok rozszerzeniem NATO o państwa Europy Wschodniej, w tym Polskę), tzn. zobowiązuje się do nierozmieszczania na terenie nowych państw członkowskich znaczących sił bojowych, rozumianych jako siły większe niż brygada wojsk lądowych.

Czy postanowienia madryckiego szczytu wychodzą poza ten koncept? Odpowiedź brzmi: tylko częściowo.

Wzmocnienie wschodniej flanki NATO – czy Polska dostała to, czego chciała?

Polska, a także państwa bałtyckie, najbardziej liczyły na zwiększenie stałej obecności wojsk NATO na terenie wschodniej flanki, a więc utworzenie na naszym terenie stałych baz NATO. Takie bazy w Europie znajdują się m.in. w Niemczech (największą jest amerykańska baza Ramstein, licząca ok. 35 tys. żołnierzy), we Włoszech (ok. 12 tys. żołnierzy) czy Wlk. Brytanii (9,5 tys. żołnierzy).

Przed rozpoczęciem szczytu premier Estonii Kaja Kallas wzywała do kompletnej zmiany strategicznej pozycji NATO w regionie: z tzw. wysuniętej obecności (czyli możliwości przerzucenia wojsk) do wysuniętej obrony (czyli stałego rozmieszczenia na wschodniej flance sił, które będą zdolne do zatrzymania ataku Rosji już na samym jego początku).

Kallas tłumaczyła, że istniejąca strategia sprawia, że w sytuacji ewentualnego ataku Rosji o skali i tempie podobnym jak na Ukrainie, Estonia zostanie podbita, zanim NATO zdąży cokolwiek zrobić.

Jednak postanowienia szczytu nie zaspokajają w pełni tych oczekiwań.

Jak oceniają Justyna Gotkowska oraz Jacek Tarociński w analizie Ośrodka Studiów Wschodnich, sojusz faktycznie wzmocni obronę i odstraszanie, ale nie dojdzie do rewolucyjnych zmian, jeśli chodzi o rozmieszczenie sił i przejścia do wysuniętej obrony na wschodniej flance: nie będzie stałych baz NATO w regionie.

W państwach bałtyckich oraz Rumunii powstaną struktury umożliwiające utworzenie brygady (ok. 3–5 tys. żołnierzy, w porównaniu z obecnie stacjonującym tam 1 tys. żołnierzy), ale będzie to wciąż obecność rotacyjna. W sumie na wschodniej flance NATO w trybie rotacyjnym będzie dostępnych ok. 20 tysięcy żołnierzy więcej. Oprócz tego wzmocniona ma zostać m.in. zdolność przemieszczania wojsk, magazynowanie amunicji, sprzętu.

Chodzi o siły wysyłane w sytuacji zagrożenia atakiem na dużą skalę. Do tej pory dowódca NATO miał do dyspozycji 40 tys. żołnierzy w ramach tzw. siły odpowiedzi NATO (NRF) oraz możliwość wystąpienia o dwa razy większe siły (dodatkowe 80 tys. żołnierzy), utrzymywane pod dowództwem narodowym w ramach tzw. inicjatywy gotowości (NRI). Teraz będzie to w sumie 300 tysięcy żołnierzy.

Siły te będę gotowe do szybszej reakcji – 100 tys. żołnierzy będzie mogło zostać przerzuconych na front w ciągu 10 dni, a kolejne 200 tys. w ciągu 10–30 dni. W przyszłym roku okaże się, jak konkretnie będzie wyglądał ten nowy model sił NATO.

Czym jest "stała obecność wojsk", o której mówi prezydent Duda?

Prezydent Andrzej Duda po szczycie podkreślał, że najbardziej kluczową z punktu widzenia Polski decyzją szczytu jest "stała obecność wojsk amerykańskich w Polsce", którą określił mianem "przełomu". Amerykanie zdecydowali się bowiem na umieszczenie w Poznaniu elementów dowództwa V Korpusu amerykańskiej armii oraz zwiększenie liczby pracujących w niej oficerów z 200 do prawdopodobnie ok. 700 osób.

Rozbudowa tzw. wysuniętej kwatery głównej V Korpusu US Army nie powinna być zatem mylona z utworzeniem stałej bazy NATO w Polsce. Obecność armii amerykańskiej to równoległe wobec NATO oparte na umowie dwustronnej między Polską a USA zaangażowanie wojskowe.

Mimo to decyzja administracji Joe Bidena ma istotne znaczenie dla Polski – obecność dowództwa na poziomie korpusu poprawia możliwości dowodzenia, interoperacyjność armii USA z NATO oraz zarządzanie wstępnie rozmieszczonym w Polsce sprzętem wojskowym.

Poza tym USA nie zmienią formuły swojej rotacyjnej obecności wojskowej na wschodniej flance. Docelowo w państwach wschodniej flanki mają ćwiczyć dwie brygady amerykańskie, a nie – jak do tej pory – jedna. "Bezpieczeństwo wschodniej flanki zostanie wzmocnione, ale nie w takim stopniu jak oczekiwałyby tego graniczące z Rosją państwa Sojuszu" – podsumowują analitycy OSW.

Niechęć do oficjalnego wypowiedzenia całego Aktu świadczy jednak o daleko posuniętej ostrożności państw sojuszu wobec Rosji – część z nich nie chce zamykać sobie drogi do układania współpracy z Rosją w dalszej perspektywie.

Co NATO mówi o członkostwie Ukrainy?

Komentarze po szczycie zostały zdominowane przez kwestię zgody sojuszu na rozszerzenie NATO o Szwecję i Finlandię. To zrozumiałe, bo to historyczna decyzja: dwa państwa, które do tej pory zachowywały neutralność (Szwecja formalnie od 1834 roku, Finlandia – 1948 roku), w wyniku rosyjskiej agresji dokonują strategicznej reorientacji. Wniosą do sojuszu znaczny potencjał obronny: oba mają świetnie rozwinięte i nowoczesne armie.

Faktyczne członkostwo Finlandii i Szwecji w NATO nie jest jednak jeszcze pewne: istnieje ryzyko, że na etapie ratyfikacji umów sojuszniczych, znowu sprzeciwi się temu Turcja. O ile państwa te podpisały porozumienie trójstronne i przedszczytowa blokada Turcji została zdjęta, to nie wiadomo, czy postanowienia memorandum zostaną wypełnione.

Jeszcze przed rozpoczęciem szczytu Ankara zablokowała zaproszenie Szwecji i Finlandii do Sojuszu, domagając się od tych państw ekstradycji i deportacji podejrzanych w Turcji o działalność terrorystyczną działaczy organizacji kurdyjskich, m.in. Partii Pracujących Kurdystanu, a także zniesienia embargo na eksport broni do Turcji. Zwłaszcza ten pierwszy warunek może być trudny do spełnienia, bo Szwecja i Finlandia udziela azylu politycznego wielu działaczom kurdyjskim w związku z tym, że w Turcji doświadczali prześladowań politycznych.

Najbardziej rozczarowana może czuć się jednak Ukraina: "Nie chcą nas. NATO jasno mówi, że nic nam nie da" – mówił po szczycie w rozmowie z Bloombergiem Ihor Żowkwa, doradca ds. zagranicznych prezydenta Zełenskiego.

Sojusz nie zamierza podtrzymywać u Ukraińców nadziei, że kiedyś staną się jego członkiem. Dla Ukrainy, która w 2019 r. wpisała do konstytucji plan przystąpienia do NATO, to bardzo trudna do zaakceptowania kwestia. O tym, dlaczego wejście Ukrainy do NATO jest bardzo ważne, mówił OKO.press jeszcze przed rozpoczęciem rosyjskiej inwazji były prezydent Aleksander Kwaśniewski.

Przed szczytem Ukraina oczekiwała, że w nowym dokumencie strategicznym NATO zostanie wspomniana jej „centralna rola w europejskiej przestrzeni bezpieczeństwa”, że zostanie uznana za „filar europejskiego bezpieczeństwa” w związku z wojną, jaką toczy z Rosją. Ale tak się nie stało. Nowy dokument strategiczny NATO wspomina Ukrainę bardzo ogólnikowo: że powinna wyjść z obecnej wojny zwycięska i że NATO prowadzi politykę otwartych drzwi.

Polityka otwartych drzwi to odniesienie do standardowej formuły rozszerzenia NATO, opisanej w art. 10 Traktatu Waszyngtońskiego oraz dodatkowo uregulowanej przez dokument z 1995 roku. Jednym z warunków zaproszenia państwa do Sojuszu jest punkt, który mówi o "istotnym wkładzie do bezpieczeństwa obszaru północnoatlantyckiego" – państwo ogarnięte wojną w oczywisty sposób nie spełnia tego kryterium.

Podczas szczytu w Madrycie, sojusznicy nie zdecydowali się na jaśniejsze deklaracje dotyczące ewentualnego członkostwa Ukrainy w NATO obawiając się, że zapowiedź dalszego poszerzenia paktu na wschód zostałaby uznana przez Putina za prowokację i doprowadziła do dalszej eskalacji wojny. Ale nie zdecydowały się też otwarcie przyznać, że chcą, by Ukraina pozostała państwem neutralnym – wobec takiego rozwiązania obecnie skłaniają się m.in. Niemcy, Francja i Włochy oraz Stany Zjednoczone. Więcej tu więc strategicznego milczenia, niż otwartych deklaracji.

Co z jednością NATO?

Prezydent Andrzej Duda na każdym kroku podkreśla, że szczyt NATO pokazał jedność sojuszu. To częściowo prawda: wszystkie ustalenia, które udało się poczynić, zostały podjęte przy pełnej zgodności członków NATO, bo NATO działa na zasadzie konsensusu. Ale różnice pozostają istotne: państwa Sojuszu wciąż mają odmienne poglądy na to, jak ma wyglądać wsparcie dla Ukrainy i w którym momencie należy usiąść do stołu negocjacyjnego.

Problematyczną kwestią między sojusznikami jest także dotrzymywanie zobowiązań finansowych. Jak zaznaczył Jens Stoltenberg podczas szczytu, tylko 9 z 30 członków NATO przeznacza na obronność wymagane umową 2 proc. PKB rocznie. Stoltenberg podkreślił, że ten obowiązujący pułap powinien być traktowany jako „podłoga”, a nie „sufit”.

Poziom wydatków na zbrojenia to istotny sygnał wysyłany w stronę Rosji o możliwościach odstraszania i obrony. Same deklaracje nie załatwiają jednak sprawy – wiele państw deklarowało już wzrost wydatków na obronność po aneksji Krymu przez Rosję w 2014 roku, ale nie spełniły obietnic.

Podczas szczytu 19 krajów zapewniło o planach zwiększenia finansowania do końca 2024 roku, m.in. Niemcy, które dotąd wydawały ok. 1,4 proc. PKB na zbrojenia, a teraz planują uruchomić specjalny fundusz o wartości 100 mln euro, i Wielka Brytania – do poziomu 2,5 proc. W niektórych przypadkach dotrzymanie poziomu 2 proc. PKB oznacza konieczność podwojenia wydatków – musi to zrobić np. Hiszpania, która zapowiedziała wypełnienie minimum do 2029 roku. Może się to jednak okazać problematyczne. Hiszpanii grozi rozłam w koalicji rządzącej – koalicyjna partia Unidas Podemos, która rządzi razem z socjalistami, nie popiera zwiększenia wydatków na obronność, a bez niej rząd Pedro Sancheza nie ma większości w parlamencie. Trwają negocjacje.

Chiny: strategiczne wyzwanie?

Bardzo istotnym elementem nowego strategicznego dokumentu NATO jest także uznanie Chin za strategiczne wyzwanie, bo ich "ambicje i polityka stanowią próbę dla interesów, bezpieczeństwa i wartości Sojuszu".

Sojusznicy zauważają, że zacieśnienie partnerstwa rosyjsko-chińskiego oraz koordynacja działań obu państw w dążeniach do podważania porządku opartego na prawie międzynarodowym są sprzeczne z interesami NATO – o tym sojuszu Rosji i Chin pisaliśmy już w OKO.press.

Włączenie Chin do strategii NATO to przede wszystkim odpowiedź na wyzwania wewnętrznej polityki USA i krytyki części środowisk – głównie prawicowych – o nadmiernym zaangażowaniu administracji Bidena w obronność Europy kosztem amerykańskich interesów wobec Pekinu.

„Stany Zjednoczone coraz wyraźniej stoją na stanowisku, że wobec globalizacji zagrożeń, Unia Europejska powinna być bardziej aktywna w przywództwie na kontynencie – także w zakresie gwarancji bezpieczeństwa, a Stany Zjednoczone w rejonie Indopacyfiku, gdzie USA i Chiny mają konkurencyjne interesy.

– mówiła OKO.press podczas majowej konferencji "Strategic Ark" Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych Theresa Fallon, założycielka i dyrektorka Centre for Russia Europe Asia Studies, była doradczyni generała Breedlove’a, naczelnego dowódcy sił sojuszniczych NATO w Europie.

To bardzo ważny wątek, bo z nim związana jest gotowość USA do wspierania Ukrainy oraz zaangażowania we wzmacnianie obronności Europy.

Od czasów administracji Baracka Obamy wśród Demokratów funkcjonuje idea Stanów jako „offshore power” – zamorskiej potęgi, która nie angażuje się za granicą bezpośrednio, a raczej wspiera z daleka. To taka miękka odpowiedź na znacznie bardziej zdecydowane tendencje izolacjonistyczne widoczne wśród Republikanów – łącznie z szumnymi zapowiedziami byłego prezydenta Donalda Trumpa o wyjściu USA z NATO.

Rosyjskie władze uznały ustalenia madryckiego szczytu za wrogie wobec Rosji, w związku z czym Rosja planuje przerzut jednostek wojskowych i sprzętu w pobliże fińskiej granicy oraz pogłębienie integracji wojskowej z Białorusią, m.in. rozmieszczenie na jej terytorium systemów rakietowych Iskander-M oraz modernizację białoruskich bombowców.

Postanowienia szczytu rozzłościły także Chiny, które oskarżają państwa NATO o „złośliwe ataki" i „pomawianie” Chin. Jak napisał w oświadczeniu niezidentyfikowany z imienia i nazwiska rzecznik chińskiej reprezentacji przy UE: „Tzw. koncept strategiczny NATO wypełniony jest zimnowojennym myśleniem i ideologicznymi uprzedzeniami (…). Stanowczo się mu sprzeciwiamy”.

Chiny oskarżają NATO o to, że „30 lat po zakończeniu zimnej wojny nie porzuciło swojego sposobu myślenia, kreowania wrogów i doprowadzania do konfrontacji bloków” oraz wzywają blok do porzucenia „zimnowojennej mentalności”. Jednocześnie zapewniają, że tak prowokacyjne twierdzenia na temat Chin spotkają się „ze skoordynowaną odpowiedzią”.