Władza uzyskała nadmierny wpływ na powołania do Sądu Najwyższego. Analiza prawna wyroku ETPCz

Europejski Trybunał Praw Człowieka nie miał wątpliwości, że wskutek zmian w Krajowej Radzie Sądownictwa władza wykonawcza i ustawodawcza uzyskały nadmierny wpływ na przebieg procedury powołań do Sądu Najwyższego.

Co więcej, ETPCz w ostatnim swoim wyroku zaznaczył, że władze PiS korzystały z tego wpływu. W tym zakresie ETPCz odwołał się do danych podanych przez stowarzyszenie sędziów „Iustitia”, z którego wynikało, że znaczna część nowych członków KRS została wybrana spośród sędziów związanych z Ministerstwem Sprawiedliwości.

Rada przestała więc być ciałem niezależnym. Sytuację pogorszył dodatkowo fakt, że sędziów nominowanych przez tak ukształtowaną KRS Prezydent powołał jawnym lekceważeniem wstrzymania skuteczności uchwały przez Naczely Sąd Administracyjny Takie działanie było nie do pogodzenia z zasadą rządów prawa.

To tylko część wniosków z analizy najnowszego wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Advance Pharma sp. z o.o. przeciwko Polsce, który dla OKO.press i Archiwum Osiatyńskiego przenikliwie analizuje dr Marcin Szwed, prawnik Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka.

Dr Szwed zauważa, że dotychczas wydane przez ETPCz orzeczenia nie odpowiadają na kilka kluczowych kwestii:

• czy tezy wyrażone w wyrokach ETPC dotyczących Sądu Najwyższego znajdują w pełni zastosowanie do sądów powszechnych orzekających w składach z udziałem nowo powoływanych sędziów.
• wyrok w sprawie Advance Pharma sp. z o.o. przeciwko Polsce nie daje odpowiedzi na pytanie o skutki stwierdzenia naruszenia art. 6 ust. 1 EKPC dla już wydanych orzeczeń.
• wciąż niejasny jest status sędziów powołanych z naruszeniem prawa.
• wyrok w sprawie Advance Pharma nie daje także jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o to, czy skarga konstytucyjna w dalszym ciągu jest skutecznym środkiem zaskarżenia, z którego skarżący powinien skorzystać przed wniesieniem sprawy do ETPC.

Być może część z zarysowanych wyżej wątpliwości rozwieje przyszłe orzecznictwo ETPC.

Dr Szwed: Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Advance Pharma sp. z o.o. przeciwko Polsce

3 lutego 2022 Europejski Trybunał Praw Człowieka wydał wyrok w sprawie Advance Pharma sp. z o.o. przeciwko Polsce. Jest to kolejne już, po sprawach Reczkowicz przeciwko Polsce oraz Dolińska-Ficek i Ozimek przeciwko Polsce, orzeczenie dotyczące nieprawidłowości w powołaniach sędziów polskiego Sądu Najwyższego.

Tym razem chodziło jednak o sędziego orzekającego nie w jednej z nowo utworzonych izb (Dyscyplinarnej lub Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych), lecz sędziów "starych" izb Sądu Najwyższego. Pomimo tej różnicy, ETPC ponownie stwierdził naruszenie art. 6 ust. 1 EKPC na czym zaważył przede wszystkim fakt powołania sędziów na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, która po reformie z 2018 roku przestała być organem niezależnym.

Skargę do ETPC w sprawie wniosła spółka farmaceutyczna, której skarga kasacyjna została oddalona przez skład trzech sędziów Izby Cywilnej Sądu Najwyższego. Sędziowie ci zostali powołani przez Prezydenta na wniosek zreorganizowanej Krajowej Rady Sądownictwa.

W swojej skardze do ETPC spółka zarzuciła naruszenie art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w zakresie, w jakim przepis ten gwarantuje prawo do niezależnego i bezstronnego sądu ustanowionego ustawą.

Sam wyrok Trybunału nie odbiega znacząco od rozstrzygnięć ETPC zapadłych w sprawach Reczkowicz i zwłaszcza – Dolińska-Ficek i Ozimek. Zważywszy na to, że pierwsze z tych wyroków było już przedmiotem mojej wcześniejszej analizy dla OKO.press, w niniejszym artykule ograniczę się jedynie do omówienia najistotniejszych kwestii.

Trójstopniowy test

Badając, czy w sprawie doszło do naruszenia gwarantowanego w art. 6 ust. 1 EKPC prawa do sądu ustanowionego ustawą ETPC przeprowadził określony w wyroku w sprawie Ástráðsson przeciwko Islandii zakładający badanie czy:

(1) w procesie powołań sędziów krajowych doszło do rażącego naruszenia prawa krajowego;

(2) naruszone normy miały charakter fundamentalny dla całego procesu powołań;

(3) sądy krajowe należycie zbadały i naprawiły naruszenia na etapie powołań sędziów.

W odniesieniu do pierwszego etapu testu, Trybunał stwierdził, że doszło do naruszenia prawa krajowego z dwóch powodów.

Po pierwsze, sędziowie zostali nominowani do powołania na podstawie ukonstytuowanej niezgodnie z prawem Krajowej Rady Sądownictwa. Podobnie, jak we wcześniejszych sprawach, ETPC oparł swe ustalenia w tym zakresie przede wszystkim na uchwale polskiego Sądu Najwyższego ze stycznia 2020.

Drugim naruszeniem prawa krajowego był brak skutecznej kontroli sądowej uchwały KRS, na podstawie której doszło do nominacji wspomnianej grupy sędziów SN, oraz powołanie tych osób przez Prezydenta, pomimo wstrzymania skuteczności uchwały KRS przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Tłem były tutaj oczywiście kolejne nowelizacje ustawy o KRS, które najpierw stanowiły, że zaskarżenie uchwały KRS o nominacji do powołania na sędziego SN nie wstrzymuje skuteczności uchwały w zakresie kandydatów przedstawionych do powołania, o ile uchwały nie zaskarżyli wszyscy uczestnicy procedury powołań, a następnie w ogóle wyeliminowały możliwość zaskarżenia uchwały KRS o wysunięciu kandydata do powołania do SN. Regulacje te były również przedmiotem wyroków TSUE, do których ETPC się odwołał.

ETPC uznał, że mieliśmy tu do czynienia z naruszeniem prawa krajowego poprzez próbę wkroczenia przez organy władzy wykonawczej (Prezydent dokonujący powołań, pomimo wstrzymania skuteczności uchwały przez NSA) i ustawodawczej (wspomniane zmiany legislacyjne) w toczące się postępowanie sądowe w sprawie kontroli uchwały KRS, co odebrało tej kontroli wszelką skuteczność.

Trybunał uznał natomiast, że nie ma potrzeby badania trzeciego zarzutu skarżącej spółki, związanego z wszczęciem procedury powołań do SN na podstawie ogłoszenia o wolnych stanowiskach sędziowskich dokonanego przez Prezydenta bez kontrasygnaty ze strony Prezesa Rady Ministrów.

Wskutek zmian w KRS władza wykonawcza i ustawodawcza uzyskały nadmierny wpływ na przebieg procedury powołań.

Co więcej, władze korzystały z tego wpływu (w tym zakresie ETPC odwołał się do danych podanych przez stowarzyszenie sędziów „Iustitia”, z którego wynikało, że znaczna część nowych członków KRS została wybrana spośród sędziów związanych z Ministerstwem Sprawiedliwości.

Rada przestała więc być ciałem niezależnym. Sytuację pogorszył dodatkowo fakt, że sędziów nominowanych przez tak ukształtowaną KRS Prezydent powołał jawnym lekceważeniem wstrzymania skuteczności uchwały przez NSA. Takie działanie było nie do pogodzenia z zasadą rządów prawa.

Wreszcie, co do trzeciego etapu testu Ástráðsson, ETPC dostrzegł, że uchwała KRS o nominowaniu do powołania wspomnianych sędziów, została poddana kontroli Naczelnego Sądy Administracyjnego. Sąd ten orzekł, że uchwała była niezgodna z prawem i uchylił ją. Jednakże wskutek wcześniejszych działań władz, w szczególności powołania sędziów przez Prezydenta, wyrok NSA został pozbawiony skuteczności. W tej sytuacji, nie było żadnych środków, które naprawiałyby skutki naruszenia prawa w procesie powołań.

Należy natomiast podkreślić, że - podobnie zresztą - jak we wspomnianych wcześniej sprawach Reczkowicz oraz Dolińska-Ficek i Ozimek, Trybunał nie zdecydował się na odrębne badanie zarzutu naruszenia prawa do sądu niezależnego i bezstronnego, uznając to za zbędne.

Mając to na uwadze, niezasadne jest porównywanie sytuacji w Polsce do innych państw, w których sędziowie są powoływani zgodnie z krajowymi wymogami konstytucyjnymi i ustawowymi.

Gdyby polski Parlament dokonał legalnie zmiany Konstytucji w zakresie zasad wyboru sędziów-członków KRS, zarzut naruszenia prawa do sądu ustanowionego ustawą byłby trudny do obrony, gdyż nie mielibyśmy wówczas do czynienia z pogwałceniem prawa krajowego.

Nie można wykluczyć, że w takiej sytuacji, pomimo formalnej zgodności funkcjonowania KRS z Konstytucją, doszłoby do naruszenia konwencyjnych standardów niezależności sądownictwa, ale badanie tej, w obecnych realiach – abstrakcyjnej, kwestii nie było konieczne do rozstrzygnięcia sprawy Advance Pharma.

Bezpośrednie konsekwencje wyroku

Wyrok w sprawie Advance Pharma nie stanowi rewolucji w orzecznictwie ETPC i w zasadzie potwierdza konkluzje płynące także z wcześniejszych wyroków.

Nie ma zatem wątpliwości, że orzekanie przez Sąd Najwyższy w składzie z sędziami powoływanymi na wniosek neo-KRS jest niezgodne z art. 6 ust. 1 EKPC. Wprawdzie nie wszyscy nowi sędziowie są powoływani z drugą wadą, o której mowa w omawianym wyroku (powołanie pomimo zawieszenia uchwały KRS przez NSA), ale już sam fakt powołania na wniosek ukształtowanej niekonstytucyjnie KRS powinien być wystarczający do stwierdzenia naruszenia prawa do sądu ustanowionego ustawą. Wniosek ten potwierdza orzeczenie w sprawie Reczkowicz, w którym ETPC ograniczył się wyłącznie do zbadania tego uchybienia.

Jest również jasne, że do pełnego wykonania wyroku konieczne będzie przywrócenie składu KRS do stanu zgodnego z prawem. Na potrzebę wdrożenia tego rodzaju środków generalnych ETPC zwrócił uwagę w sprawie Dolińska-Ficek i Ozimek oraz właśnie w sprawie Advance Pharma. W tej drugiej Trybunał zauważył, że dalsze funkcjonowanie KRS w obecnym kształcie będzie umacniać istniejący problem systemowy, co może w przyszłości prowadzić do kolejnych naruszeń Konwencji.

Czego nie wiemy?

Istnieje jednak szereg kwestii, na które najnowsze orzeczenie ETPC nie daje odpowiedzi.

W swoim poprzednim artykule dotyczącym sprawy Reczkowicz argumentowałem, że „w przypadku wszystkich sędziów (zarówno SN, jak i innych sądów) powoływanych na wniosek KRS po zmianach wynikających z ustawy z 2017 roku możemy mówić powołaniu z rażącym naruszeniem norm prawa krajowego mających fundamentalne znaczenie dla procesu powołań sędziowskich w znaczeniu przyjętym w orzecznictwie ETPC”.

Po lekturze wyroku w sprawie Advance Pharma nadal skłaniam się ku takiej interpretacji. Przemawiają za nią również fragmenty wyroku zawarte w punkcie 364 orzeczenia, w którym ETPC wyraźnie wskazał, że zidentyfikowane w dotychczasowych wyrokach uchybienia proceduralne w powoływaniu sędziów SN już wpłynęły na dotychczasowe powołania i mogą wpływać na przyszłe powołania sędziów nie tylko do Sądu Najwyższego, ale i do sądów powszechnych, wojskowych i administracyjnych. Kwestii tej nie można jednak uznać za w pełni rozstrzygniętą, na co zresztą zwrócił też uwagę sędzia Wojtyczek w swoim zdaniu odrębnym do uzasadnienia wyroku (ang. concurring opinion).

Niektóre stwierdzenia ETPC zawarte w wyroku (zob. pkt 365 orzeczenia) można interpretować jako sugestię potrzeby wprowadzenia rozwiązań mających na celu weryfikację prawomocnych orzeczeń wydanych z naruszeniem prawa do sądu ustanowionego ustawą, zgodnie z wytycznymi wynikającymi z uchwały SN ze stycznia 2020. Jak wiadomo, z uchwały tej wynika, że fakt wydania orzeczenia przez wadliwie powołanego sędziego może być podstawą wznowienia postępowania, jeśli wady te doprowadziły do pogwałcenia standardu niezależnego sądu, co należy oceniać z uwzględnieniem konkretnych okoliczności sprawy.

W świetle ostatnich orzeczeń ETPC nie ma wątpliwości, że zostali oni powołani z naruszeniem prawa, a ich udział w rozpoznawaniu spraw prowadzi do stanu niezgodności z Konwencją. Powstaje jednak pytanie, czy osoby te w ogóle nie są sędziami i jako takie nie są objęte np. gwarancjami nieusuwalności.

Na ten temat ETPC się wprost nie wypowiedział, a warto podkreślić, że ze sprawy Ástráðsson wynika, że naruszenie prawa do sądu ustanowionego ustawą z powodu wad w powołaniu sędziego nie jest ograniczone wyłącznie do sytuacji, w których wada prowadzi do nieważności lub nieistnienia aktu powołania.

Oczywiście, nie należy się spodziewać, że ETPC w najbliższym czasie wypowie się bezpośrednio na temat np. prawnego istnienia aktów powołań polskich sędziów. Z punktu widzenia Konwencji najistotniejsze jest, aby osoby te nie brały udział w rozpoznawaniu spraw, natomiast ustalenie statusu owej grupy osób to materia prawa krajowego, w tym przede wszystkim Konstytucji. Władze mogą teoretycznie dojść do podobnego wniosku, jak rząd Islandii po wyroku Ástráðsson, a więc uznać, że wadliwie powołane osoby nadal są sędziami, ale nie mogą orzekać do momentu powołania ich zgodnie z prawem.

Można się jednak zastanawiać, czy dopuszczalne byłoby przyjęcie całkowicie odmiennego założenia i usunięcie wszystkich tych sędziów z urzędu bez zapewnienia im prawa do sądu. Jak wiadomo, w dotychczasowym orzecznictwie ETPC można znaleźć przykłady wyroków stwierdzających naruszenie art. 6 i 8 z powodu arbitralnego usunięcia sędziego z urzędu, ale nie jest jasne, na ile standardy te będą chroniły także osoby powołane wadliwie.

Moim zdaniem takie usunięcie z mocy ustawy całej grupy wadliwie powołanych sędziów byłoby wątpliwe, gdyż niezależnie od wad w powołaniu, osoby te korzystają z pewnych praw wynikających z nawiązanego stosunku służbowego i choćby z tego powodu usunięcie ich z urzędu może stanowić „sprawę dotyczącą ich cywilnych praw i obowiązków” w rozumieniu art. 6 EKPC.

W konsekwencji, pozbawienie ich prawa do sądu mogłoby z tym przepisem kolidować. Nie oznacza to oczywiście, że ustawodawca nie może podjąć jakichkolwiek działań w celu weryfikacji statusu tych osób i nawet pozbawienia, przynajmniej części z nich, ich stanowisk – jest to, moim zdaniem, dopuszczalne, ale powinno odbywać się w procedurze respektującej zasadę praworządności.

Z dotychczasowego orzecznictwa ETPC wynikało, że jeśli zarzuty strony są związane z treścią prawa, a nie jego zastosowaniem, to skarga powinna zostać wniesiona. W sprawie Advance Pharma skarżąca spółka nie skorzystała jednak z tego środka, co zdaniem rządu powinno było przemawiać za niedopuszczalnością skargi ze względu na niewyczerpanie środków krajowych. ETPC nie podzielił tego zarzutu, gdyż uznał, że skarga nie miała żadnych realnych szans na powodzenie. Świadczyło o tym ostatnie orzecznictwo TK i przyjmowana w nim interpretacja art. 6 EKPC, jak również ogólny kontekst funkcjonowania TK od 2015 r.

Moim zdaniem, zbyt daleko idąca byłaby teza, że wyrok w sprawie Advance Pharma przesądził o braku konieczności korzystania ze skargi konstytucyjnej w jakiejkolwiek sprawie.

W omawianym orzeczeniu ETPC dużą wagę przywiązał bowiem do braku realnych szans na powodzenie skargi w świetle orzecznictwa TK. Nie zawsze jednak z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia – w sprawach niezwiązanych z organizacją sądownictwa czy innymi kontrowersyjnymi reformami rządu, lecz np. dotyczących prawa budowlanego czy wysokości opłat w postępowaniu cywilnym skarga może mieć szanse na powodzenie.

W tego typu przypadkach należałoby więc argumentować, że niezależnie od przedmiotu sprawy istnieje ryzyko rozpoznania skargi przez wadliwie ukonstytuowany skład, a sam TK nie jest organem niezależnym i bezstronnym, w związku z czym wymaganie od skarżącego, by ją wnosił byłoby nadmiernie formalistyczne.

Jednakże choć takie stanowisko jest mi bliskie, to dotychczas ETPC był raczej ostrożny w kwestionowaniu skuteczności środka ze względu na ogólne wątpliwości co do niezależności sądu krajowego.

Wiele kontrowersji wywołało zwłaszcza orzecznictwo w sprawach wnoszonych przez obywateli Turcji w kontekście działań podjętych przez władze tego kraju po próbie zamachu stanu w 2016 r. ETPC stanął wówczas na stanowisku, że niezależnie od wątpliwości wokół niezależności tamtejszego Sądu Konstytucyjnego (doszło m.in. do aresztowania dwóch sędziów tego organu) skarżący powinni byli wnieść skargę konstytucyjną przed zwróceniem się do ETPC. Podkreślił bowiem, że niezależnie od powagi zarzutów, w toku badania wyczerpania środków zaskarżenia Trybunał nie może oceniać abstrakcyjnie niezależności i bezstronności tureckiego sądownictwa.

Spośród dotychczas zakomunikowanych spraw, szczególną uwagę warto zwrócić na sprawę Brodowiak i Dżus przeciwko Polsce. Zarzuty skarżących odnoszą się tu bowiem do orzekania przez wadliwie powołanych sędziów sądów powszechnych. Zważywszy, że sprawa ta została zakomunikowana rządowi kilka miesięcy po sprawie Advance Pharma można oczekiwać, że orzeczenie ETPC zostanie wydane już niebawem.