30 lipca 2021

ETPCz: Izba Dyscyplinarna narusza Europejską konwencję praw człowieka [ANALIZA WYROKU]

Dzięki wyrokowi Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Reczkowicz przeciwko Polsce, każda osoba, w której sprawie zapadnie niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie Izby Dyscyplinarnej, będzie mogła skutecznie dowodzić przed ETPCz, że padła ofiarą naruszenia prawa do sądu ustanowionego ustawą - wyjaśnia dr Marcin Szwed

22 lipca 2021 Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku w sprawie Reczkowicz przeciwko Polsce orzekł, że Izba Dyscyplinarna w Sądzie Najwyższym, orzekając w sprawie dyscyplinarnej adwokat Joanny Reczkowicz, naruszyła Europejską Konwencję Praw Człowieka. A konkretnie: artykuł 6 Konwencji, gwarantujący prawo do sądu. Trybunał zasądził na rzecz skarżącej 15 tysięcy euro.

Prokurator generalny Zbigniew Ziobro skierował do Trybunału Konstytucyjnego bezprecedensowy w Europie wniosek o sprawdzenie zgodności z konstytucją interpretacji Artykułu 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, w ramach którego polski TK jest sądem.

Tym bardziej ważne dokładne przeanalizowanie wyroku ETPCz, o co OKO.press poprosiło dr. Marcina Szweda, prawnika Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka. Cała jego analiza nieco dalej.

W sprawie Reczkowicz przeciwko Polsce Trybunał orzekał w składzie, któremu przewodniczyła wiceprezes ETPCz, sędzia Ksenija Turković (na ilustracji), a także sędziowie Krzysztof Wojtyczek, Gilberto Felici, Erik Wennerström, Raffaele Sabato, Lorraine Schembri Orland oraz Ioannis Ktistakis.

To trzeci wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczący skarg na elementy zmian w sądownictwie przeforsowanych przez Zjednoczoną Prawicę pod kierunkiem Ministra Sprawiedliwości/Prokuratora Generalnego Zbigniewa Ziobry. Trybunał zakomunikował, że rozpatrzy 38 skarg z Polski wniesionych w związku z "dobrą zmianą" w sądownictwie.

W czerwcu Trybunał zasądził po 20 tysięcy euro sędziom Alinie Bojarze i Mariuszowi Brodzie. Orzekł, że brak możliwości odwołania się przez nich do sądu od decyzji Ministra Sprawiedliwości odwołujących ich z funkcji wiceprezesów Sądu Okręgowego w Kielcach narusza ich prawo do sądu.

W maju Trybunał orzekł, że Polska naruszyła prawa do sądu spółki Xero Flor, ponieważ jej skargę konstytucyjną rozpatrywał Trybunał Konstytucyjny w składzie, w którym zasiadał tzw. dubler, Mariusz Muszyński, czyli osoba nielegalnie powołana do TK na miejsce już wcześniej poprawnie obsadzone.

Wyrok w sprawie Joanny Rzeczkowicz jest jednak przełomowy - i szczególnie istotny z punktu widzenia oceny "dobrej zmiany" w sądownictwie na tle międzynarodowego prawa praw człowieka.

ETPCz orzekł, że orzeczenia wydawane przez Izbę Dyscyplinarną utworzoną w 2018 roku w Sądzie Najwyższym naruszają prawo skarżących do sądu. Co kluczowe, jako przyczynę podał fakt, że osoby zasiadające w Izbie zostały powołane na sędziów SN przez prezydenta w procesie, w którym brała udział nowa Krajowa Rada Sądownictwa, która, w ocenie Trybunału, nie daje gwarancji niezależności od władzy politycznej.

W przeciągu sześciu dni, dwa najważniejsze ponadnarodowe trybunały w Europie orzekły, że działania Izby Dyscyplinarnej naruszają prawo unijne i prawo międzynarodowe.

15 lipca Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzekł, że Izba Dyscyplinarna jest sprzeczna prawem unijnym. Komisja Europejska zapowiedziała, że jeśli organy polskiego państwa nie wykonają wyroku, zawnioskuje o kary finansowe. Dzień wcześniej, 14 lipca, Trybunał Konstytucyjny pod kierunkiem byłego posła PiS Stanisława Piotrowicza orzekł, że w Polsce nie obowiązują postanowienia TSUE dotyczące organów sądowniczych. 3 sierpnia TK pod kierunkiem Julii Przyłębskiej wznowi rozprawę z wniosku premiera, w której ocenia, czy wyroki TSUE dotyczące ustroju sądownictwa są zgodne z polską konstytucją.

Dr Marcin Szwed, prawnik Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, dla OKO.press i Archiwum Osiatyńskiego szczegółowo analizuje wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w w sprawie Reczkowicz przeciwko Polsce. Wskazuje, że ETPC uznał uznał za przekonujące ustalenia dokonane nie przez Trybunał Konstytucyjny, lecz przez Sąd Najwyższy. Odnośnie konsekwencji wyroku, dr Szwed zauważa, że w celu wykonania wyroku (po tym, jak stanie on się ostateczny) w aspekcie indywidualnym, należy wypłacić skarżącej słuszne zadośćuczynienia. ETPC, podobnie jak w sprawie Xero Flor, nie wypowiedział się na temat konieczności wznowienia postępowania – ani w sprawie skarżącej, ani w innych analogicznych przypadkach. Kwestia ta będzie zatem podlegała ocenie Komitetu Ministrów.

Dr Szwed uważa, że aby zatem zapobiec dalszym naruszeniom Konwencji, należałoby zapewnić, że sprawy dyscyplinarne pozostające obecnie we właściwości Izby Dyscyplinarnej będą rozpatrywane przez sędziów powołanych prawidłowo, tj. na wniosek KRS będącej organem niezależnym.

Jak się więc wydaje, konieczny byłby powrót do modelu wyboru sędziów-członków KRS przez samych sędziów (choć oczywiście nie przesądzam w tym miejscu, czy proces tego wyboru powinien wyglądać identycznie, jak przed zmianami z 2017 roku).

Zdaniem dra Szweda, kolejną konsekwencją omawianego wyroku jest to, że każda osoba, w sprawie której zapadnie niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie Izby Dyscyplinarnej, będzie mogła skutecznie dowodzić przed ETPC, że padła ofiarą naruszenia prawa do sądu ustanowionego ustawą.

Szwed: Wyrok ETPC w sprawie Reczkowicz przeciwko Polsce

22 lipca 2021 r. Europejski Trybunał Praw Człowieka ogłosił wyrok w sprawie Reczkowicz przeciwko Polsce. Orzekł w nim, że wydanie przez Izbę Dyscyplinarną niekorzystnego dla skarżącej orzeczenia doprowadziło do naruszenia jej prawa do rozpoznania sprawy przez sąd ustanowiony ustawą, zagwarantowanego w art. 6 ust. 1 EKPC.

Jest to już trzecie wydane w ostatnich miesiącach orzeczenie ETPC dotyczące kryzysu praworządności w Polsce. Po raz pierwszy Trybunał wypowiedział się jednak na temat statusu Izby Dyscyplinarnej oraz wpływu reformy składu osobowego Krajowej Rady Sądownictwa na prawidłowość powoływania sędziów.

Należy nadmienić, że w terminie 3 miesięcy od dnia wydania przez ETPC wyroku strony postępowania mogą zwrócić się do Wielkiej Izby o ponowne rozpoznanie sprawy. Omawiany wyrok nie jest więc jeszcze ostateczny.

Stan faktyczny

Skarżąca jest adwokatką. W lipcu 2017 Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej wymierzył jej karę 3 lat zawieszenia w czynnościach zawodowych z powodu stwierdzenia naruszenia przez nią zasad etycznych. Skarżąca odwołała się do Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Adwokatury, ale ten utrzymał w mocy zaskarżony wyrok. W tej sytuacji skarżąca złożyła kasację do Sądu Najwyższego. W lutym 2019 roku została ona jednak oddalona z mocy postanowienia wydanego przez Izbę Dyscyplinarną orzekającą w trzyosobowym składzie.

Po zakończeniu postępowania krajowego skarżąca zwróciła się do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. W swojej skardze zarzuciła, że doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 EKPC, gdyż orzekająca w jej sprawie Izba Dyscyplinarna SN nie jest niezależnym i bezstronnym sądem ustanowionym ustawą.

Wyrok ETPC

Sprawy dyscyplinarne od lat kwalifikowane są w orzecznictwie ETPC jako dotyczące „cywilnych praw i obowiązków”. Nie ulegało zatem wątpliwości, że art. 6 ust. 1 EKPC znajdował w niniejszej sprawie zastosowanie.

Wspomniany przepis wymaga, by sąd rozpoznający sprawę był niezależny, bezstronny i ustanowiony ustawą.

Zgodnie z orzecznictwem ETPC (zwłaszcza przełomowy wyrok Wielkiej Izby w sprawie Ástráðsson przeciwko Islandii), wspomniane gwarancje, choć blisko z sobą związane, mają jednak charakter od siebie niezależny.

Co więcej, zarówno w sprawie Ástráðsson, jak i w późniejszej sprawie Xero Flor w Polsce sp. z o.o. przeciwko Polsce (nieprawidłowości w wyborze trzech osób na stanowiska sędziów Trybunału Konstytucyjnego), ETPC wychodził z założenia, że wobec stwierdzenia naruszenia prawa do sądu ustanowionego ustawą, nie ma potrzeby badania, czy doszło do naruszenia prawa do sądu niezależnego. Podobnie postąpił w wyroku w sprawie Reczkowicz.

Warto w tym miejscu wyjaśnić pokrótce różnicę między prawem do sądu ustanowionego ustawą a prawem do sądu niezależnego. Polega ona na tym, że badając zarzut naruszenia tego pierwszego ETPC koncentruje się przede wszystkim na tym, czy doszło do rażącego naruszenia prawa krajowego.

Z kolei dla potrzeb ustalenia, czy doszło do pogwałcenia prawa do sądu niezależnego kwestia naruszenia prawa krajowego nie ma decydującego znaczenia – ważne jest to, czy w świetle wszystkich istotnych okoliczności można uznać sąd orzekający w sprawie skarżącego za niezależny. Istotne jest tu np. istnienie prawnych (i respektowanych w praktyce) gwarancji niezależności sądu, zwłaszcza nieusuwalności sędziów, długość kadencji sędziów, sposób ich powoływania itd.

W omawianej sprawie ETPC ograniczył się wyłącznie do zbadania zarzutu naruszenia prawa do sądu ustanowionego ustawą.

W związku z tym, że zarzuty skarżącej dotyczyły nieprawidłowej procedury powołania sędziów Izby Dyscyplinarnej, kluczowe znaczenie miał test wypracowany w wyroku w sprawie Ástráðsson przeciwko Islandii. Przypomnijmy, że w orzeczeniu tym Trybunał wskazał, że aby rozstrzygnąć, czy wydanie orzeczenia przez sąd w składzie, w którym zasiadał nieprawidłowo powołany sędzia, doprowadziło do naruszenia art. 6 ust. 1 EKPC, należy zbadać:

(1) czy w toku procesu powołania sędziego doszło do oczywistego (manifest) naruszenia prawa,

(2) czy naruszenia dotyczyły przepisów mających fundamentalne znaczenie z perspektywy całej procedury oraz

(3) czy naruszenia te oraz ich konsekwencje zostały należycie zbadane przez sądy krajowe.

W przypadku sprawy Reczkowicz najtrudniejszym elementem wspomnianego wyżej trójstopniowego testu był niewątpliwie punkt pierwszy, a więc ustalenie, czy kontekście ukształtowania Izby Dyscyplinarnej w ogóle możemy mówić o jakimś rażącym naruszeniu prawa krajowego.

Podstawowym zarzutem formułowanym przez skarżącą w tym kontekście była oczywiście niekonstytucyjność obecnego modelu powoływania członków sędziowskich Krajowej Rady Sądownictwa, prowadzącego do odebrania temu organowi przymiotu niezależności, a tym samym uniemożliwienia mu wywiązywania się z zadań związanych staniem na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów.

Dwa poglądy: Sądu Najwyższego i TK

W tym zakresie istniały jednak dwa sprzeczne ze sobą poglądy. Z jednej strony mamy stanowisko Sądu Najwyższego, który twierdzi, że obecny model wyboru członków KRS jest wadliwy, a wady te mogą skutkować tym, że składy sędziowskie, w których uczestniczą osoby powoływane na wniosek pozbawionej niezależności KRS, będą stanowiły „nienależytą obsadę sądu” w rozumieniu Kodeksu postępowania karnego lub doprowadzą do sprzeczności składu z przepisami prawa w rozumieniu Kodeksu postępowania cywilnego.

Z drugiej zaś strony istnieje orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził, że reforma KRS była zgodna z Konstytucją (K 12/18), natomiast niekonstytucyjna była uchwała trzech izb SN (U 2/20).

Pod tym względem sprawa Reczkowicz różniła się więc od wcześniej rozstrzyganych spraw Ástráðsson przeciwko Islandii oraz Xero Flor w Polsce sp. z o.o. przeciwko Polsce.

W pierwszej z nich sam krajowy Sąd Najwyższy stwierdził, że doszło do naruszeń prawa w procesie powołań sędziowskich i ustaleń tych nikt nie podważał – spór dotyczył jedynie tego, czy nieprawidłowości te były na tyle poważne, by doprowadzić do naruszenia art. 6 ust. 1 EKPC.

Z kolei w sprawie Xero Flor w Polsce sp. z o.o. przeciwko Polsce, choć nie było wyroku stwierdzającego w sentencji expressis verbis, że trzy osoby wybrane w grudniu 2015 r. na stanowiska sędziów TK zostały wybrane niezgodnie z prawem, to jednak niezgodność ta była konsekwencją rozstrzygnięcia wydanego przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie K 34/15.

W obu sprawach ETPC mógł się więc oprzeć na ustaleniach organów krajowych. W sprawie Reczkowicz było jednak inaczej – ETPC miał do czynienia ze sprzecznymi stanowiskami najważniejszych organów sądowniczych w kraju i w pierwszej kolejności należało zadecydować, na którym z tych poglądów należy się oprzeć przy dokonywaniu ustaleń, czy doszło do rażącego naruszenia prawa krajowego.

W tym zakresie ETPC przypomniał, że co do zasady nie kwestionuje on ustaleń sądów krajowych co do tego, czy doszło do rażącego naruszenia prawa krajowego, o ile nie są one „arbitralne lub rażąco nieracjonalne”. Mając to na uwadze, Trybunał wskazał, że w omawianej sprawie jego zadaniem nie było rozstrzygnięcie sporu między polskimi organami, ani też zastępowanie tych organów w ocenie prawa krajowego. Musiał on natomiast ocenić, czy polskie sądy w swoich wyrokach zachowały wymaganą równowagę między różnymi istotnymi interesami i czy wydając rozstrzygnięcia uwzględniły wynikające z Konwencji standardy na tle prawa do sądu ustanowionego ustawą.

Ocena KRS

Następnie ETPC przystąpił do rozważenia, czy udział KRS działającej w składzie osobowym po reformie z 2017 roku w procesie powoływania sędziów doprowadził do rażącego naruszenia prawa krajowego.

Po przypomnieniu uprzednio obowiązujących przepisów oraz kontekstu, w jakim uchwalono wspomnianą reformę, ETPC zwrócił uwagę na najnowsze orzecznictwo TK.

Wskazał on, że w wyroku w sprawie K 5/17, w którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją uprzednio obowiązujących przepisów o wyborze sędziów-członków KRS, TK wyraził pogląd, że Konstytucja nie wymaga, aby członkowie ci byli wybierani przez samych sędziów. TK wyraźnie przy tym stwierdził, że nie podziela odmiennego stanowiska wyrażonego w wyroku TK z 2007 roku (K 25/07). ETPC zauważył, że wykładnia ta stanowiła odwrócenie interpretacji przyjętej we wcześniejszym wyroku, który był przecież ostateczny i miał moc powszechnie obowiązującą.

Zmiana taka powinna zatem zostać odpowiednio uzasadniona, zgodnie ze wspomnianym wcześniej wymogiem podejmowania przez sądy krajowe niearbitralnych ustaleń i uwzględniania orzecznictwa ETPC. Sam fakt, że po 2015 roku doszło do zmian personalnych w TK nie uzasadnia dokonywania takiej „rewolucji” w orzecznictwie bez podania uzasadnionych argumentów.

ETPC zauważył, że teoretycznie nowa interpretacja Konstytucji miała służyć zapewnieniu wszystkim sędziom równych szans w ubieganiu się członkostwo w KRS (to właśnie naruszenie zasady równości doprowadziło do naruszenia Konstytucji w sprawie K 5/17). Trybunał Konstytucyjny nie wyjaśnił jednak, w jaki sposób odebranie sędziom możliwości wybierania członków KRS miałoby ten cel realizować, ani nie rozważył, jak zmiana taka wpłynęła by na wykonywanie przez KRS jej podstawowego zadania, jakim jest stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów.

Trybunał Konstytucyjny nie wziął także pod uwagę orzecznictwa ETPC i podstawowych zasad, na których opiera się Konwencja, takich jak rządy prawa, podział władzy i niezależność sądownictwa.

ETPC zauważył ponadto, że stanowiska Trybunału Konstytucyjnego na temat dopuszczalności wybierania sędziów-członków KRS przez Sejm nie podzielił szereg organów międzynarodowych oraz organy UE (w tym oczywiście Trybunał Sprawiedliwości UE).

ETPC zwrócił też uwagę na orzecznictwo Sądu Najwyższego (przede wszystkim wspomniana już uchwała trzech izb oraz wcześniejszy wyrok Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 5 grudnia 2019 roku).

W tym kontekście rząd argumentował, że uchwała trzech izb SN nie powinna mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia omawianej sprawy, bo w wyroku z 20 kwietnia 2020 roku (U 2/20) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że naruszała ona Konstytucję.

Krytyka argumentacji TK

ETPC uznał jednak, że takie rozstrzygnięcie TK nie sprawiło, że wykładnia przyjęta w uchwale SN przestała mieć jakiekolwiek znaczenie dla potrzeb ustalenia, czy doszło do rażącego naruszenia prawa krajowego w rozumieniu art. 6 ust. 1 EKPC.

ETPC zauważył, że wyrok TK „wydaje się koncentrować głównie na ochronie prerogatywy prezydenta do powoływania sędziów”, pomijając tak kluczowe kwestie jak brak niezależności KRS mogący, w ocenie SN, wpłynąć na wadliwość procedury powoływania sędziów.

Zdaniem ETPC, TK „choć formalnie oparł się na konstytucyjnej zasadzie podziału władzy i niezależności sądownictwa, zaniechał jakiejkolwiek rzeczowej analizy uchwały Sądu Najwyższego w świetle tych zasad”.

Niezasadna była również przyjęta przez TK wykładnia art. 6 EKPC. Trybunał Konstytucyjny stwierdził bowiem, że przepis ten zabrania sędziów badania prawidłowości powołania innych sędziów, podczas gdy pogląd taki nie ma uzasadnienia w świetle orzecznictwa ETPC. TK nie dokonał zatem odpowiednio wszechstronnej i wyważonej oceny sprawy w świetle standardów konwencyjnych, a zatem jego wyrok należało uznać za arbitralny. Jako taki nie mógł być więc wzięty pod uwagę przy ocenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa krajowego.

Argumenty te wzmacniał dodatkowo fakt, że wyrok TK w sprawie KRS oraz uchwały SN zostały wydane z udziałem osoby, której wybór był kwestionowany pod kątem legalności, co było także przedmiotem rozważań ETPC w orzeczeniu w sprawie Xero Flor.

Mając to na uwadze, ETPC uznał za przekonujące ustalenia dokonane nie przez TK, lecz przez Sąd Najwyższy.

Zdaniem ETPC wnioski, do których doszedł SN, zostały oparte na „gruntownej i uważnej analizie polskiego prawa z uwzględnieniem standardów wynikających z EKPC i prawa unijnego oraz z zastosowaniem wytycznych i orzecznictwa TSUE”. Tym samym doszło do rażącego naruszenia prawa krajowego.

Zdanie sędziego Wojtyczka

W tym miejscu pragnę odnieść się do dwóch kwestii.

Po pierwsze, sędzia Krzysztof Wojtyczek w zdaniu konkurencyjnym do wyroku wskazał, że omawiany wyrok jest niejasny co do tego, jaka norma prawa krajowego została, według ETPC, naruszona. Krytyka ta jest częściowo słuszna – ETPC rzeczywiście nie wskazał konkretnego przepisu lub przepisów, które miałyby zostać naruszone. Niemniej moim zdaniem, biorąc pod uwagę całość argumentacji zawartej w omawianym wyroku, ETPC wyszedł z założenia, że w świetle orzecznictwa SN, wcześniejszego orzecznictwa TK i szeregu innych poglądów, sędziowie-członkowie KRS powinni być wybierani przez samych sędziów – powierzenie tej kompetencji Sejmowi doprowadziło do naruszenia Konstytucji. Rażące naruszenie prawa krajowego polegało więc na naruszeniu Konstytucji poprzez udział w procesie powołania sędziów Krajowej Rady Sądownictwa, która była wadliwie obsadzona, a przez to niezdolna do wykonywania zadania stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Chodziłoby więc zapewne o naruszenie art. 179 w związku z art. 186 ust. 1 i art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP.

Kluczowy jest udział nowej KRS w procesie powołań sędziowskich

Po drugie, do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa krajowego ETPC wystarczył sam fakt udziału wadliwie powołanej KRS w procesie powołań sędziowskich.

Skarżąca przywołała także inną nieprawidłowość, a mianowicie brak kontrasygnaty Premiera na obwieszczeniu Prezydenta o wakatach SN, jednak ETPC uznał, że w świetle wcześniejszych ustaleń nie ma potrzeby, aby badać, czy również w tym zakresie doszło do naruszenia prawa krajowego.

Po stwierdzeniu, że doszło do rażącego naruszenia prawa krajowego, ETPC przystąpił do zbadania, czy naruszona norma prawna miała fundamentalne znaczenie dla procesu powoływania sędziów.

W tym zakresie przypomniał, że w świetle przywoływanych już stanowisk organów krajowych i międzynarodowych, KRS, w obecnym kształcie, „nie jest organem niezależnym, zdolnym do wykonywania konstytucyjnego obowiązku stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów”.

ETPC zwrócił też uwagę na podaną przez Rzecznika Praw Obywatelskich informację, zgodnie z którą wybory członków KRS zostały zbojkotowane przez środowiska prawnicze – zgłoszono jedynie 18 kandydatów na 15 miejsc.

Co więcej, aż 6 spośród 15 wybranych członków KRS zostało wcześniej powołanych na stanowiska prezesów lub wiceprezesów przez urzędującego Ministra Sprawiedliwości.

Sąd Najwyższy stwierdził ponadto, że wskutek tych zmian Minister Sprawiedliwości-Prokurator Generalny mógł wywierać znaczący wpływ na kształt personalny KRS.

ETPC zauważył też, że początkowo nie ujawniono list poparcia kandydatów, a po ich upublicznieniu okazało się, że wybrani kandydaci byli „popierani przez wąską grupę sędziów powiązanych z władzą wykonawczą” (np. sędziowie delegowani do MS lub prezesi i wiceprezesi sądów). Były również wyrażane wątpliwości, czy wszyscy wybrani członkowie zostali zgłoszeni przez odpowiednią liczbę czynnych sędziów.

Dodatkowym wzmocnieniem władzy wykonawczej było odebranie Pierwszemu Prezesowi SN kompetencji do zarządzania obwieszczeń o wakatach w SN i przyznanie tej kompetencji Prezydentowi RP.

Mając to na uwadze, ETPC stwierdził, że po wejściu w życie ustawy z 2017 roku „władza wykonawcza i ustawodawcza zyskały decydujący wpływ na skład KRS”.

W konsekwencji, władze te uzyskały także możliwość „pośredniego lub bezpośredniego wpływania na procedurę powołań sędziowskich” i co więcej, z możliwości tej korzystały. Naruszenie prawa krajowego w odniesieniu do składu KRS miało wpływ na prawidłowość procedury powołań. Kompetencję do nominowania kandydatów do powołania przyznano bowiem KRS, która nie była organem dostatecznie niezależnym od władzy wykonawczej i ustawodawczej.

Zdaniem Trybunału „Procedura powoływania sędziów, która, jak w niniejszej sprawie, ujawnia nadmierną ingerencję władzy ustawodawczej i wykonawczej na proces powołań sędziów jest per se niezgodna z art. 6 ust. 1 EKPC i jako taka stanowi fundamentalną nieprawidłowość negatywnie wpływającą na cały proces i narażającą na szwank legitymację sądu złożonego z tak powołanych sędziów”.

Brak procedury sądowej do zbadania powołań do Izby Dyscyplinarnej

Trzecim etapem testu Ástráðsson jest ustalenie, czy naruszenie prawa krajowego dokonane w procesie powołań zostało w odpowiedni sposób uwzględnione i „naprawione” przez sądy krajowe. W niniejszej sprawie skarżąca nie miała jednak dostępu do żadnej procedury sądowej umożliwiającej zbadanie nieprawidłowości w powołaniu osób orzekających w Izbie Dyscyplinarnej.

W tej sytuacji, ETPC stwierdził, że doszło do naruszenia prawa do rozpoznania sprawy przez sąd ustanowiony ustawą gwarantowanego w art. 6 ust. 1 EKPC. Jak już wskazałem, Trybunał uznał, że nie ma potrzeby odrębnego badania, czy naruszono także prawo do sądu niezależnego i bezstronnego.

Trybunał zasądził na rzecz skarżącej zadośćuczynienie w wysokości 15 000 euro. Nie wypowiedział się na temat wznowienia postępowania, ani sposobu wykonania wyroku w aspekcie generalnym.

Zdanie konkurencyjne sędziego Krzysztofa Wojtyczka

Zdanie odrębne do uzasadnienia (tzw. zdanie konkurencyjne, ang. concurring opinion) zgłosił polski sędzia prof. Krzysztof Wojtyczek. Zwrócił on uwagę na kilka słabości w argumentacji ETPC.

Po pierwsze zauważył, że wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 2007 roku pogląd co do konieczności wyboru sędziów-członków KRS przez samych sędziów miał charakter jedynie obiter dictum, a więc wzmianki zawartej w uzasadnieniu orzeczenia niemającej znaczenia dla rozstrzygnięcia głównego przedmiotu sprawy.

Ponadto, prawo polskie nie ma charakteru precedensowego, a sądy i TK nie muszą formalnie szczegółowo uzasadniać odstąpienia od wcześniejszej linii orzeczniczej. Stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu wyroku TK nie mają również przymiotu ostateczności i mocy powszechnie obowiązującej – cechy te posiada jedynie sentencja orzeczenia TK.

Sędzia Wojtyczek wskazał także, że niejasny był cel przywoływania przez ETPC opinii międzynarodowych organów w kontekście interpretacji przepisów Konstytucji RP. W jego ocenie ETPC zmodyfikował również test wypracowany w sprawie Ástráðsson – w sprawie islandzkiej Trybunał badał, czy sądy krajowe wyważyły w odpowiedni sposób kolidujące interesy i uwzględniły standardy EKPC dopiero po ustaleniu, czy doszło do naruszenia prawa krajowego, tymczasem w niniejszej sprawie kwestia została uwzględniona już na etapie oceny, czy prawo krajowe zostało złamane.

Ogółem, zdaniem polskiego sędziego, ETPC powinien był stwierdzić naruszenie art. 6 ust. 1 EKPC, ale ze względu na pogwałcenie prawa do sądu niezależnego, a nie ustanowionego ustawą. W jego ocenie, za takim rozstrzygnięciem przemawiałyby argumenty zawarte w uchwale trzech izb SN. W dalszej części zdania konkurencyjnego sędzia Wojtyczek zwrócił uwagę na brak jasności co do tego, w jaki sposób ustalenia zawarte w omawianym wyroku wpłyną na sprawy dotyczące innych sędziów powołanych na wniosek zreformowanej KRS oraz co do potrzeby zapewnienia skarżącej i innym osobom znajdującym się w podobnej sytuacji prawa do wznowienia postępowania.

Zgadzam się z sędzią Wojtyczkiem, że ETPC mógł rozstrzygnąć sprawę pod kątem konwencyjnych gwarancji prawa do niezależnego sądu.

Pogląd taki wyraziłem zresztą w artykule opublikowanym w 2019 roku w „Europejskim Przeglądzie Sądowym” (M. Szwed, Orzekanie przez wadliwie powołanych sędziów jako naruszenie prawa do sądu w świetle wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 12.03.2019 r., 26374/18, Guðmundur Andri Ástráðsson przeciwko Islandii, „Europejski Przegląd Sądowy” 2019, nr 7, s. 49-50).

Uważam, że przyjęcie takiego rozwiązania umożliwiłoby Trybunałowi wzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności związanych z funkcjonowaniem Izby Dyscyplinarnej. Co więcej, ETPC mógłby także doprecyzować standardy orzecznicze dotyczące wpływu procedury powołań na niezależność sądu.

Dotychczas ETPC stwierdzał, że sposób powołania jest czynnikiem branym pod uwagę przy ocenie niezależności sądu, ale nigdy nie orzekł, że art. 6 ust. 1 EKPC wymaga, aby w procedurze powołań uczestniczyła niezależna rada sądownictwa. Warto przy tym zauważyć, że również przełomowy wyrok TSUE dotyczący statusu Izby Dyscyplinarnej (C-585/18, A.K.) opierał się na standardzie prawa do sądu niezależnego i bezstronnego, a nie sądu ustanowionego ustawą.

Mimo to uważam, że stanowisko przyjęte w omawianym wyroku także jest racjonalne.

Można się zgodzić z sędzią Wojtyczkiem, że wyrażony w wyroku z 2007 r. pogląd na temat konstytucyjnych wymogów co do sposobu wyboru członków KRS miał charakter obiter dictum, ale nie ulega wątpliwości, że wykładnia zaprezentowana w najnowszym orzecznictwie TK stanowiła odejście od utrwalonego sposobu rozumienia przepisów Konstytucji.

Oczywiście, sam fakt zmiany interpretacji Konstytucji nie stanowi jeszcze naruszenia prawa. W omawianej sprawie, na co zwróciłem już wyżej uwagę, mieliśmy jednak do czynienia z sytuacją, w której obok interpretacji przyjętej przez TK funkcjonowało także orzecznictwo SN, zgodnie z którym powołania sędziów na wniosek zreformowanej KRS był obarczone wadami prawnymi. Stanowisko TK było także niespójne ze standardami przyjętymi w orzecznictwie TSUE. ETPC musiał więc ustalić, czy rację ma SN, czy też TK.

Patrząc formalistycznie można było oczywiście stwierdzić, że ostatecznie kompetencję do oceny konstytucyjności ustaw ma TK. ETPC trafnie wyszedł jednak z założenia, że nie można abstrahować od sytuacji, w jakiej TK się obecnie znajduje. Przeanalizował zatem uzasadnienia wyroków TK i doszedł do wniosku, że były one arbitralne. W tej sytuacji, powołując się na argumenty przywołane w orzecznictwie SN, stwierdził, że doszło do naruszenia prawa krajowego.

Skutki wyroku i jego znaczenie dla innych spraw zawisłych przed ETPC

W celu wykonania wyroku (po tym, jak stanie on się ostateczny) w aspekcie indywidualnym, należy oczywiście wypłacić skarżącej słuszne zadośćuczynienia.

ETPC, podobnie jak w sprawie Xero Flor, nie wypowiedział się na temat konieczności wznowienia postępowania – ani w sprawie skarżącej, ani w innych analogicznych przypadkach.

Kwestia ta będzie zatem podlegała ocenie Komitetu Ministrów. Warto w tym zakresie zwrócić uwagę na opublikowany niedawno plan rządu islandzkiego w sprawie wykonania wyroku w sprawie Ástráðsson. Kierując się stwierdzeniem ETPC, że nie ma potrzeby wznawiania postępowań czy unieważniania wszystkich wyroków wydanych przez nieprawidłowo powołanych sędziów, rząd wskazał, że istnieje możliwość ubiegania się o wznowienie przed nowo utworzonym organem na zasadach ogólnych. Myślę, że w kontekście spraw polskich warto śledzić, jak do takiego rozwiązania odniesie się Komitet Ministrów.

W celu ustalenia, jakie działania są potrzebne do wykonania wyroku w aspekcie generalnym, należy wziąć pod uwagę to, jaka była przyczyna naruszenia EKPC w niniejszej sprawie.

Przyczyną tą był niewątpliwie fakt udziału w składzie rozpoznającym kasację skarżącej sędziów powołanych na wniosek KRS w kształcie unormowanym ustawą z 2017 roku.

Aby zatem zapobiec dalszym naruszeniom Konwencji, należałoby zapewnić, że sprawy dyscyplinarne pozostające obecnie we właściwości Izby Dyscyplinarnej będą rozpatrywane przez sędziów powołanych prawidłowo, tj. na wniosek KRS będącej organem niezależnym.

Jak się więc wydaje, konieczny byłby powrót do modelu wyboru sędziów-członków KRS przez samych sędziów (choć oczywiście nie przesądzam w tym miejscu, czy proces tego wyboru powinien wyglądać identycznie, jak przed zmianami z 2017 roku).

W omawianym orzeczeniu ETPC nie odnosił się natomiast do kwestii zgodności z Konwencją zasad odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów, co było z kolei przedmiotem niedawnego orzeczenia TSUE (sprawa C-791/19, Komisja przeciwko Polsce).

Skarżącą w sprawie Reczkowicz była bowiem adwokatka, a więc rozważania na temat odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów byłyby niezasadne. Do tej drugiej kwestii ETPC będzie miał jeszcze okazję odnieść się w orzeczeniach wydawanych na kanwie zawisłych przed skarg złożonych przez polskich sędziów.

Moim zdaniem, kolejną konsekwencją omawianego wyroku jest to, że każda osoba, w sprawie której zapadnie niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie Izby Dyscyplinarnej, będzie mogła skutecznie dowodzić przed ETPC, że padła ofiarą naruszenia prawa do sądu ustanowionego ustawą.

Zauważmy bowiem, że do naruszenia tego prawa nie jest konieczne wykazanie, że rozstrzygnięcie, które zapadło w sprawie skarżącego było merytorycznie niesłuszne.

W sprawie Reczkowicz Trybunał nie badał przecież, czy skarżąca rzeczywiście dopuściła się zarzucanych jej przewinień dyscyplinarnych albo czy Izba Dyscyplinarna słusznie oddaliła jej kasację. Wystarczające do stwierdzenia naruszenia art. 6 EKPC był fakt, że kasacja została oddalona przez organ, którego członkowie zostali powołani z rażącym naruszeniem prawa krajowego.

Omawiany wyrok odnosił się bezpośrednio jedynie do Izby Dyscyplinarnej, a nie do wszystkich sędziów powoływanych na wniosek nowej KRS (na co zresztą zwrócił uwagę sam ETPC z punkcie 177 wyroku).

Nie sposób jednak uciec od pytania o to, jaki wpływ może mieć przyjęta w nim wykładnia na rozstrzygnięcie skarg w „polskich sprawach”, w których zarzut naruszenia prawa do sądu ustanowionego ustawą pojawia się w związku z wydaniem orzeczenia przez sędziów SN orzekających w izbach innych niż Izba Dyscyplinarna (np. sprawa Advance Pharma sp. z o.o. przeciwko Polsce czy Ozimek przeciwko Polsce) oraz sędziów innych sądów (np. sprawa Brodowiak i Dżus przeciwko Polsce).

Oczywiście, ostateczną odpowiedź na to pytanie poznamy dopiero po rozstrzygnięciu przez ETPC wspomnianych spraw. Warto jednak już obecnie rozważyć, jakie mogą zapaść w nich wyroki.

Jak pamiętamy, Sąd Najwyższy w uchwale trzech izb zaprezentował odmienne podejście do każdej z przywołanych wyżej kategorii sędziów, a najdalej idącymi skutkami objął właśnie Izbę Dyscyplinarną zważywszy na skalę zagrożeń, z jakimi wiąże się jej funkcjonowanie.

W wyroku w sprawie Reczkowicz ETPC wyraźnie powiązał jednak naruszenie prawa do rozpoznania sprawy przez sąd ustanowiony ustawą z faktem orzekania przez sędziów powołanych na wniosek KRS, która nie jest organem niezależnym.

Warto zwrócić uwagę choćby na punkt 265 wyroku, w którym wskazano, że wobec ustalenia, że proces powołań sędziów był wadliwy z powodu udziału w nim KRS niebędącej organem niezależnym od władzy wykonawczej i ustawodawczej, badanie, czy doszło także do naruszenia prawa w związku z brakiem kontrasygnaty pod obwieszczeniem Prezydenta jest zbędne.

ETPC nie oceniał także, czy Izba Dyscyplinarna jest bezprawnym sądem wyjątkowym. Skoro więc do stwierdzenia naruszenia prawa do rozpoznania sprawy przez sąd ustanowiony ustawą wystarcza sam fakt, że w organie orzekają sędziowie powołani na wniosek KRS w składzie ukształtowanym ustawą z 2017 r., to należałoby uznać, że takie samo naruszenie występuje w przypadku wszystkich innych sędziów powołanych w analogiczny sposób.

Niezasadne byłoby bowiem twierdzenie, że to samo naruszenie prawa może być „rażące” w przypadku Izby Dyscyplinarnej i „nierażące” w przypadku innych sędziów.

Uważam więc, że w przypadku wszystkich sędziów (zarówno SN, jak i innych sądów) powoływanych na wniosek KRS po zmianach wynikających z ustawy z 2017 r. możemy mówić powołaniu z rażącym naruszeniem norm prawa krajowego mających fundamentalne znaczenie dla procesu powołań sędziowskich w znaczeniu przyjętym w orzecznictwie ETPC.

W tej sytuacji, naruszenia art. 6 ust. 1 EKPC (oczywiście zakładając, że dana sprawa mieści się w zakresie tego przepisu) można byłoby uniknąć w zasadzie jedynie w oparciu o trzeci element testu Ástráðsson. Jak pamiętamy, badając, czy doszło do naruszenia prawa do sądu ustanowionego ustawą w związku z przebiegiem procesu powołań ETPC bierze pod uwagę nie tylko to czy doszło do rażącego naruszenia prawa krajowego, ale i to, czy sądy krajowe kwestię tę w dostateczny sposób zbadały owe naruszenia i wyciągnęły odpowiednie konsekwencje uwzględniając standardy wypracowane w orzecznictwie ETPC.

Nie wykluczałbym zatem, że gdyby doszło do wydania wyroku przez sąd I instancji orzekający w składzie z udziałem sędziego powołanego na wniosek nowej KRS, a następnie sąd II instancji, orzekający w prawidłowym składzie, utrzymałby w mocy zaskarżony wyrok przeprowadzając test, o którym mowa w uchwale trzech izb SN, oraz odwołując się do standardów konwencyjnych, to ETPC stwierdziłby, że pomimo naruszeń w procesie powołań sędziowskich, do pogwałcenia art. 6 EKPC nie doszło. Orzecznictwo ETPC na tym tle jest jednak jeszcze zbyt słabo rozwinięte, by stawiać tu zdecydowane wnioski.

Jeśli moje przewidywania okażą się trafne, polskie władze staną przed poważnym wyzwaniem dotyczącym tego, jak przywrócić stan zgodności z EKPC.

Sama reforma KRS może się okazać niewystarczająca – trzeba przecież będzie również wyeliminować w jakiś sposób problem orzekania przez sędziów nieprawidłowo powołanych.

We wspomnianym już planie wykonania wyroku w sprawie Ástráðsson rząd islandzki poinformował, że wszyscy wadliwie powołani sędziowie zostali odsunięci od orzekania. Następnie trzech z nich wystartowało w nowym konkursie i zostało powołanych zgodnie z prawem. Czwarty natomiast w dalszym ciągu nie orzeka, ale korzysta ze statusu sędziego ze względu na konstytucyjną zasadę nieusuwalności sędziów.

W Islandii problem nieprawidłowych powołań dotyczył jednak tylko czterech sędziów, zaś w Polsce sędziów powołanych na wniosek nowej KRS są setki.

Udostępnij:

Marcin Szwed

Doktor nauk prawnych, absolwent Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego oraz studiów LLM w dziedzinie prawa konstytucyjnego porównawczego na Central European University w Budapeszcie. Autor licznych publikacji, w tym monografii „Przymusowe umieszczenie w zakładzie psychiatrycznym w świetle współczesnych standardów ochrony praw człowieka” (Wolters Kluwer 2020). Prowadzi ćwiczenia z prawa konstytucyjnego oraz zajęcia specjalizacyjne „Konwencje międzynarodowe jako mechanizmy ochrony wolności i praw człowieka” w ramach bloku „Człowiek we wspólnocie politycznej”. Zatrudniony na stanowisku prawnika w Programie Spraw Precedensowych Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka.

Komentarze

Komentarze będą wkrótce dostępne