Wybory prezydenckie to może być licytacja na przekręty. Pokazujemy bezradność PKW

Zacznijmy od WOW, czy raczej WAW. A dokładniej od wrześniowego spotu „Warszawa czeka na was”. Zgrabna robota, 55 sekund, efektowna promocja stolicy.

Trzaskowski, Ziobro, Dziemianowicz-Bąk...

Narratorem spotu jest prezydent Warszawy Rafał Trzaskowski, który z wdziękiem przedstawia swoje miasto głosem z offu. Na koniec klipu emitowanego w ogólnopolskich telewizjach pojawia się już we własnej osobie i popijając herbatę, mówi: „Jest wiele fajnych miast, ale tylko jedno jest naprawdę WAW!”.

„Chcemy pokazać, że mimo końca lata sezon turystyczny się nie kończy. Przeciwnie, jesienią Warszawa jest równie piękna itd.” – przekonuje Trzaskowski, ale jest oczywiste, że

I to promuje solidnie. Podobny spot wiosną 2024 obejrzało ponad 20 mln osób. Jest to zatem prekampania, czy raczej pre-prekampania.

Spot ma podobną konstrukcję jak 30-sekundowy klip Zbigniewa Ziobry emitowany w największych telewizjach przez 64 dni przed wyborami 15 października 2023. Ziobro opowiadał z offu, jak bezpieczna na tle innych krajów jest Polska, a na koniec ukazywał się na wizji, głosząc, że „od października wprowadzamy surowsze kary za najcięższe przestępstwa”. Bo „Polska to nasz wspólny dom, jest nas 38 milionów”.

Za produkcję i emisję spotu Ministerstwo Sprawiedliwości zapłaciło 2 627 920 zł. PKW odrzuciła 29 sierpnia 2024 sprawozdanie komitetu PiS, uznając, że to jeden z sześciu przypadków nielegalnej agitacji, czyli opisanego w art. 144 kodeksu wyborczego „przyjęcia przez komitet wyborczy korzyści majątkowych”. Zgodnie z wyliczonym w OKO.press mnożnikiem „przekręt x 16”, PiS może stracić na tej jednej reklamie 42 mln 46 tys. 720 zł.

Pod koniec sierpnia 2024 w ogólnopolskich radiach i telewizjach pojawił się spot promujący program „Aktywny Rodzic”. Narratorka, ministra Agnieszka Dziemianowicz-Bąk, będzie zapewne kandydatką Lewicy w wyborach prezydenckich 2025. Jak pisała Wirtualna Polska, Tusk kazał spot wycofać, uznając go za „autopromocję rodem z czasów PiS”.

Powodem złości premiera mogło być także to, że Dziemianowicz-Bąk nie wskazała na źródło programu, czyli ulubioną wyborczą obietnicę Tuska, „babciowe”.

Spoty Ziobry, Dziemianowicz-Bąk (finansowane przez ministerstwa) i Trzaskowskiego (z budżetu miasta) są z gruntu podobne: polityk czy polityczka przedstawiają sukcesy instytucji, którą zarządzają, eksponując swoją rolę w ich osiągnięciu. Buduje to i ociepla ich wizerunek, rzecz bezcenna przed wyborami.

Oczywiście jest różnica kontekstu, czy mówiąc dosadniej

Spot startującego do Sejmu Ziobry emitowany był wyłącznie w okresie kampanii wyborczej. Wiadomo też, że ministerstwo sprawiedliwości wiedziało z zamówionej ekspertyzy, że to niezbyt legalne, a mimo to uruchomiło agitację.

Co by się jednak stało, gdyby Warszawa zamówiła spot z Trzaskowskim zachęcający turystów do przyjazdu do stolicy na majówkę 2025? Czy PKW uznałaby, że to nielegalna agitacja? A jeśli tak, co by groziło komitetowi wyborczemu, wspierającej go partii i samemu kandydatowi?

Aby odpowiedzieć na to pytanie, spojrzymy na prawo i dodamy kontekst polityczny.

Skutki? Odroczone jak w rozliczaniu wyborów 2020

Załóżmy, że obecna PKW, oceniając sprawozdanie komitetu wyborczego Trzaskowskiego, zastosuje tę samą logikę, która pozwoliła zakwestionować nielegalną agitację w kampanii PiS w 2024 roku i równie surowo jak spot Ziobry potraktuje – hipotetyczny – spot „Warszawa na majówkę”.

Jakie byłyby tego skutki?

Po pierwsze, odroczone.

Do rozliczenia pełnej oczywistych przykładów agitacji na rzecz Dudy w 2020 roku prowadzonej przez instytucje rządowe i media publiczne, doszło... w lipcu 2021, kiedy to Duda od prawie roku był po raz drugi prezydentem.

PKW przyjęła sprawozdanie Dudy, stojąc na tradycyjnym stanowisku, że „korzyści majątkowe” nie zostały „przyjęte” przez komitet wyborczy Dudy. Pełnomocnik komitetu „wyjaśnił” m.in., że „nie był organizatorem, współorganizatorem, ani inspiratorem działań osób, piastujących stanowiska Ministrów wyrażających aprobatę dla kandydatury Andrzeja Dudy lub pozytywną ocenę sprawowania przez niego urzędu Prezydenta RP”. I już.

Podobnie PKW przyjęła w 2021 roku sprawozdanie komitetu wyborczego Rafała Trzaskowskiego, mimo tego, że „od różnego rodzaju podmiotów” dostawała informacje, że były przypadki kampanii wyborczej na jego rzecz poza komitetem wyborczym. Pełnomocnik finansowy Trzaskowskiego oświadczył, że "Komitet nie był organizatorem ani współorganizatorem działań osób prowadzących kampanię wyborczą na rzecz Rafała Trzaskowskiego, piastujących stanowiska w administracji samorządowej i korzystających w tym samym czasie ze środków publicznych”. I tyle.

W obu przypadkach PKW uznała, że „przepisy Kodeksu wyborczego nie upoważniają PKW do dokonywania oceny działań podejmowanych w czasie kampanii wyborczej przez podmioty inne niż komitety wyborcze i bez porozumienia z nimi”.

Kto zostałby ukarany?

Gdyby Rafał Trzaskowski został w 2025 roku prezydentem i PKW potraktowałaby (hipotetyczny) spot „Warszawa na majówkę” równie surowo, jak spot Ziobry z kampanii 2023 roku, to co by to oznaczało? Jakie byłyby konsekwencje odrzucenia sprawozdania komitetu wyborczego Trzaskowskiego?

nie licząc oczywiście strat wizerunkowych.

W wyborach parlamentarnych odrzucenie sprawozdania owocuje dotkliwym ukaraniem partii politycznej: musi zwrócić zakwestionowana kwotę X stanowiącą równowartość nielegalnej agitacji oraz zmniejszona zostaje przyznana jej dotacja (o 3X) oraz subwencje wypłacane przez cztery lata, każda o 3X, czyli razem 4 x 3X= 12 X.

Tymczasem kandydaci na prezydenta są zgłaszani przez grupy obywateli i po wyborach nie ma mowy o żadnych dotacjach czy subwencjach.

Zgodnie z art. 130 Kodeksu wyborczego, odpowiedzialność finansową, w tym wynikającą z „rozliczenia korzyści majątkowych przyjętych przez komitet wyborczy z naruszeniem przepisów kodeksu wyborczego”, ponosi pełnomocnik finansowy komitetu, a gdy „z majątku pełnomocnika nie można pokryć roszczeń, odpowiedzialność za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego wyborców ponoszą solidarnie osoby wchodzące w skład komitetu”.

O to, jak to by się mogło odbyć, zapytałem ekspertkę prawa wyborczego, dr Annę Frydrych-Depkę, naukowczynię z Uniwersytetu Mikołaja Kopernika, członkinię zarządu Fundacji Odpowiedzialna Polityka.

Dr Frydrych-Depka: Zwrot kosztów agitacji, czyli zero kary

Piotr Pacewicz, OKO.press: Załóżmy, że rok po wyborach 2025 roku PKW odrzuca sprawozdanie Komitetu Wyborczego Rafała Trzaskowskiego, który został wybrany prezydentem RP. Zakwestionowano finansowany z budżetu miasta spot promujący Warszawę z okazji majówki, wyceniając wartość tej agitacji na 2,5 mln zł. Co wtedy?

Dr Anna Frydrych-Depka: Odrzucenie sprawozdania komitetu wyborczego wyborców kandydata na prezydenta ma skutki zasadniczo uboższe niż w wyborach parlamentarnych, czy do Parlamentu Europejskiego, gdzie mamy komitety wyborcze partii (lub koalicji).

W wyborach prezydenckich kampanię prowadzi komitet wyborczy liczący nie mniej niż 15 osób. Działa on w imieniu wyborców i wyborczyń, którzy w liczbie minimum 100 tys. poparli daną kandydaturę.

Jak wynika z kodeksu wyborczego, jedyną konsekwencją odrzucenia sprawozdania, pod warunkiem, że nie zostanie zaskarżone lub Sąd Najwyższy skargę odrzuci, byłby przepadek tych niewłaściwie wydatkowanych środków na rzecz Skarbu Państwa. W pierwszej kolejności odpowiada za to pełnomocnik finansowy, a w razie jego niewypłacalności członkinie i członkowie komitetu wyborczego.

Czyli będą musieli zwrócić tyle, ile warta była nielegalna agitacja. Trudno tu mówić o karze, bo

Jeśli wartość produkcji i publikacji spotu wyniosła 2,5 miliona, to tyle trzeba by wpłacić do budżetu państwa.

Partie polityczne mogą agitować bezkarnie

A jeśli agitację na rzecz kandydata prowadzą partie polityczne? Można sobie łatwo wyobrazić różne formy wspierania Rafała Trzaskowskiego w wykonaniu nie tylko KO, ale także Lewicy czy TD przed hipotetyczną drugą turą.

Komitet wyborczy kandydata na prezydenta może być finansowany z funduszu wyborczego popierającej go partii politycznej. Teoretycznie w grę mogłaby zatem wchodzić odpowiedzialność finansowa tej partii, która wykazuje w sprawozdaniu rocznym wydatki np. na organizację spotkania z kandydatem. Takie zaangażowanie partii w kampanię kandydata teoretycznie mogłoby grozić odrzucenie rocznego sprawozdania finansowego...

Czyli jest bat na agitację.

Nie do końca. Zajrzyjmy razem do art. 38 ust.2 ustawy o partiach politycznych, który mówi o odrzucaniu sprawozdania rocznego partii.

Punkt 8 mówi o odrzuceniu rocznego sprawozdania, gdy dojdzie do „finansowania [przez partię] komitetu wyborczego tworzonego przez partię polityczną lub komitetu wyborczego tworzonego przez koalicję partii politycznych, z naruszeniem przepisów, o których mowa w art. 144 (...) § 1 pkt 3 lit. b, c i e Kodeksu wyborczego”.

Czyli przywołany zostaje zakaz nielegalnej agitacji na rzecz kandydata w wyborach prezydenckich.

Tak. Rzecz jednak w tym, że cytowany wcześniej punkt 8 art. 144 wyraźnie stanowi, że odrzucenie sprawozdania następuje, gdy doszło do „finansowania komitetu wyborczego tworzonego przez partię polityczną (podkr. – red.) lub przez koalicję partii politycznych”, czyli

Czyli komitetowi wyborczemu Rafała Trzaskowskiemu nie wolno przyjmować nielegalnej agitacji finansowanej przez KO, ale KO nie zostanie za to ukarana przy okazji składania sprawozdania rocznego.

Tak. Partia mogłaby być może odpowiadać za naruszenie punktu 5, art. 38 par. 2, czyli za „gromadzenie lub dokonywanie wydatków na kampanię wyborczą z pominięciem funduszu wyborczego”, ale nawet gdyby na tej podstawie udało się odrzucić sprawozdanie partii, to jedyną konsekwencją byłoby zwrócenie do budżetu tego, co komitet wydatkował niewłaściwie.

Jest to systemowo dziurawe, bo skoro partie polityczne biorą udział w kampanii prezydenckiej i mają uprawnienie przekazania środków poprzez swój fundusz wyborczy komitetowi danego kandydata, to powinny też ponosić konsekwencje nieprawidłowego wydatkowania środków na agitację na rzecz tego kandydata.

Czyli rola kontrolna PKW, która w tak wyrazisty sposób zaznaczyła się przy rozliczaniu wyborów parlamentarnych 2023, w przypadku wyborów prezydenckich jest ograniczona?

Kontrola jest co do zasady taka sama, tylko konsekwencje odrzucenia sprawozdań są dużo mniej dolegliwe.

Czy PKW rozliczałaby tak jak w 2024 roku?

W tym tekście, który jest rozważaniem wielokrotnie hipotetycznym, warto zauważyć, że dalszy los PKW jest niejasny. Przewodniczący sędzia NSA Sylwester Marciniak stoi coraz wyraźniej na stanowisku, że Komisja nie ma prawa rozliczać agitacji prowadzonej przez „podmioty inne niż komitety wyborcze i bez porozumienia z nimi”.

Marciniak hamletyzował w trakcie sierpniowych obrad PKW i wstrzymywał się od głosu, ale we wrześniu 2024 uznał, że PKW postawiła się ponad prawem, a w październiku nie zwołał zaplanowanego posiedzenia, które mogłoby odebrać PiS subwencję.

Zakładając jednak, że PKW będzie funkcjonować w miarę normalnie, warto zapytać, czy w ocenie wyborów prezydenckich 2025 zastosuje tę samą interpretację kodeksu wyborczego, co w ocenie wyborów parlamentarnych 2023.

Była ona przedmiotem ostrego sporu. Starej logiki nierozliczania agitacji prowadzonej poza komitetem wyborczym wyrażonej wprost przez Krajowe Biuro Wyborcze, którego zadaniem jest przygotowywanie stanowisk PKW, bronili dwaj nominaci PiS oraz sędzia tzw. TK, a podważało ją pięć osób wskazanych przez Koalicję 15 października.

W głosowaniach wygrywało podejście zwane rozszerzającym czy merytorycznym. Uzasadniając odrzucenie sprawozdania PiS, PKW argumentowała, że „interpretacja przepisów Kodeksu wyborczego, zgodnie z którą potwierdzenie przez pełnomocnika finansowego komitetu wyborczego woli przyjęcia świadczeń byłoby warunkiem uznania ich za przyjęte, prowadziłaby do pozbawienia sensu czynności kontrolnych. Ich wynik byłby bowiem uzależniony wyłącznie od oświadczenia pełnomocnika, który oczywiście nie byłby zainteresowany w potwierdzeniu naruszenia prawa przez komitet wyborczy”.

A to „pozwalałoby komitetom wyborczym na nieograniczone finansowanie kampanii wyborczej ze środków, które nigdy nie mogłyby zostać poddane kontroli PKW”.

Skoro tak, to PKW otworzyła sobie drogę do zakwestionowania sprawozdań wyborczych i „wyjaśnień komitetów wyborczych” także w wyborach prezydenckich. I hipotetyczny spot „Warszawa na majówkę” Rafała Trzaskowskiego mógłby zostać uznany za finansowaną ze środków publicznych (samorządowych) formę agitacji i podstawę odrzucenia sprawozdania.

Chyba że zadziałałby czynnik polityczny, czyli PKW jak mini Sejm

Rzecz w tym, że rozliczanie (hipotetycznych) wydatków Ratusza na agitację na rzecz Rafała Trzaskowskiego, mogłaby utrudnić polityka, bo tym razem piątka przedstawicieli koalicji rządzącej (dwóch z KO, po jednym z PSL, TD i Lewicy) miałaby karać reprezentanta szeroko rozumianego własnego obozu, ku satysfakcji delegatów PiS i tzw. TK.

Taka sytuacja stanowiłaby niełatwy test prawniczej bezstronności dla osób wskazanych przez siły, które określają się jako prodemokratyczne i dążą do przywrócenia państwo prawa.

Wiele wskazuje bowiem, że dziewięcioosobowa PKW z organu kontrolnego nominowanego przez sądy stała się – po nowelizacji kodeksu wyborczego przeforsowanej przez większość PiS w 2018 roku – ciałem politycznym, swego rodzaju mini Sejmem, w którym nominaci partii podejmują decyzje zgodnie z generalną linią polityczną, dokonując zgodnej z nią interpretacji prawa wyborczego.

W PKW Koalicja 15 października ma przewagę większą, niż wynika z art. 157 Kodeksu wyborczego, zgodnie z którym liczba członków [wskazywanych przez kluby] „musi odzwierciedlać proporcjonalnie reprezentację w Sejmie klubów parlamentarnych”.

Obecnie tak nie jest. Po wyborach klub PiS stanowił aż 42 proc. Sejmu, a w PKW ma dwa z siedmiu miejsc wybieranych przez Sejm, czyli 29 proc.

Układ sił politycznych w PKW pokażemy – obrazowo – przy pomocy odwróconej figury prawnej, czyli w wersji, że to skład Sejmu miałby odzwierciedlać proporcjonalnie skład PKW. Przyjmujemy oczywiste założenie, że przedstawiciel TK należy do „obozu” PiS. Wstrzymującego się od głosu Sylwestra Marciniaka pomijamy, za to w „Sejmie à la PKW” zostawiamy 18-osobowy klub Konfederacji.

Sejm jako kopia PKW wyglądałby tak:

Można się spodziewać, że w analizie ewentualnych przekrętów wyborczych w PKW krytyka finansowania kampanii kandydata KO (np. z budżetu Warszawy) może być oceniana mniej surowo niż kandydata PiS (np. przez inne samorządy). I odwrotnie, delegaci PiS i tzw. TK łatwiej dostrzegą nielegalną agitację na rzecz Rafała Trzaskowskiego czy Szymona Hołowni niż kandydata obozu PiS.

Takie są, nieprzyjemne dla każdej demokratki i demokraty, odroczone konsekwencje naruszania przez PiS zasady trójpodziału władz, zgodnie z którą kontrolę decyzji dotykających interesów partii i polityków sprawują sędziowie lub inne niezależne organy, a nie sami politycy.