Zamknięcie procedury Artykułu 7 wobec Polski już w środę. To sukces rządu i Komisji Europejskiej

21 marca 2024 w Brukseli minister sprawiedliwości Adam Bodnar na radzie do spraw ogólnych przedstawił rządom państw członkowskich postępy w realizacji Planu Działań na rzecz naprawy praworządności w Polsce. Wystąpienie spotkało się z aprobatą. Dwadzieścia sześć państw UE – wszystkie oprócz Węgier – poparło pomysł zamknięcia procedury Artykułu 7.1 Traktatu o Unii Europejskiej, prowadzonej wobec Polski od 2017 roku.

Wiceprzewodnicząca Komisji Europejskiej Věra Jourová przekazała ocenę Komisji Europejskiej: w Polsce nie ma już wyraźnego ryzyka naruszeń praworządności.

Komisja Europejska doceniła, że Polska:

• wprowadziła szereg środków legislacyjnych i nielegislacyjnych, aby rozwiać obawy dotyczące niezależności wymiaru sprawiedliwości,
• uznała nadrzędność prawa UE,
• zobowiązała się do wdrożenia wszystkich wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczących praworządności, w tym niezależności sądownictwa,
• robi postępy w realizacji Planu Działania na rzecz przywracania praworządności.

Minister Bodnar na początku roku mówił, że marzy, aby niechlubną procedurę Artykułu 7.1 zamknąć do 1 maja, dwudziestej rocznicy wejścia Polski i dziewięciu innych państw regionu Europy Środkowej i Wschodniej do Unii Europejskiej.

Realizacja tego marzenia odsunęła się – jak się wydaje nieznacznie – w czasie. Według źródeł Polskiej Agencji Prasowej procedura ostatecznie zakończy się w środę 29 maja.

Atomowa procedura, która okazała się kapiszonem

Procedurę Artykułu 7 wprowadzono w Traktacie z Amsterdamu, który wszedł w życie w 1999 roku, przed wielkim rozszerzeniem UE o dziesięć państw z Europy Środkowej i Wschodniej. Aby wejść do UE, te stosunkowo niedawno zdemokratyzowane państwa musiały spełnić tak zwane kryteria kopenhaskie, dotyczące między innymi instytucji gwarantujących stabilną demokrację.

Po tym, jak w Austrii do rządu weszła nacjonalistyczno-konserwatywna i eurosceptyczna Wolnościowa Partia Austrii FPÖ, instytucje UE zastanawiały się, czy nie uruchomić Artykułu 7 wobec tego kraju ze względu na obawy o prawa mniejszości i imigrantów. Nie zdecydowano się jednak na ten krok.

Siedemnaście lat później Komisja Europejska po raz pierwszy w historii Unii uruchomiła procedurę Artykułu 7.1 wobec Polski. Zrobiła to „z ciężkim sercem”, jak wyjaśniał jej ówczesny wiceprzewodniczący Frans Timmermans.

Wcześniej, w styczniu 2016 roku wobec Polski uruchomiono nową procedurę Ram dla Praworządności (Rule of Law Framework). Ten mechanizm miał zapobiec pogłębianiu zagrożeń dla praworządności. Okazał się jednak nieskuteczny. Sytuacja w Polsce tylko się pogarszała.

Procedurę Artykułu 7.1 uruchomiono na wniosek Komisji Europejskiej w grudniu 2017 roku – rok po upolitycznieniu Trybunału Konstytucyjnego i po podpisaniu przez prezydenta Andrzeja Dudę ustaw o Krajowej Radzie Sądownictwa i Sądzie Najwyższym, tylko nieznacznie różniących się od oryginalnych krytykowanych projektów. W lipcu 2017 roku przeciwko planom PiS na zwiększenie kontroli nad sądami i wymianę kadr protestowano w całej Polsce.

Działanie UE wobec Polski był wówczas wielkim wydarzeniem. Procedurę Artykułu 7 określano jako „atomową”. Chociaż jest to „tylko” mechanizm politycznego dialogu między Unią a państwem członkowskim, na dalszych etapach może prowadzić do nałożenia na państwo sankcji w postaci zawieszenia prawa głosu w Radzie.

Kilka miesięcy później, w 2018, tę procedurę uruchomiono też wobec Węgier. W przypadku Polski procedura Artykułu 7 obejmuje jedynie sytuację w sądownictwie, a Węgier – również ramy przeciwdziałania korupcji czy niezależność mediów.

Jednak „atomowa” procedura okazała się „kapiszonem”. Przejście do jej dalszego etapu wymaga jednomyślności państw UE.

Przez sześć i pół roku kolejne państwa sprawujące prezydencję w UE dość nieregularnie organizowały wysłuchania Polski i Węgier w ramach procedury Artykułu 7. Rządy Morawieckiego i Orbána nie były jednak zainteresowane prowadzeniem dialogu. Pogłębiały za to kryzys praworządności i coraz bardziej atakowały Unię Europejską.

Procedura Artykułu została zrytualizowana, a instytucje Unii Europejskiej działały za pomocą instrumentów prawnych, takich jak postępowania przeciwko naruszeniom prawa UE i skargi do unijnego Trybunału Sprawiedliwości. Rząd Orbána zręcznie manewrował wśród prawnego arsenału Komisji Europejskiej. Rząd Morawieckiego wybrał strategię konfrontacji, do czego użył między innymi podporządkowanego Trybunału Konstytucyjnego, który orzekał, że interpretacja prawa przez Trybunał Sprawiedliwości UE w sprawach dotyczących niezawisłości sędziowskiej jest sprzeczna z polską konstytucją.

Instytucje UE i państwa członkowskie postanowiły użyć presji finansowej. Pod koniec 2020 roku uchwalono przepisy chroniące unijny budżet za pomocą uzależniania wypłaty unijnych funduszy od przestrzegania praworządności. Ten mechanizm zastosowano wobec Węgier. Zasada warunkowości przyświecała też wstrzymaniu wypłat z popandemicznego Funduszu Odbudowy oraz z funduszy europejskich dla Polski i Węgier. Komisja Europejska odblokowała te środki dla Polski w lutym 2024 roku.

Symboliczny krok

Zamknięcie procedury Artykułu 7 przeciwko Polsce będzie sukcesem nie tylko polskiego rządu, ale też kończącej urzędowanie Komisji Europejskiej pod przywództwem Ursuli von der Leyen. Miałoby to szczególny wydźwięk zwłaszcza przed wyborami do Parlamentu Europejskiego 9 czerwca.

Dodatkowym kontekstem jest 35. rocznica pierwszych pól-wolnych wyborów w Polsce 4 czerwca. Przyjęło się, że wtedy zaczęła się demokratyczna transformacja Polski.

W 2019 roku brytyjski historyk Timothy Garton Ash w wykładzie imienia Wiktora Osiatyńskiego zauważył, że Polacy i Polki nie potrafili wypromować na świecie tego pięknego założycielskiego mitu. Nie umieli cieszyć się „historią chwalebną”, skupiając się na martyrologii i upolitycznionych sporach o historię przemian. A przecież 4 czerwca jest kluczowym dniem w historii demokracji w Europie.

Obecna władza mogłaby z zamknięcia procedury Artykułu 7.1 zrobić duży PR-owcy użytek w kraju i na świecie.

Czy jest się z czego cieszyć?

Zamknięcie procedury Artykułu 7 oczywiście nie jest wydarzeniem na miarę obalenia muru berlińskiego czy wyborów, które zapoczątkowały demokratyczne przemiany. Ma jednak znaczenie wizerunkowe — Polska opuściłaby niechlubny klub państw Unii Europejskich, których demokratyczny charakter oficjalnie się kwestionuje.

Procedura Artykułu 7 Traktatu o UE jest mechanizmem politycznym, a nie prawnym. Jednak kończąc ją wobec Polski w momencie, w którym nie weszła w życie ani jedna ustawa obiecana w ministerialnym Planie Działania daje wodę na młyn Orbánowi i innym europejskim politykom nieliczącym się z demokratycznymi standardami.

Z drugiej strony, w Polsce faktycznie ustało wyraźne ryzyko systemowego naruszania praworządności. Jesteśmy jednak dopiero na pierwszym etapie skomplikowanego i żmudnego procesu odbudowywania i wzmacniania państwa prawa, który dodatkowo jest obarczony ograniczeniami politycznymi takimi jak prezydenckie weto.

Na Węgrzech sytuacja jest zgoła odmienna. Rządzący od czternastu lat Fidesz zgadza się na pewne ustępstwa wobec UE i uchwala ustawy dotyczące na przykład sądownictwa. Zmiany mają jedynie kosmetyczny charakter i są instrumentalne. Sytuację ekonomiczną można by poprawić zablokowanymi unijnymi funduszami. Skala zmian, które zaszły na Węgrzech od uruchomienia wobec nich procedury Artykułu 7 w 2018 roku jest tak duża, że uzasadnione byłoby przejście do jej dalszych etapów.

Rząd Donalda Tuska mógłby poprzeć takie rozwiązanie, zwłaszcza jeśli Orbán kontynuowałby szantażowanie Unii Europejskiej i rządów jej państw członkowskich, na przykład blokując pomoc dla Ukrainy. Nie jest jednak pewne, czy udałoby się zabrać 26 głosów, zwłaszcza gdy na Słowacji rządzi inspirująca się Fideszem prawica. Dlatego na razie instytucje Unii Europejskiej koncentrują się na ochronie unijnego budżetu przed rozkradaniem go przez autokratyczny rząd w Budapeszcie.