Zaniedbana granica. Jak przywrócić efektywność państwa na granicy polsko-ukraińskiej?

Strajki przewoźników i rolników oraz blokady jak w soczewce skupiły na granicy polsko-ukraińskiej kluczowe problemy strukturalne wzajemnych relacji, bolączki obydwu państw i społeczeństw.

Doprowadziły do głębokiego kryzysu w relacjach polsko-ukraińskich oraz pokazały osłabioną efektywność państwa polskiego. Jest to w dużym stopniu wynik wieloletnich zaniedbań obydwu państw i braku zainteresowania decydentów sytuacją na granicy, o czym Fundacja im. Stefana Batorego pisała już wielokrotnie.

Obecny kryzys powinien skłonić władze polskie i ukraińskie do podjęcia całościowej próby naprawy sytuacji na granicy, zarówno dla ruchu osobowego, jak i towarowego. Będzie ona zapewne trudniejsza teraz, w warunkach pełnoskalowej agresji Rosji, jednak należy ją podjąć.

Historia kołem się toczy

W 2020 roku pisaliśmy razem z Krzysztofem Mrozkiem: „Sytuacja na granicy [polsko-ukraińskiej] coraz bardziej się komplikuje (…) to, jak granica jest «urządzana», jaką rolę odgrywa w regionach przygranicznych – ma ogromne znaczenie dla wzajemnych relacji. Granica ta stanowi też swoistą wizytówkę sprawczości państwa polskiego”.

Cytat ten pochodzi z raportu z badań jakościowych napisanego na podstawie m.in. prawie sześćdziesięciu wywiadów pogłębionych z przedstawicielami władz centralnych, regionalnych czy lokalnych, ale także z aktywnymi użytkownikami granicy, a zatem osobami, których styl życia predestynuje do częstych podróży przez nią.

Raport wskazywał na brak spójnej polityki granicznej państwa (nastawionej jednocześnie na funkcje kontrolne i liberalizacyjne, przy braku strategicznej wizji zarządzania), a także na słabo rozwiniętą infrastrukturę, małe zainteresowanie władz centralnych problemami granicy i miejscowości przygranicznych, długie kolejki, nieprzejrzyste procedury oraz niski komfort przekraczania granicy.

Jednak problem ten ma znacznie dłuższą historię.

Już 12 lat temu...

W analogicznym raporcie z 2012 roku pod znamiennym tytułem „Granica do naprawy. Problemy pogranicza Polski i Ukrainy” Elżbieta Świdrowska, Joanna Konieczna-Sałamatin oraz Paweł Wołoski pisali, że na granicy polsko-ukraińskiej ciągle obserwujemy „stare” problemy: „długie kolejki powodujące wielogodzinne niekiedy oczekiwanie na przekroczenie granicy, przemyt towarów akcyzowych (…) zdarzające się nierzadko przykłady nieuprzejmej obsługi podróżnych”.

Autorzy raportu zwracali uwagę przede wszystkim na konieczność rozbudowy niewystarczającej infrastruktury granicznej (nowych przejść granicznych oraz pasów i stanowisk odprawy), a także na wielogodzinne kolejki do odprawy, od lat towarzyszące krajobrazowi przekraczania granicy polsko-ukraińskiej.

Wprawdzie raporty z monitoringu granicy skupiały się głównie na ruchu osobowym, jednak wiele z tych obserwacji ma bezpośredni wpływ na dzisiejszą sytuację związaną z blokadą granicy i strajkami dotyczącymi głównie przewozu towarów.

Infrastruktura ciągle za mała

Jakie są strukturalne uwarunkowania braku nowoczesnej infrastruktury na granicy polsko-ukraińskiej? Obiektywnie rzecz ujmując, po 1991 roku Polska i Ukraina odziedziczyły bardzo skromną infrastrukturę graniczną, która szybko przestała wystarczać w związku z rosnącą dynamiką ruchu na przejściach.

Na całej niegdysiejszej granicy polsko-radzieckiej funkcjonowało tylko dziesięć przejść, w tym drogowo-kolejowe w Medyce na kierunku ukraińskim.

A przecież wraz z upływem czasu, z jednej strony, Polska stała się dla modernizującej się Ukrainy oknem na Europę, z drugiej jednak – przez lata ruch na tej granicy w dużym stopniu był generowany przez przekroczenia związane z drobnym handlem czy przemytem.

Przed wybuchem pełnoskalowej wojny na liczącym 535 kilometrów odcinku granicy Polski z Ukrainą było czternaście przejść, w tym osiem drogowych. Już podczas trwania pełnoskalowej agresji w styczniu 2023 roku udało się otworzyć tymczasowo (dla pojazdów ciężarowych) najnowsze przejście drogowe Malhowice-Niżankowice. Zostało ono oddane do użytku w trybie nadzwyczajnym, jego budowa trwa.

Wprowadzono też inne nadzwyczajne zmiany: m.in. zwiększono limit ładunków, które mogą być przewożone przez samochody ciężarowe, zadbano o usprawnienie obsługi przejść granicznych.

Dotychczas osobowe przejście Dorohusk-Jagodzin zamieniono w przejście dla ruchu towarowego oraz autokarowego. Na przejściu Korczowa-Krakowiec po stronie ukraińskiej utworzono pas do odpraw autokarowych oraz wybudowano nowy terminal.

Wreszcie należy podkreślić, że na poziomie strategicznym Polska szybko zareagowała na unijną inicjatywę dróg solidarności łączących Ukrainę z Europą i rozpoczęła realizowanie wspólnych inicjatyw w ramach unijnego programu „Connecting Europe Facility”, w tym modernizację dróg, uruchomienie aplikacji mobilnej dla kierowców, rozpoczęcie budowy terminala drogowego w Okopach (obok przejścia w Dorohusku).

Jaka powinna być przepustowość tej granicy

Trudno ocenić, ile powinno być przejść na granicy polsko-ukraińskiej, jeśli się chce zapewnić płynność ruchu oraz w miarę uniezależnić handel transgraniczny od takich sytuacji nadzwyczajnych jak strajki.

Nasze badanie z 2020 roku jasno wskazywało na potrzebę studium wykonalności przejść wraz z określeniem pożądanego stanu ich przepustowości. Problem kilkugodzinnych, a w przypadku ruchu towarowego – kilkudniowych (lub dłuższych podczas blokady granicy w listopadzie 2023 – styczniu 2024 roku), kolejek istnieje już od wielu lat.

Od dawna podaje się też argument, że przed wejściem Polski do strefy Schengen na granicy polsko-niemieckiej o podobnej długości było trzy razy więcej przejść granicznych.

Ukraina nie była aktywna

Budowa nowych przejść to pewna droga do przezwyciężenia obecnego impasu, jednak dotychczasowe trudności pozwalają wątpić, aby mogło to nastąpić w perspektywie następnych 10–15 lat.

Wszystkie dotychczas wybudowane przejścia miały bardzo duże opóźnienia w realizacji, a proces decyzyjny w sprawie ich powstania okazał się długi, mało przejrzysty i zależał przede wszystkim od siły przebicia zainteresowanych władz lokalnych.

Ponadto do czasu wybuchu pełnoskalowej wojny Ukraina nie wyrażała aktywnej postawy w sprawie budowy nowych przejść. Dotychczas wszystkie nowe przejścia powstawały przy wykorzystywaniu środków polskich.

Kolejną kwestią pozostaje synchronizacja modernizacji przejść granicznych, tak aby analogiczne zmiany zachodziły po obydwu stronach granicy, co w przeszłości nie zawsze miało miejsce.

Problemem jest też kwestia dojazdu: w zdecydowanej większości do przejść prowadzą wąskie drogi, często o złej nawierzchni (zwłaszcza po stronie ukraińskiej).

Wojna zmienia wszystko

Wraz z rosyjską pełnoskalową agresją przeciw Ukrainie i niemożnością przewożenia towarów przez Morze Czarne (korytarz ten został częściowo przywrócony na początku tego roku) znacząco zmienił się charakter ruchu przez przejścia na granicy polsko-ukraińskiej. O ile na tym odcinku wcześniej dominował ruch osobowy (aż 22 mln przejść w 2018 roku), a ruch towarowy nie miał strategicznego charakteru, o tyle po 24 lutego 2022 roku Polska stała się dla Ukrainy głównym partnerem handlowym, jeśli chodzi o eksport, oraz drugim z kolei, jeśli chodzi o import.

Według najnowszych danych, łącznie przez pierwsze sześć miesięcy 2023 roku na granicy z Ukrainą, a zatem przed blokadą granicy, odnotowano ponad pół miliona przekroczeń przez samochody ciężarowe: 221,2 tys. przyjazdów do Polski (wzrost o 22 proc. w porównaniu do 2022 roku) i 280,3 tys. wyjazdów z Polski (wzrost o 36,1 proc.).

Wprowadzony w kwietniu 2023 roku zakaz sprzedaży do Polski niektórych gatunków zbóż i roślin oleistych oraz protest przewoźników znacząco wpłynęły zatem na handel zagraniczny Ukrainy i dochody budżetu.

Z drugiej strony, choć Ukraina jako partner ma mniejsze znaczenie w polskim handlu ogólnym, to Polska odnotowuje bardzo korzystne dodatnie saldo w obrocie handlowym z tym krajem.

Peryferyjność granicy

Gdy patrzy się na historię funkcjonowania granicy polsko-ukraińskiej, wydaje się, że poza kwestiami infrastrukturalnymi (łatwiej zablokować granicę z małą liczbą przejść, do których prowadzą wąskie drogi niższej rangi) fakt, że blokady i strajki przyczyniły się do tak dużych strat politycznych i społecznych (poza czysto handlowymi), wynika z charakteru tej granicy i pogranicza.

Przede wszystkim należy wspomnieć o dotychczasowej peryferyjności tego obszaru. Eksperci, z którymi rozmawialiśmy w 2020 roku, uważali, że poza okresem mistrzostw Euro 2012 problemy wokół granicy nie stanowiły ważnej politycznie kwestii ani na poziomie centralnym, ani nawet wojewódzkim. Dlatego zarówno mieszkańcy, jak i władze lokalne czuły się pozostawione same sobie, co także wiąże się z niewystarczającymi środkami na utrzymanie terenów wokół przejść czy kompletowanie personelu służb kontrolnych.

Granica? To obciążenie

Prowadzone po stronie polskiej badania od lat potwierdzają, że mieszkańcy pogranicza mają dominujące poczucie peryferyjności i niezrealizowanych możliwości. Elżbieta Świdrowska w swojej analizie z 2012 roku pokazywała, że mieszkańcy lokalnych miejscowości przygranicznych postrzegają granicę raczej jako coś negatywnego, zaś władze lokalne – jako obciążenie.

Przez lata granica ta była uważana za szlak przemytu towarów akcyzowych, w dużym stopniu uprawianego przez tzw. mrówki, a zatem osoby regularnie przekraczające granicę i przenoszące dozwoloną ilość papierosów czy alkoholu. Mimo wielu zmian, w tym likwidacji przemytu jako zjawiska masowego, wśród mieszkańców narosło przekonanie, że granica jest czymś osobnym – czymś, czym oni niekoniecznie się interesują.

Ponadto osoby przekraczające granicę, z którymi rozmawiałam przed 24 lutego 2022 roku, ale też teraz, często podkreślają niejasność procedur granicznych i nieprzewidywalność sytuacji na granicy. Ta nieprzewidywalność w przeszłości powodowała tworzenie się różnego rodzaju systemów kolejkowych, co prawda penalizowanych przez służby graniczne, ale jednak uciążliwych dla miejscowej społeczności.

Klimat porzucenia

Wydaje się, że ten klimat peryferyjności w połączeniu z istnieniem zjawisk kolejek jako czegoś normalnego mógł mieć wpływ na to, że praktyki blokowania czy tzw. społecznej kontroli na granicy znalazły tam podatny grunt. To obywatelki/obywatele Ukrainy dominują wśród osób przekraczających tę granicę, dlatego poczucie nieprzejrzystości i niesprawiedliwości często nabiera wymiaru narodowego czy wręcz odbierane jest jako przejaw dyskryminacji na tle etnicznym.

Jeśli chodzi o historię współpracy pomiędzy władzami ukraińskimi a polskimi, to zdecydowanie lepiej wygląda współpraca operacyjna. Polska jest w Unii Europejskiej prekursorką, jeśli chodzi o procedurę tzw. odprawy w jednym miejscu, gdy służby graniczne i celne obydwu państw dokonują kontroli na stanowiskach ulokowanych obok siebie po tej samej stronie granicy.

Jednak papierkiem lakmusowym pokazującym, czy władzom obydwu państw uda się nawiązać bardziej długotrwałą i kompleksową współpracę, jest to, jak ostatecznie zostanie rozwiązana tzw. kwestia polskiego kredytu na rozbudowę infrastruktury granicznej, którego Polska udzieliła Ukrainie jeszcze w 2015 roku, lecz który dotychczas nie został wykorzystany przez stronę ukraińską.

Jak na razie informacje nie są optymistyczne: po ośmiu latach od rozstrzygnięcia przetargu strona ukraińska zerwała umowę na rozbudowę przejść w Szeginie, podpisaną z jedną z polskich firm.

Co można zrobić?

Polska powinna utrzymać kanały solidności pozwalające na transport ukraińskich towarów za granicę, w szczególności sprawny transport pomocy wojskowej i humanitarnej. Dalsza przyszłość i bezpieczeństwo Ukrainy w obecnej sytuacji w dużym stopniu zależą od doraźnych kanałów transportu przez Polskę.

Tak jak pisała Fundacja Batorego w komunikacie przewodniczącego Rady Fundacji i prezesa Zarządu: „Dlatego też w interesie Polski i państw europejskich jest wsparcie militarne i gospodarcze dla Ukrainy. Wsparcie to musi być oparte na racjonalnych zasadach. Ramy racjonalności powinna wyznaczać analiza oparta na faktach oraz interes państwa, a nie fałszywe informacje i interesy konkretnych grup zawodowych lub społecznych. Grupy te mogą zabiegać o swój interes, korzystając z praw i wolności przysługujących w demokratycznym państwie prawnym, jednak środki użyte w tym celu nie mogą zagrażać interesowi ogólnemu i bezpieczeństwu państwa”.

Wcześniejsze zaniedbania, a przede wszystkim nieprzywiązywanie przez decydentów wagi do kwestii granicy, niewystarczająca koordynacja na poziomie krajowym, ale także brak długotrwałej i efektywnej współpracy polsko-ukraińskiej – to wszystko z pewnością przyczyniło się do obecnej sytuacji, gdy strajki przewoźników, a potem rolników dość szybko zdestabilizowały możliwość sprawnego i szybkiego przewożenia towarów z/do Ukrainy.

Większość przejść nie rozdziela ruchu osobowego i towarowego, dlatego sytuacja ta negatywnie wpłynęła też na postrzeganie granicy przez osoby podróżujące w ruchu osobowym.

Decyzja władz polskich o wpisaniu przejść granicznych oraz dróg do nich prowadzących na listę infrastruktury krytycznej, a zatem infrastruktury szczególnie chronionej jako niezbędnej do funkcjonowania państwa, jest krokiem we właściwym kierunku.

Granica – kluczowy element stosunków z Ukrainą

Kolejnym powinno być postawienie kwestii granicy jako kluczowego problemu relacji Komitetu Gospodarczego Polski i Ukrainy oraz zespołu ds. zagospodarowania granicy państwowej.

Kwestie granicy powinny być rozpatrywane w kontekście rezyliencji (odporności), a zatem zwiększonej analizy ryzyka, umiejętności przeciwdziałania zagrożeniom i szybkiej likwidacji ich skutków.

Dalsze kroki powinny dotyczyć zmniejszenia napięć społecznych związanych z granicą poprzez jasne oddzielenie kwestii przekraczania granicy i jej przepustowości od problemu tranzytu czy handlu z Ukrainą.

W tym celu najbardziej wskazane byłyby dalsze działania na rzecz przeniesienia strajków poza granicę, zwiększenie personelu i szybkości procedury kontroli, a tam, gdzie to możliwe, przeniesienie procedur celnych poza obszar przejścia.

Należy też przede wszystkim zadbać o potrzeby kierowców, a w tym celu zainwestować w parkingi, toalety i inne niezbędne miejsca. To samo dotyczy ruchu osobowego, w tym polepszenia jakości obsługi podróżnych oraz zadbania o ich potrzeby w trakcie przebywania na granicy.

Rząd oraz władze regionalne i lokalne muszą też zadbać o lepszą komunikację zarówno z lokalnymi społecznościami, jak i osobami podróżującymi.

Cel – zlikwidować kolejki

Jeśli chodzi o dalszą perspektywę, to należy wrócić do strategicznej oceny pożądanej przepustowości granicy, tak by wreszcie zlikwidować kolejki i zapewnić sprawne przekraczanie granicy.

Niezależnie od tego, jak zostaną rozwiązane problemy sprzedaży ukraińskich produktów rolnych do Unii Europejskiej, na pewno po zakończeniu działań wojennych pozostanie wzmożony ruch osobowy, a także część ruchu towarowego.

Autorka chce podziękować Katerynie Pryszczepie za cenne dyskusje towarzyszące pisaniu tego tekstu.

Marta Jaroszewicz – adiunktka w Ośrodku Badań nad Migracjami Uniwersytetu Warszawskiego, kierowniczka Zespołu Polityki Migracyjnej. Członkini Rady Naukowej dyscyplin nauki o polityce i administracji oraz nauki o bezpieczeństwie kadencji 2021-2024. Wcześniej wieloletnia badaczka w Ośrodku Studiów Wschodnich, kierowniczka projektów w Międzynarodowej Organizacji Migracji, Komisji Europejskiej i Fundacji im. Stefana Batorego.

Tekst ukazał się na stronie Forum Idei Fundacji Batorego.