Nie chodzi tylko o moralność, ale i o prawo. 7 kroków przywracania prawa na granicy z Białorusią

"Jeśli poradzimy sobie z tysiącem, to przyślą dziesięć tysięcy i tak dalej. Ich celem jest destabilizacja. Ludzi traktują jak narzędzie, absolutnie przedmiotowo. Chcą, żebyśmy doszli do momentu, w którym będziemy musieli zaprzeczyć własnym prawom i wartościom. Na tym polega problem naszej części Europy. Trzeba działać tak humanitarnie, jak to możliwe.

Na zdjęciu u góry: szef MSWiA Marcin Kierwiński i wiceminister Czesław Mroczek, odpowiedzialny za działania Straży Granicznej. Foto Kuba Atys/Agencja Wyborcza.

Pytanie, które zadali mu dziennikarze, dotyczyło kryzysu humanitarnego na granicy polsko-białoruskiej i braku działań przywracających praworządność ze strony nowego rządu.

3 kwietnia o te słowa był pytany prof. Mirosław Wyrzykowski z rady Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka i Archiwum Osiatyńskiego. W rozmowie z TOK FM podkreślił, że w zakazie push-backów nie chodzi jedynie o moralność: „To nie jest tylko kwestia moralności, kwestia, że push-back jest niemoralny. Push-back jest nielegalny. Mieszanie tych dwóch kategorii, czyli »mówmy o moralności, nie mówmy o prawie«, oznacza, że władze odrzucają zobowiązania wynikające z polskiej konstytucji i prawa międzynarodowego”.

W marcu Helsińska Fundacja Praw Człowieka opublikowała dogłębną analizę sytuacji prawnej na granicy polsko-białoruskiej i wskazała 7 kroków do przywrócenia praworządności. Nie wszystkie są oczywiste i nie wszystkie wybrzmiały w debacie publicznej. Dokument jest skierowany do MSWiA.

7 kroków przywracania praworządności na granicy polsko-białoruskiej

"W sierpniu i październiku 2021 r., w reakcji na kryzys humanitarny na granicy polsko-białoruskiej, ówczesny rząd polski wprowadził do porządku prawnego nowe regulacje, których celem była pozorna legalizacja uproszczonych procedur zawracania cudzoziemców poza granicę Polski.

Jako pierwsza, w drodze nowelizacji Rozporządzenia Granicznego z marca 2020 r., do polskiego prawa wprowadzona została czynność natychmiastowego zawracania cudzoziemców do linii granicy, potocznie, ale jakże zasadnie, nazywana pushbackiem.

W dalszej kolejności zmieniono ustawę o cudzoziemcach, dodając do niej nową procedurę wydawania postanowień o opuszczeniu terytorium Polski, zachowującą co prawda pozór dwuinstancyjności i formalizmu, ale w praktyce sprowadzającą się również do przyspieszonego usuwania cudzoziemców z terytorium kraju bez zachowania jakichkolwiek gwarancji, czy to wynikających ze statusu strony postępowania, czy też szerszych, dotyczących poszanowania praw i wolności człowieka" – czytamy w dokumencie.

Fundacja proponuje następujące rozwiązania sytuacji na granicy:

1. Uznanie jurysdykcji państwa polskiego w pasie ziemi leżącym między faktyczną linią granicy a zaporą graniczną.
2. Respektowanie prawa osób migrujących do ubiegania się w Polsce o ochronę międzynarodową,
3. Natychmiastowe uchylenie niezgodnego z prawem Rozporządzenia Granicznego.
4. Zmiana sposobu postępowania wobec osób przekraczających granicę, które nie deklarują zamiaru ubiegania się o ochronę międzynarodową.
5. Stworzenie legalnych ścieżek wjazdu do Polski dla osób poszukujących takiej ochrony.
6. Nowelizacja art. 303b ustawy cudzoziemcach, ustanawiającego uproszczoną procedurę zobowiązywania cudzoziemców do opuszczenia Polski, w kierunku zapewnienia odpowiednich standardów poszanowania praw człowieka.
7. Ratyfikacja Konwencji ONZ z dnia 20 grudnia 2006 roku w sprawie ochrony wszystkich osób przed wymuszonym zaginięciem.

1. Pas ziemi za murem

Problemem rzadko poruszanym w kwestii sytuacji na granicy jest pas ziemi pomiędzy wybudowanym w czasach PiS płotem (umacnianym teraz przez nowy rząd) a faktyczną linią granicy. Tymczasem w Polsce cudzoziemcy wyrzuceni za zaporę przygraniczną nie są objęci przewidzianymi w prawie procedurami (o których za chwilę). Fundacja apeluje, by osoby przebywające w tym pasie ziemi były traktowane jako te, które przebywają na terytorium Polski.

„Fakt, że przebieg zapory nie pokrywa się z przebiegiem linii granicy, a po zewnętrznej stronie zapory, na całej jej długości, jest pas ziemi polskiej o minimalnej szerokości 1,25 m, potwierdzony został w odpowiedzi Komendy Głównej Straży Granicznej z dnia 7 listopada 2023 r. na wniosek o dostęp do informacji publicznej (ozn. KG-OI-VIII.0180.138.2023.KK). Oznacza to, że ktokolwiek znajdzie się w tym pasie, np. bezpośrednio przy zaporze, przebywa już na terytorium Polski, podlega polskiemu prawu i jurysdykcji polskich organów, w tym przede wszystkim jurysdykcji Straży Granicznej”.

„Jakiekolwiek próby wyzbycia się jurysdykcji w pasie ziemi znajdującym się poza zaporą graniczną uznać należy za niedopuszczalne”.

2. Prawa osób migrujących (także przebywających w pasie między zaporą i granicą) do ubiegania się w Polsce o ochronę międzynarodową

Z pierwszym punktem wiąże się drugi, czyli prawo osób przebywających na terytorium Polski do złożenia wniosku o ochronę międzynarodową. Mają one do tego prawo zgodnie z Konwencją Genewską i Kartą Praw Podstawowych UE. Zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 roku państwo ma prawo wyznaczyć miejsce do złożenia takiego wniosku. Jednocześnie jednak: „zgodnie z art. 6 ust. 2 Dyrektywy, państwa członkowskie mają obowiązek zapewnić, aby osoba, która zgłosiła chęć złożenia takiego wniosku, miała możliwość jego rzeczywistego i jak najszybszego złożenia”.

Zgodnie z motywem nr 27 Dyrektywy Proceduralnej sama deklaracja chęci złożenia takiego wniosku oznacza, że cudzoziemiec zostaje wnioskodawcą – sama deklaracja ma moc prawną.

„Przyznanie cudzoziemcowi, który zadeklarował zamiar ubiegania się o ochronę międzynarodową, statusu wnioskodawcy oznacza, że już od momentu zasygnalizowania woli złożenia takiego wniosku cudzoziemiec ten powinien korzystać z gwarancji wyrażonych zasadą non-refoulement. Zgodnie z zasadą non-refoulement, której pierwotnym źródłem jest art. 33 ust. 1 Konwencji ONZ dotyczącej statusu uchodźców, sporządzonej w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r, żadne państwo nie wydali ani nie zawróci w żaden sposób uchodźcy do granicy terytoriów, gdzie jego życiu lub wolności zagrażałoby niebezpieczeństwo ze względu na rasę, religię, obywatelstwo, przynależność do określonej grupy społecznej czy przekonania polityczne”.

Autorzy dokumentu podkreślają, że we wszystkich dotychczasowych wyrokach WSA w Białymstoku „przypominał, że państwo będące stroną Konwencji Genewskiej obowiązane jest stosować się do zasady non-refoulement wszędzie tam, gdzie rozciąga się jego jurysdykcja, a więc wszędzie, gdzie dana osoba znajduje się pod efektywną kontrolą organów państwa. Nie ma bowiem znaczenia, gdzie określona sytuacja związana z potencjalnym zawróceniem cudzoziemca ma miejsce”.

Co jeszcze ważniejsze, zgodnie z wyrokami ETPCz, organy państwa są zobowiązane, żeby sprawdzić, czy cudzoziemiec może być bezpiecznie wydalony do państwa trzeciego np. na Białoruś. Niezależnie od tego, czy cudzoziemiec chce się ubiegać o ochronę: "Na organach państwowych ciąży bowiem obowiązek zbadania z urzędu sytuacji w kraju, do którego ma być odesłana dana osoba, celem oceny, czy takie wydalenie nie rodzi ryzyka naruszenia podstawowych praw wydalanej osoby, w tym zwłaszcza prawa do wolności od tortur oraz nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania.

3. Uchylenie Rozporządzenia Granicznego

Nowelizacja rozporządzenia z marca 2020 roku nastąpiła w sierpniu 2021. Pozwoliła ona – niezgodnie z prawem polskim i międzynarodowym – na wydalanie z Polski cudzoziemców bez rozpoznania ich sytuacji. Jest ono niezgodne z:

• zasadą non-refoulment zwartą w Konwencji Genewskiej
• art. 4 Protokołu nr 4 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka
• art. 56 ust. 2 Konstytucji RP
• art. 18 Karty Praw Podstawowych UE

Fundacja wskazuje, że rozporządzenie jest niezgodne z konkretnymi przepisami, ale także z zasadami praworządności:

• narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP – Rozporządzenie Graniczne wydane poza granicami upoważnienia ustawowego

• narusza art. 7 i 87 ust. 1 Konstytucji RP – stosowanie Rozporządzenia Granicznego jest sprzeczne z zasadą legalizmu i narusza zasadę hierarchiczności źródeł prawa

• narusza zasady legalizmu c.d. – brak upoważnienia dla Straży Granicznej do realizacji czynności zawrócenia cudzoziemca do linii granicy

4. Co z osobami, które nie deklarują ubiegania się o ochronę?

Z powodów opisanych w punkcie III „niedopuszczalne jest stosowanie wobec cudzoziemców, którzy po sforsowaniu zapory znaleźli się na terytorium Polski i nie deklarują chęci ubiegania się o ochronę międzynarodową, czynności zawrócenia do linii granicy opisanej w § 3 ust. 2b Rozporządzenia Granicznego. Z uwagi na jednoznaczne orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym ww. przepis nie może stanowić podstawy prawnej działań podejmowanych przez Straż Graniczną, każdoczesne zastosowanie tej regulacji przez organ SG i podległych mu funkcjonariuszy powinno być ocenione pod kątem przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków, czyli wyczerpania znamion czynu zabronionego z art. 231 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny”.

Czyli – brak legalności Rozporządzenia Granicznego oznacza, że nie można zgodnie z jego zapisami traktować cudzoziemców, którzy nie ubiegają się o ochronę międzynarodową.

5. Stworzenie legalnych możliwości wjazdu w celu ubiegania się o ochronę międzynarodową

Ten warunek nie jest w Polsce spełniony, a początków należy szukać jeszcze przed sierpniem 2021 roku. „Sytuacja uległa dalszemu pogorszeniu w ostatnich latach. Na skutek pandemii COVID-19, kryzysu politycznego w relacjach z Białorusią oraz wojny w Ukrainie, kolejne przejścia graniczne zostały zamknięte, pozostawiając osobom poszukującym ochrony międzynarodowym jedno możliwe miejsce do złożenia wniosku: przejście graniczne Brześć-Terespol. Zgodnie ze standardami wyznaczonymi przez Trybunał w sprawie hiszpańskiej nie sposób uznać, żeby obecność jednego punktu przyjmowania wniosków na 418-kilometrowej długości granicy z Białorusią była wystarczająca”.

6. Nowelizacja art. 303b Ustawy o cudzoziemcach

Nowelizacja Ustawy o cudzoziemcach w październiku 2021 r. Wprowadzała możliwość natychmiastowego wydania postanowienia o wydaleniu z Polski przez SG osób zatrzymanych po przekroczeniu granicy w nieprzeznaczonym do tego miejscu.

Fundacja zwraca uwagę, że stosowanie obydwu przepisów naraz – art. 303b ustawy oraz Rozporządzenia Granicznego (zawracanie do linii granicy) – „narusza zasadę pewności prawa i czyni działania Straży Granicznej w indywidualnych sprawach jeszcze bardziej arbitralnymi. W praktyce, wykonanie postanowienia o opuszczeniu terytorium Polski przebiega dokładnie tak samo, jak realizacja czynności zawrócenia do linii granicy. W obu sytuacjach cudzoziemcy odstawiani są do linii granicy pod eskortą funkcjonariuszy SG, po czym są zmuszani / nakłaniani do przejścia na drugą stronę zapory (zwykle przez bramki serwisowe)”.

Co więcej, znowelizowany przepis o uproszczonych procedurach wydalania z Polski nie zawierają żadnych wytycznych, jak takie postanowienie wykonać. Dodatkowo sądy także skrytykowały art. 303b, których ich zdaniem narusza przepisy tak samo jak Rozporządzenie Graniczne.

Opisywaliśmy większość wyroków sądowych:

Zdaniem fundacji zmienić lub wprowadzić trzeba co najmniej trzy elementy:

• Uproszczona procedura zobowiązywania cudzoziemców do opuszczenia Polski nie może być realizowana poprzez zawracanie cudzoziemców na Białoruś.
• Musi istnieć konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przestrzegania zasady prawdy obiektywnej i poszanowania zakazu zbiorowego wydalania cudzoziemców.
• Przepis musi uwzględniać prawo do skutecznego środka odwoławczego

7. Ratyfikacja Konwencji ONZ o ochronie wszystkich osób przed przymusowymi zaginięciami

Fundacja przywołuje dwa wyroki ETPCz, w sprawie Chorwacji i Węgier, które uznają odpowiedzialność państwa za śmierć migranta w związku z wcześniejszym push-backiem. Trybunał doszukał się możliwego związku pomiędzy śmiercią 6-letniej afgańskiej dziewczynki, do której doszło na terytorium Serbii, a działaniami chorwackiej straży granicznej, która wcześniej zawróciła rodzinę dziewczynki z terytorium Chorwacji (M.H. i inni p. Chorwacji, § 127–131).

W dniu 25 czerwca 2013 roku Polska podpisała Konwencję ONZ z 20 grudnia 2006 w sprawie ochrony wszystkich osób przed wymuszonym zaginięciem. Dokument nigdy nie został ratyfikowany.

„Zgodnie z zawartą w tym akcie definicją, wymuszonym zaginięciem jest zatrzymanie, aresztowanie, uprowadzenie lub jakakolwiek inna forma pozbawienia osoby wolności, dokonana przez przedstawicieli państwa albo przez osoby lub grupy osób działające z upoważnieniem, pomocą lub milczącą zgodą państwa, po którym następuje odmowa przyznania faktu pozbawienia wolności lub ukrywanie losów bądź miejsca pobytu takiej osoby, co powoduje, że znajduje się ona poza ochroną prawa”.