Angela i 16 rozbójników. Tak Niemcy walczą z pandemią i szczepią się na COVID-19

Niemcy nie mają żadnej jednolitej polityki wobec pandemii, lecz zamiast tego 17 różnych, częściowo sprzecznych polityk, które są w gestii rządu federalnego i 16 rządów krajów związkowych. Mimo że opinia publiczna narzeka na brak spójnej strategii, Niemcy radzą sobie nieźle – ale nie z powodu ustroju, lecz wysokiego zaufania do elit politycznych.

Siedemnaście różnych polityk pandemicznych

Porównania z Niemcami są obecnie w Polsce bardzo popularne. Nawet politycy obozu rządzącego o mało przychylnych dla Niemców poglądach lubią usprawiedliwiać swoje kontrowersyjne decyzje w Polsce porównaniami z Niemcami. Premier Morawiecki wielokrotnie podkreślał, o ile to lepiej Polska rzekomo radzi sobie z pandemią w porównaniu z Niemcami, twierdząc, że lekarze tam byli zmuszeni do odłączania chorych od aparatuty.

[restrict_content paragrafy="0"]

Pies jest jednak pogrzebany gdzie indziej: porównania Polski z Niemcami są bez sensu, bo Polska ma politykę wobec pandemii. Jest to polityka podyktowana potrzebami wyborczymi partii rządzącej, którą manipulują grupy nacisku, jest ona chaotyczna i często kontrproduktywna – ale jest, i jest jedna. Całkowicie odpowiada za nią rząd Mateusza Morawieckiego. Nawet odpowiedzialność poszczególnych osób jest łatwa do ustalenia: praktycznie wszystkie decyzje dotyczące pandemii podjęto na mocy rozporządzeń ministra zdrowia albo Rady Ministrów, lub na polecenie premiera.

Niemcy takiej jednej polityki nie mają. Zamiast tego mają 17 różnych polityk wobec pandemii, które są wynikiem decyzji rządu federalnego i 16 rządów krajów związkowych.

Za politykę zdrowotną i za działania przeciwko pandemii odpowiadają bowiem rządy krajów związkowych, którymi rządzą najrozmaitsze koalicje, od lewicowo-zielonej koalicji mniejszościowej w Turyngii przez sojusz chadeków z ugrupowaniem lokalnego biznesu w Bawarii do koalicji zielono-chadeckiej (z zielonym premierem) w Badenii-Wirtembergii. W niektórych krajach związkowych są rządy, które odzwierciedlają federalny układ rządzący (to znaczy chadecja + socjaldemokraci), ale w większości przypadków tak nie jest.

To zaś oznacza między innymi, że rząd federalny jest zmuszony organizować większości dla poparcia swoich decyzji w Bundesracie, izbie zrzeszającej przedstawicieli rządów krajów związkowych. Zazwyczaj udaje mu się to z przedstawicielami krajów związkowych rządzonych z udziałem Zielonych – ale nie zawsze. Zawsze natomiast rozwadnia to pierwotnie podjęte decyzje.

Rząd federalny, albo, jak się to zwykle mówi w Polsce „Angela Merkel”, może zamykać granicę (co de facto oznacza definiowanie krajów wysokiego ryzyka i decydowanie czy przyjezdni z tych krajów muszą się udać na kwarantannę), ograniczyć podróże lotnicze i – jak w marcu 2020 - organizować masowe repatriacje Niemców z zagranicy.

To jest też główny powód tego, że premierzy krajów związkowych negocjują z rządem federalnym politykę pandemiczną: oni mogą zarządzić lockdown w swoich krajach, ale ponieważ ich budżety nie są w stanie udźwignąć ciężaru ekonomicznego i finansowego takich decyzji, to muszą się najpierw dowiedzieć, czy mogą liczyć na wsparcie rządu federalnego. Ten ma obecnie niemal nieograniczone zasoby, bo nadal płaci za zaciągnięte kredyty ujemne odsetki. Problem polega jednak na tym, że ministrem finansów jest socjaldemokrata Olaf Scholz. I nawet przy decyzji, czy płacić za skutki polityki krajów związkowych Merkel nie ma całkowitej swobody – musi uwzględnić interesy koalicjanta.

Drugim czynnikiem ograniczającym władzę rządów regionalnych jest sądownictwo.

Przy zimowym lockdownie dotyczyło to zakazu oddalania się od miejsca zamieszkania o więcej niż 15 km i zamknięcia niektórych odcinków granicy z Francją, kiedy poziom zachorowań po obu stronach granicy były zbliżony.

Z tego powodu w Niemczech nie ma żadnej jednolitej polityki wobec pandemii. Co kilka tygodni Merkel i premierzy krajów związkowych spotykają się (albo fizycznie, albo zdalnie) aby omówić wspólną strategię, po czym premierzy rozjeżdżają się do domów i robią tam to, co uważają za konieczne. Raz po raz Merkel ostrzega przed ryzykiem, jakie wiąże się ze zbyt wczesnymi albo zbyt daleko idącymi poluzowaniami, a potem bezradnie patrzy na to, jak niektórzy premierzy właśnie ogłaszają zniesienie restrykcji.

Media i wielu obywateli na to narzeka i domaga się „jednej strategii” i „jednej polityki”, choć to nieco abstrahuje od zalet regionalnego podejścia: dotąd różnice w polityce pandemicznej po prostu odzwierciedlały różnice w poziomie zachorowań. Najlepiej to widać na przykładzie dwóch relatywnie mało ludnych krajów związkowych z dostępem do morza i dużym ruchem turystycznym, to Meklemburgia Pomorze Zachodnie i Szlezwik-Holsztyn.

Ten pierwszy radził sobie przez cały czas bardzo dobrze, podczas gdy ten drugi staczał się od lockdownu do lockdownu i do dziś ma wyjątkowo wysokie liczby zachorowań. Nie ma powodu, by w obu krajach miałyby obowiązywać te same restrykcje. Ale niemal po każdym spotkaniu premierów z Merkel media utyskują, że znowu się nie udało ustalić „wspólnych zasad” dla całego kraju.

Z polskiej perspektywy nakładanie się kompetencji 16 krajów związkowych i rządu federalnego w polityce wobec największego od drugiej wojny światowej zagrożenia może się wydawać nieracjonalne, chaotyczne i niezrozumiałe, ale jest to codzienność w krajach zdecentralizowanych: podobnie jest w Stanach Zjednoczonych, w Indiach, częściowo nawet w Wielkiej Brytanii i w sposób skrajny w Belgii, gdzie do regionów dochodzą jeszcze samorządne wspólnoty językowe.

Jedna polityka jednak jest - tam, gdzie dotyczy to szczepień

Od niedawna jest jedna dziedzina polityki, którą można uważać za domenę rządu federalnego. Tu „Niemcy” jako państwo albo „Angela Merkel” mają decydujący głos: o kampanii szczepiennej.

• To rząd federalny negocjował z Komisją Europejską,
• to on dotował niektórych producentów, aby mogli produkować szczepionki na zapas jeszcze przed ich dopuszczeniem na rynek,
• to on odpowiada za transport z miejsc produkcji do krajów związkowych (ale to te ostatnie odpowiadają za organizację szczepień) i za strategię kampanii szczepiennej, to znaczy za ustalenie kolejności poszczególnych grup.

Tu faktycznie porównania z Polską mają sens. Okazuje się, że priorytety obu rządów są nieco inne: Polski rząd zabezpieczył 50 proc. szczepionek na drugą dawkę (co niejako sztucznie spowalniało dynamikę szczepień, choć ona i tak jest większa niż w Niemczech), podczas gdy Niemcy szczepiły wszystkim, co miały. Rząd federalny najpierw szczepił najbardziej zagrożonych albo, jak kto woli, „potrzebujących”: ludzi powyżej 80. roku życia i mieszkańców domów opieki. Dopiero potem szczepiono personel medyczny, służby mundurowe i pozostałych obywateli. W Polsce zaczęto od personelu medycznego. To po części też wyjaśnia początkowy poślizg w Niemczech, gdzie kampania szczepienna przebiegała wolniej. Jest też kilka dodatkowych przyczyn.

Po pierwsze, za organizacje warunków szczepień znów odpowiadają kraje związkowe, co wymusza więcej negocjacji i koordynacji niż w przypadku, kiedy rząd może po prostu wojewodom wydawać polecenia.

Po drugie, okazało się, że ci najbardziej potrzebujący wymagają też najwięcej czasu, aby ich szczepić: ludzie w wieku 80 lat, mieszkańcy domów opieki (często z chorobami współistniejącymi) nie mogą się sami rejestrować elektronicznie i potem po pójść do punktu szczepień. Kiedy jeżdżą do nich mobilne ekipy ze szczepionkami, to zwłaszcza na wsi zabiera więcej czasu niż na przykład (jak w Polsce) szczepienie w miejscu pracy personelu medycznego, którego nie trzeba specjalnie uświadomiać o zaletach szczepień.

Wielu z tych pacjentów z pierwszego rzutu w Niemczech trzeba było mozolnie tłumaczyć, co ich czeka i przekonać ich do poddania się zabiegowi. Wielu i tak odmawiało.

Przekonanie o jej mniejszej skuteczności, raporty o częstych i nieprzyjemnych skutkach ubocznych mieszały się dość szeroko rozpowszechnionym sceptycyzmem wobec szczepień w ogóle i doprowadziły do masowego odwrotu obywateli od szczepionki AstraZeneca.

Ale inaczej niż Pfizer, który z powodu początkowych kłopotów przy produkcji musiał obniżyć dostawy, AstraZeneca dostarczała do Niemiec dużo szczepionek, które w dodatku łatwo jest przechowywać. Zalegają one teraz w magazynach, wywołując debatę o tym, aby zmienić priorytety tak, by dopuszczalne było szczepienie kolejnych grup chętnych, jeśli rezygnują ci, którzy obecnie mają pierwszeństwo.

Doszło do paradoksu: kraje związkowe już w grudniu miały gotowe centra szczepień, ale szczepionek nie było. Teraz mają za dużo szczepionek, ale brakuje (w stosunku do AstraZeneca) chętnych, a jednocześnie Pfizer (który na początku roku obniżył produkcje) i inne firmy nie są jeszcze w stanie zastępować oferty AstraZeneca.

Doprowadziło to do trochę karykaturalnej sytuacji, że Saksonia, kraj związkowy, który od wielu tygodni bije niemieckie rekordy infekcji, jednocześnie ma najmniejszy odsetek ludności wyszczepionej i największe zapasy szczepionki AstraZeneca. Nieprzypadkowo jest to też kraj związkowy gdzie prawicowo-populistyczna Alternatywa dla Niemiec - której posłowie starają się zaskarbić sobie sympatię antyszczepionkowców i korona-negacjonistów - jest bardzo silna. Około połowa jej elektoratu ma poglądy sceptyczne wobec istnienia pandemii i wobec szczepień, to więcej niż w elektoratach innych partiach.

Stawia to mało stabilny i wielopartyjny rząd w Saksonii przed piekielnym wyborem. Ze względu na sytuację pandemiczną musi zamykać gospodarkę na dłużej niż w innych krajach związkowych, rujnując gospodarkę i wywołując coraz większy opór społeczny, co sprzyja „Alternatywie” jeszcze bardziej, albo ryzykuje zapaść służby zdrowia i izolację Saksonii od innych krajów związkowych, Czech i Polski.

Wewnętrzne kontrole graniczne nie są niczym nadzwyczajnym w Niemczech: latem tak nisko-zakaźna Mecklemburgia Pomorze Zachodnie wprowadziła je wobec innych części Niemiec, aby się chronić przed przenoszeniem wirusa przez turystów, obecnie Niemcy utrzymują taką blokadę wobec francuskiego regionu Moselle i austriackiego Tyrolu, gdzie udział mutacji brytyjskiej jest bardzo wysoki.

Ustrój i skuteczność polityki wobec pandemii

Wbrew narzekaniom mediów o braku jednolitej narodowej strategii wobec pandemii, Niemcy dotąd dość skutecznie sobie z nią radziły. Służba zdrowia dotąd wytrzymała próbę, nigdy lekarze nie musieli dokonywać selekcji pacjentów do łóżek intensywnej terapii, a nadumieralność w 2020 roku była w skali światowej i europejskiej rekordowo niska: w Niemczech wynosiła ona 187 zgonów na milion mieszkańców, w Stanach Zjednoczonych 1138 i w Polsce 1947.

Już samo porównanie ze Stanami pokazuje, że ustrój nie decyduje o tym, jak kraje sobie radzą z pandemią: Stany Zjednoczone, Indie i Belgia to zdecentralizowane kraje, które radziły sobie niezbyt dobrze, Francja i Irlandia są centralistycznie zarządzane i toczyły się od jednego ostrego lockdownu do następnego, podczas gdy równie scentralizowane Chiny wyszły z pandemii obronną ręką, zniosły restrykcje wcześniej niż większość krajów na świecie i odnotowują ponowny wzrost gospodarczy.

W świetle sondaży to zawsze zwolennicy lockdownów mieli dużą przewagę nad przeciwnikami restrykcji. Nawet kiedy rząd federalny i rządy krajów związkowych zdecydowały się na daleko idące obostrzenia, mieli stabilną większość w okolicach 70 proc. za sobą, a część tej większości optowała wtedy nawet za jeszcze ostrzejszymi restrykcjami.

Tak jest i teraz, kiedy rząd federalny i rządy krajowe uzgodniły ostrożne poluzowania – mimo że liczba infekcji (przy wysokiej liczbie testów) nadal wzrasta, choć bardzo powoli. Merkel wielokrotnie opowiadała się za ostrożnością w obliczu coraz większego udziału mutacji brytyjskiej w ogólnej liczbie wykrytych infekcji. Problem w tym, że 2021 rok to wyjątkowy rok wyborczy, w którym odbędą się nie tylko wybory do Bundestagu, ale też do parlamentów regionalnych Badenii-Wirtembergii, Berlina, Meklemburgii Pomorze Zachodnie, Palatynatu, Saksonii-Anhalt, Turyngii i wybory komunalne w Hesji i Dolnej Saksonii.

To – i presja gospodarczych grup nacisku – wyjaśnia, dlaczego rząd federalny i rządy krajowe zdecydowały się na poluzowania, mimo że infekcje nie spadają. Od kilku tygodni trzymają się one na poziomie ok. 65 infekcji na 100 000 mieszkańców (infekcje na 100 000 w porównaniu do innych krajów)

Czy w Niemczech będzie trzecia fala i trzeci ostry lockdown zależy teraz od tego, czy uda się uruchomić system powszechnie dostępnych szybkich testów i przyspieszyć szczepienia tak, aby przynajmniej równoważyć ekspansję bardziej zaraźliwych mutacji. Rosnąca liczba dopuszczonych do użytku szczepionek i wzrost produkcji w fabrykach Pfizera i Biontechu, wskazuje na to, że się uda. Jest też prawdopodobne, że nareszcie zostaną włączeni lekarze domowi do kampanii szczepiennej, kiedy szczepionka przestanie być rzadkim dobrem, którym trzeba zarządzać odgórnie.

Przeprowadzone szczepienia na COVID19 w Niemczech, dziennie, podzielone na pierwszą i drugą dawkę i kumulacyjnie

Gorzej idzie z powszechnym systemem szybkich testów, który jest konieczny, aby otwierać gospodarkę w sposób kontrolowany. A jego uruchomienie leży teraz w gestii federalnego ministra zdrowia.

Aktualizacja: od kwietnia przychodnie mogą szczepić. Rząd federalny pod naciskiem Bawarii i Saksonii, które mają bardzo dużo infekcji na granicy z Czechami, zmieni rozporządzenie tak, aby landy mogły same zmienić priorytety szczepień. Dotychczas była to kompetencja federalna.