Buras: Płot na granicy i humanitarna polityka wobec uchodźców nie muszą wcale siebie wykluczać

Za dramatem Afgańczyków na granicy wschodniej stoi fundamentalne dla całej Unii Europejskiej pytanie: jak pogodzić skuteczną kontrolę granic z przestrzeganiem praw człowieka i szacunkiem dla wartości, na jakich zbudowana jest Unia. Skończył się czas, kiedy w Polsce mogliśmy udawać, że pytanie to nas nie dotyczy.

Przez wiele lat dylematy polityczne, etyczne i z zakresu bezpieczeństwa związane z zarządzaniem migracjami omijały Polskę szerokim łukiem. Ani wojna w Syrii, ani polskie zaangażowanie w interwencje w Afganistanie i Iraku, ani też nawet konflikty na Ukrainie i na Białorusi nie postawiły Polski przed wyzwaniem, które w jakikolwiek sposób przypominałoby sytuację na południowej granicy Unii.

Otwarcie dla migrantów ze Wschodu

Spór o relokację uchodźców w ramach UE w 2015 roku szybko przebrzmiał. Migracja zza wschodniej granicy była i pozostaje dla Polski zyskiem ekonomicznym, nie zaś polityczno-etycznym wyzwaniem. Polska chętnie przyjmowała sąsiadów przybywających z przyczyn materialnych czy politycznych.

Zapraszaliśmy też chętnie przybyszów z innych stron świata, o ile wypełnić mogli luki na chłonnym polskim rynku pracy.

Ale kluczowym problemem politycznym i moralnym dla Europy nie jest dzisiaj sterowanie migracją ekonomiczną, choć od niego zależy w dużej mierze przyszłość dobrobytu na Starym Kontynencie. Jest nim stosunek do tych, którzy szukają pomocy przed prześladowaniami, torturami i innymi formami opresji.

Pogwałcenie statusu uchodźców to cios w cywilizację Zachodu

Zobowiązanie do udzielenia im wsparcia, zapisane w konwencji ds. uchodźców z 1951 roku oraz w prawodawstwie wielu państw, jest bez żadnej przesady jedną z największych zdobyczy cywilizacji zachodniej opartej na poszanowaniu godności każdego człowieka.

W kontekście sytuacji w Afganistanie kwestia naszego stosunku do problemu uchodźców nabiera szczególnego znaczenia.

Dzieje się tak nie dlatego, by Europie groził kolejny ogromny i niekontrolowany napływ migrantów, jaki miał miejsce w 2015 roku. Dzisiaj nic na to nie wskazuje.

Afgańczycy nie ruszą na Zachód

Urząd Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców (UNHCR) szacuje, że ogromna większość, około 3,5 miliona uchodźców afgańskich, znajduje się na terenie Afganistanu i nie jest w stanie (a często także nie chce) się z niego wydostać.

W Iranie, w którym już przebywa 780 tysięcy Afgańczyków zarejestrowanych przez UNHCR jako uchodźcy (ogólna liczba Afgańczyków w Iranie jest znacznie większa - około 3 milionów), uszczelnia granicę. W Pakistanie przebywa ok. 1,5 mln uchodźców z Afganistanu plus ok. 1,5 mln innych Afgańczyków.

Turcja zamyka z kolei granicę z Iranem, a tym samym główny szlak do Europy.

Do położonych na północy republik postradzieckich (Uzbekistan, Tadżykistan) na przeszkodzie stoją trudne do przebycia góry i kontrolujące drogi oddziały Talibów.

W konsekwencji liczba Afgańczyków zdolnych inną niż lotnicza drogą opuścić kraj jest minimalna. Sytuacja jest nie do porównania z 2015 rokiem, kiedy zdesperowanych wojną, ograniczeniem pomocy humanitarnej dla obozów UNHCR i panującymi w nich warunkami uchodźców syryjskich i innych od Europy dzieliła kilkukilometrowa podróż łodzią.

Jeśli europejscy politycy zaklinają się, że „rok 2015 nie może się powtórzyć” (robią to nie tylko rdzenni populiści, lecz także przedstawiciele partii tzw. głównego nurtu), to tylko niebezpiecznie grają na emocjach, wiedząc, że taki scenariusz nie jest realistyczny.

To nasza odpowiedzialność

Dlatego powody, dla których pytanie o stosunek Unii do uchodźców i granic staje się, także dla nas, kluczowe, są inne.

Po pierwsze, odpowiedzialność za dramat humanitarny w Afganistanie i spodziewane, tudzież już mające miejsce prześladowania, spada w dużej części na kraje Zachodu (w tym Polskę), które były tam obecne wojskowo przez ostatnich dwadzieścia lat.

Nie tylko bezpośredni współpracownicy polskiego czy amerykańskiego wojska są „naszymi” Afgańczykami. Są nimi także uchodźcy, których zawierucha z naszym udziałem pozbawiła domów.

Po drugie, afgańska tragedia rozgrywa się w sytuacji, gdy możliwości uzyskania przez uchodźców ochrony na świecie się kurczą. O polityce sąsiadów Afganistanu była już mowa. Ale to trend globalny.

Ogromna większość spośród 70 milionów uchodźców, czyli ludzi, którzy musieli porzucić miejsce zamieszkania, nigdy nie przekroczyła - i pewnie nie przekroczy - granic swoich państw. Przez ostatnie cztery lata liczba tych, którym się to udało, powiększyła się – na całym świecie – ledwie o 700 tysięcy.

Dziś jest trochę ponad 20 milionów osób korzystających z prawa do azylu lub opieki UNHCR i przebywają oni w większości w kilku tylko państwach, zdecydowanie najwięcej w Turcji (4 mln). Innymi słowy, przetrwanie tej fundamentalnej zdobyczy Zachodu zależy w istocie od garstki krajów – przede wszystkim zaś od Unii Europejskiej.

Po trzecie, migracja i migranci, także z Afganistanu, stają się instrumentem brutalnie używanym w prowokacji prowadzonej przez dyktatorów przeciwko krajom UE. Doświadczają tego właśnie Polska, Litwa i Łotwa.

Ta polityka nie może pozostać bez odpowiedzi. Nieuchronnie będzie miała ona konsekwencje dla sposobu, w jaki traktujemy ludzi, którzy są nie tylko narzędziem tej polityki, lecz za którymi stoją konkretne, często dramatyczne losy.

Wspólna polityka europejska? Nie istnieje

Polska staje bezpośrednio w obliczu tych problemów w chwili, gdy wspólna polityka Unii Europejskiej wobec nich w zasadzie nie istnieje.

„W zasadzie”, gdyż są przecież prawa, rozporządzenia i nowy, zaproponowany przez Komisję Europejską w październiku 2020 roku projekt „paktu dla migracji”. Problem w tym, że zarówno te formalnie obowiązujące, jak i te planowane zasady pozostają wyłącznie na papierze.

Konsekwencją kryzysu migracyjnego z 2015 roku, który boleśnie obnażył słabości systemu UE i poszczególnych państw, nie stało się nowe kompleksowe podejście uwzględniające lekcję tego doświadczenia. Zabrakło do tego przede wszystkim zgody między państwami członkowskimi.

Część z nich, w tym Polska, nie była w żaden sposób zainteresowana współudziałem w rozwiązywaniu problemów. Zaś inne – jak Włochy czy Grecja – oczekiwały solidarności, na którą większość pozostałych nie chciała się zdobyć.

W ten sposób spaliły na panewce dosłownie wszystkie próby istotnych zmian w polityce azylowej Unii, której najważniejsze elementy i tak zresztą pozostają w gestii państw członkowskich.

Potwierdziły to wtorkowe pięciogodzinne obrady ministrów spraw wewnętrznych państw członkowskich, które przyniosły jedynie obietnice zwiększenia pomocy finansowej dla państw sąsiadujących z Afganistanem, do których uciekają dziesiątki tysięcy osób. Padły też deklaracje wzmocnienia Frontexu dla ochrony granic UE.

Strach przed skrajną prawicą

Strach przed wykorzystaniem problematyki migracji przez skrajną prawicę, która urosła w siłę na kryzysie z 2015 roku, owładnął całą klasą polityczną we wszystkich krajach Unii. Wiele z nich, w tym tak aktywnie w przeszłości wspierające uchodźców, jak Szwecja, Austria czy Dania, wprowadziły daleko idące ograniczenia ich przyjmowania.

Oparta na tym wspólnym celu polityka przynosi efekty. Jednym jest zasadniczy spadek liczby migrantów, którym udaje się dotrzeć do Europy. Jeśli do Grecji w 2018 roku dotarło 71 tysięcy migrantów, to w 2020 roku było ich już tylko 13 tysięcy, a w pierwszym półroczu tego roku jeszcze mniej - 3,7 tysiąca.

Napływ do Hiszpanii zmniejszył się o połowę od 2018 roku (z 70 do 35 tysięcy w 2020). Tylko we Włoszech lekko wzrósł – z 30 tysięcy w 2018 do 35 tysięcy w 2020.

Zawieszenie konwencji genewskiej i zasad UE

Ale drugim efektem jest faktyczne zawieszenie stosowania konwencji ds. uchodźców, prawa europejskiego i sprzeniewierzenie się przez kraje członkowskie i instytucje unijne zasadom, pod którymi się podpisały i które jakoby nadal wyznają.

Na granicach UE prawo europejskie w istocie nie obowiązuje. Uchodźcy w obozach na wyspach greckich miesiącami w nieludzkich warunkach miesiącami czekają na rozpatrzenie wniosków azylowych, mimo iż od kilku lat UE przeznacza ogromne sumy na usprawnienie procedur i instytucji.

Łodzie z uchodźcami są odpychane od brzegu nielegalne – przy całkowitej bierności Komisji Europejskiej i cichym przyzwoleniu unijnej agencji ochrony granic Frontexu. Węgry odsyłają ze swojej własnej granicy tysiące migrantów do Serbii otwarcie ignorując nie tylko zobowiązania konwencji ochrony uchodźców, lecz także wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z grudnia 2020 roku, który uznał takie praktyki za niezgodne z prawem.

Mimo to Frontex nadal działa na Węgrzech wspierając Budapeszt w ochronie zewnętrznych granic UE. To samo robi także Polska, a przypadek grupki Afgańczyków w Usnarzu Górnym nie jest żadnym wyjątkiem.

Odstraszanie i odpychanie

Nie trzeba było wojny hybrydowej ze strony Białorusi, by polscy pogranicznicy rutynowo od lat odmawiali możliwości złożenia wniosku o azyl uchodźcom z Czeczenii, Tadżykistanu czy innych krajów. Szeroko raportowały o tym m.in. Helsińska Fundacja Praw Człowieka czy Human Rights Watch.

Symbolem tej polityki było ogłoszone w 2019 roku z wielką emfazą wzmocnienie zasobów finansowych i ludzkich Frontexu. Od 2015 roku budżet agencji wzrósł ze 142 do 450 milionów euro rocznie, zaś do 2027 roku dysponować ma ona 10 tysiącami strażników granicznych.

Problem w tym, że działając na podstawie prawa UE Frontex nie może bronić granic odpychając od nich chcących ubiegać się o azyl uchodźców bądź próbujące przybić do brzegu wypełnione nimi łodzie. Zaś z dokonywaniem tych nielegalnych działań straże graniczne państw członkowskich radzą sobie same.

Zapowiedzi z kolei, że Frontex będzie wspierał readmisję migrantów, którzy nie otrzymali prawa do ochrony w UE, są pustą obietnicą. Jak długo Unia nie zapewni, że kraje ich pochodzenia będą chciały z powrotem je przyjmować, żaden dodatkowy samolot z UE nie odleci.

Bruksela nie zareaguje

W tym sensie polityka rządu PiS nie odbiega zasadniczo od działań podejmowanych przez inne rządy krajów „granicznych”, nawet jeśli odmowa dostarczenia jedzenia i picia grupce koczujących jest wyjątkowo niehumanitarnym przejawem takiego podejścia, a jego polityczna instrumentalizacja godna Orbána.

Trudno spodziewać się jednak, by praktyki PiS spotkały się z krytyczną reakcją Brukseli bądź innych stolic. Kiedy w lutym 2020 roku Grecy wysłali na granicę z Turcją wojsko, by broniło przed stojącymi po drugiej stronie migrantami, szefowa Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen nazwała greckich żołnierzy „tarczą Europy”.

Podobnie zapewne patrzy na to, co dzieje się na granicy UE z Białorusią - i to niezależnie od tego, czy migrantów przysłał Łukaszenka, czy sami tam przyszli.

W dużej mierze z winy krajów Unii nie działa porozumienie z Turcją z marca 2016 roku, które było skuteczną próbą pogodzenia obu kluczowych z punktu widzenia Unii interesów: kontroli granic i ochrony uchodźców. Zawarte zaraz po kryzysie migracyjnym przewidywało m.in. dużą pomoc finansową dla uchodźców przebywających w Turcji (6 mld euro przez cztery lata) oraz przejmowanie przez kraje UE kontyngentów uchodźców bezpośrednio z Turcji (dzięki czemu nie musieliby ryzykować życia próbując przeprawy przez morze).

W zamian za to Turcja miała przyjmować wszystkich uchodźców zawracanych z greckich wysp, którzy dostali się tam drogą morską. Porozumienie bezpośrednio odwoływało się do konwencji ochrony ds. uchodźców, realnie wspierało tych, którzy przebywali w Turcji, dawało możliwości legalnego przesiedlenia dla najbardziej potrzebujących do Europy, a jednocześnie zniechęcało do korzystania z oferty przemytników.

Innymi słowy, nie rezygnując z ochrony uchodźców Unia wprowadziła system, który pozwolił na zasadnicze ograniczenie ich nieregularnego napływu, stanowiącego źródło problemów politycznych, humanitarnych i zagrożenie dla samych szukających azylu.

Porozumienie z Erdoğanem było przez wielu krytykowane. Twierdzono, że Unia staje się zakładnikiem tureckiego dyktatora i wspiera go finansowo.

Pakt z Turcją przyniósł wymierne skutki

Przede wszystkim drastycznie spadła liczba przepraw przez Morze Egejskie (z 885 tysięcy w 2015 do 42 tysięcy w 2018 roku) oraz liczba utonięć.

Dzięki pieniądzom przekazanym przez Unię (trafiły one nie do Erdoğana, lecz bezpośrednio do organizacji humanitarnych) 1,8 miliona uchodźców otrzymywało codzienną pomoc finansową, zaś 700 tysięcy dzieciom zapewniono opiekę szkolną.

Problem w tym, że Unia nie wywiązała się z innych zobowiązań. Zamiast obiecanego przesiedlenia 72 tysięcy Syryjczyków, bezpośrednio z Turcji do UE, przyjechała garstka migrantów. Zaś kiedy w 2020 roku kończył się czteroletni okres obowiązywania porozumienia, Unia nie miała żadnej nowej oferty dla Turcji, jeśli chodzi o współpracę w opiece na uchodźcami i kontrolę ich przepływu.

M.in. na tym tle w lutym 2020 roku doszło przejściowej eskalacji na granicy turecko-unijnej, na którą Erdoğan ponownie wysłał uchodźców szantażując UE widmem kolejnej fali migracji. Dopiero w czerwcu 2021 roku szczyt Unii Europejskiej podjął decyzję o zagwarantowaniu kolejnych 6 miliardów euro dla uchodźców w Turcji, ale porozumienie z Ankarą nie zostało jeszcze zawarte.

Lekcja na przyszłość

Przykład porozumienia z Turcją jest niezwykle ważny jako lekcja na przyszłość i dla całej Unii Europejskiej, i dla Polski. Wskazuje bowiem mozolną i trudną, ale zapewne jedyną możliwą drogę choćby zbliżenia się do rozwiązania dylematu migracyjnego: pogodzenia skutecznej kontroli granic z zasadami humanitaryzmu, których wyrazem jest obowiązek pomocy uchodźcom.

Śledząc nie tylko polską debatę można odnieść często wrażenie, że stoimy w obliczu dramatycznego wyboru: między całkowitym otwarciem granic w imię wartości europejskich i ogólnoludzkich a budową antymigranckiej twierdzy bezpieczeństwa i spokoju społecznego.

Niestety wpisują się w nią także często powodowani dobrymi intencjami aktywiści. Przykładem była akcja niszczenia zasieków na granicy polsko-białoruskiej w proteście przeciwko blokowaniu dostępu do Afgańczyków. Symbolika przezwyciężania zabezpieczeń granicznych kieruje dyskusję na całkowicie niewłaściwe i niebezpieczne tory: problemem nie jest przecież płot czy wojsko na granicy.

Rząd ma pełne prawo, a nawet obowiązek do wprowadzania takich środków, jakie uzna za stosowne, by zapewnić porządek i bezpieczeństwo (inną zupełnie kwestią jest ocena, czy środki te są adekwatne). Problemem jest polityka, która ignoruje zobowiązania prawnomiędzynarodowe i zasady człowieczeństwa.

Pomoc i poczucie kontroli

Co więcej, w demokratycznych społeczeństwach warunkiem otwartości na pomoc dla uchodźców jest elementarne poczucie kontroli.

To właśnie na sprzecznych z rzeczywistością wizjach całkowitej utraty kontroli nad problemem migracji i uchodźstwa (jak widzieliśmy, dzisiaj mało komu udaje się w ogóle przejść granicę swojego państwa w poszukiwaniu ochrony) populiści budują swoje poparcie.

Oczywiście, kwestia „poczucia kontroli” jest sprawą względną. Czy 2 tysiące nieregularnych migrantów w Polsce to świadectwo utraty kontroli? Nawet uznani eksperci do spraw bezpieczeństwa straszą w mediach społecznościowych, że taki scenariusz zwiększyłby zagrożenie zamachami w Polsce. Gdyby tak było, w Niemczech, które przyjęły w ciągu paru miesięcy 1,2 miliona uchodźców, musiałoby dojść do kataklizmu.

Dlaczego więc porozumienie z Turcją jest dla nas tak ważną lekcją?

Pokazuje ono – zarówno zwolennikom większej otwartości, jak i tym, którzy kładą większy nacisk na bezpieczeństwo granic – że nie ma jednego skutecznego środka, którym moglibyśmy zapewnić humanitarny charakter naszych granic.

Jak pokazuje Gerald Knaus, pomysłodawca porozumienia z Turcją i autor wydanej w zeszłym roku książki „Granice” poświęconej problemowi azylu, poważna polityka uwzględniająca oba kluczowe cele – kontrolę (granic) i ochronę (uchodźców) – jest grą na wielu fortepianach.

Jak pomóc uchodźcom?

Zdecydowana większość uchodźców żyje w krajach bezpośrednio graniczących z państwami, z których pochodzą: Rohingya w Bangladeszu, Afgańczycy w Pakistanie, Syryjczycy w Turcji, Kongijczycy w Ugandzie.

Dlatego współpraca z tymi państwami jest niezbędnym i kluczowym elementem polityki zarządzania migracjami – niezależnie od tego, jakie cele jej przyświecają.

Jeśli chcemy ograniczyć napływ przebywających w tych krajach uchodźców do Europy, to musimy dołożyć wszelkich starań, by znaleźli jak najlepsze warunki życia tam, gdzie się znajdują.

Nie jest to działanie niemoralne i „opłacanie się” autokratom.

Poprawa ich losu powinna być priorytetem polityki UE.

Ale to oczywiście nie wystarczy. Rządy (zwykle biednych) krajów, w których na masową skalę przebywają uchodźcy, oczekują także, że Zachód zdejmie z nich choćby część ciężaru opieki nad najbardziej potrzebującymi. Do tego służy polityka przesiedlania (resettlement) uchodźców bezpośrednio do krajów ich przejmujących koordynowana przez UNHCR.

Owszem, niektóre rządy, jak Erdoğan, mogą wykorzystywać ją jako element nacisku lub szantażu. Jest bardzo możliwe, że także Polska znajdzie się w sytuacji, w której będzie musiała się z nim zmierzyć.

W ramach operacji „Śluza” Łukaszenka transportuje migrantów na polską granicę z krajów takich jak Irak czy zapewne także Turcja (media donosiły ostatnio o istotnym wzroście lotów z Turcji na Białoruś).

Najskuteczniejszą drogą, by ukrócić ten proceder nie jest płot na granicy, lecz rozmowy z krajami, z których organizowane są te loty. Ale dlaczego Turcja czy Irak mają wstrzymywać wyjazdy przebywających tak migrantów, jeśli nie otrzymają niczego w zamian?

Gotowość Polski i innych krajów do przyjęcia – w sposób kontrolowany i uporządkowany – określonych kontyngentów uchodźców może być teraz i w przyszłości kluczowym elementem polityki powstrzymywania ich niekontrolowanego i zagrażającego stabilizacji napływu.

Klęska readmisji

To samo dotyczy innego fundamentalnego komponentu polityki azylowej, jaką jest readmisja. Warunki otrzymania azylu w państwach Unii są jasno określone, zaś od ich egzekwowania zależy legitymizacja społeczna całej opartej na humanitarnych zasadach polityki wobec uchodźców.

Tylko ci, którzy cierpią z powodu prześladowań politycznych lub zagrożenia życia w swoim kraju, mogą otrzymać status uchodźcy. Inni, którzy znaleźli się w Unii z innych powodów, muszą zostać odesłani z powrotem – inaczej polityka azylowa nie ma żadnego sensu.

Ale państwa UE od lat nie są w stanie poradzić sobie z problemem tysięcy migrantów, którzy albo czekają latami na decyzje azylowe, albo też nie można ich odesłać z powrotem po decyzjach odmownych. Na przeszkodzie stają fatalnie zorganizowane systemy biurokratyczne i niechęć państw pochodzenia migrantów do przyjmowania ich z powrotem.

Ten pierwszy problem można rozwiązać, jak pokazują szybkie, ale wierne standardom, procedury w Szwajcarii czy w Holandii.

Kwestia fizycznego odsyłania do krajów pochodzenia wymaga żmudnych negocjacji i kompromisów z ich, zazwyczaj niedemokratycznymi, rządami. Także one stawiają warunki: pieniądze, legalne kanały migracji zarobkowej do Europy, kontyngenty przesiedleń itd.

To wszystko sprawia, że miernikiem humanitaryzmu i skuteczności polskiej polityki wobec uchodźców nie będzie tylko to, co dzieje się na naszej wschodniej granicy (oczywiście poza kwestiami z zakresu elementarnego człowieczeństwa).

Zasieki nie wystarczą

Gdyby ustawianiu zasieków i wojska w obronie przed prowokacjami Łukaszenki towarzyszyła prawdziwa gotowość do przejęcia przez Polskę większej odpowiedzialności za problem uchodźstwa, to pod względem politycznym (choć nie prawnym) praktyki na polskiej granicy wschodniej jawiłyby się w innym świetle.

Niestety, nic nie wskazuje na to, by tak miało się stać. I nie zmienia tego godna wysokiego szacunku akcja pomocy ponad 1000 Afgańczykom ewakuowanym przez polskie wojsko z Kabulu.

Polska nie tylko odsyła migrantów z granicy, ale nie uczestniczy też w oenzetowskim programie przesiedleń uchodźców, oraz wpłaca na UNHCR ledwie drobne sumy (1,5 mln dolarów w 2020 roku, wobec 400 mln zapłaconych przez Niemcy, 96 mln przez Danię, 21 mln przez Belgię, 3,4 mln przez Czechy).

Cena polityki "zero uchodźców"

Brutalna rzeczywistość pokazuje, że bezwzględna polityka „zero uchodźców” jest możliwa. Jej ceną jest nie tylko cierpienie tysięcy ludzi, którym można by pomóc, lecz także to, co jej akceptacja czyni z nami jako społeczeństwem i jako obywatelami.

Dzisiaj fiasko europejskiej polityki azylowej i migracyjnej oraz agresja hybrydowa ze strony Białorusi wykorzystywane są przez polski rząd jako alibi dla działań, których jako obywatele powinniśmy się wstydzić. Tymczasem o tym, jak powinna wyglądać nasza polityka wobec uchodźców, możemy przesądzić sami.

Nic, poza politycznym cynizmem, nie stoi na przeszkodzie, by Polska zadeklarowała, że rocznie przyjmować będzie kilka tysięcy uchodźców prosto z Afganistanu, lub by rząd pozwolił na lokalne inicjatywy w tym zakresie i je wspierał.

Byłby to prawdziwy i znaczący wkład naszego kraju do prób sprostania jednemu z najważniejszych problemów, przed jakimi stoi dzisiaj Europa: zachowaniu jednocześnie bezpieczeństwa i fundamentalnych zasad etycznych.