Co planuje Kaczyński w ustawie, którą pisze? "Obrona narodowa" jako narzędzie, by uderzyć w samorząd

W analizowanym już na wszelkie sposoby wywiadzie prezesa Kaczyńskiego dla PAP, lider obozu rządzącego objaśnił nam swój stosunek m.in. do Unii Europejskiej. Ale znalazł się w nim również fragment dotyczący “obrony narodowej”. Prezes Kaczyński dowodzi, że w sytuacjach “różnego rodzaju zagrożeń naturalnych” nie można tolerować sytuacji, że władzę lokalnie sprawuje opozycja albo siły pozapartyjne.

Dlatego trzeba właśnie przygotować ustawę “o obronie narodowej”. Prezes i zarazem wicepremier ds. bezpieczeństwa mówi, że właśnie na tym chce się skoncentrować. Dopiero potem rozważy odejście z rządu.

Musi nam wystarczyć sama zapowiedź. Projektu nie ma, śladu po nim nie ma w rządowych planach – czyli w wykazie prac legislacyjnych Rządowego Centrum Legislacji. Tyle że oczekiwanie na projekt może być ryzykowne. Bo jeśli zostanie skierowany do Sejmu jako projekt “poselski” - czyli bez konsultacji i analiz – zostanie uchwalony w kilka dni. Być może odbędzie się debata w Senacie – ale czy to coś zmieni?

O planowanej ustawie rozmawiamy z dr.hab. Dawidem Sześciło

Agnieszka Jędrzejczyk, OKO.press: Czego powinniśmy się spodziewać?

Dr hab. Dawid Sześciło, kierownik Zakładu Nauki Administracji na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego*: Słowa są na tyle ogólne, że zmieścić tam można wszystko. Ale to jest przymiarka do okrajania samorządów z kompetencji.

Moja obserwacja wyjściowa jest taka: jeśli chodzi o zarządzanie kryzysowe, administracja rządowa ma już teraz wszystkie możliwe instrumenty prawne. Chodzi tu zwłaszcza o wojewodów, którzy w takich sytuacjach mogą nawet wydawać polecenia samorządom. Zapisane jest to w ustawie o wojewodzie, specustawach covidowych i antykryzysowych.

Administracja rządowa ma też pod kontrolą cały sektor bezpieczeństwa państwa, w tym policję. 20 lat temu dyskutowano o tym, by przekazać część uprawnień w zarządzaniu policją samorządom lokalnym – teraz widać, że byłby to dobry ruch. Ale nie zrobiono tego. Tak naprawdę administracja niczego więcej nie potrzebuje. Ten aparat nie jest z resztą w stanie korzystać z większej władzy. Zawali się.

Prezes Kaczyński od 30 lat powtarza jednak ten sam pogląd, że w państwie powinien funkcjonować jeden ośrodek decyzyjny, a cały aparat powinien realizować jego wytyczne. W tej wizji nie ma miejsca na samodzielność wspólnot lokalnych czy regionalnych - każdy kto się nie podporządkowuje centrum, powinien zostać przywołany do porządku.

Być może rząd ma jednak jakieś doświadczenie, że czegoś nie udało mu się zrobić w pandemii, bo samorządy nie chciały?

Analizowałem, jak wojewodowie korzystali ze swoich dodatkowych kompetencji pandemicznych, które dostali w ramach Tarcz Antykryzysowych (specjalnych ustaw wprowadzających najróżniejsze szczegółowe rozwiązania na czas pandemii) – i robili to na ogół powściągliwie. Były oczywiście przypadki poleceń kierowanych do samorządów, które były oderwane od rzeczywistości, np. natychmiastowego zapewnienia określonej liczby łóżek covidowych, bez względu na możliwości szpitali samorządowych i sytuację umieszczonych tam pacjentów.

Wojewodowie mogli wywłaszczać tereny pod budowę szpitali, mogli przenosić personel medyczny i koszarować medyków...

Nie było spektakularnych przypadków nadużyć - ale pewnie dlatego, że na końcu są sądy administracyjne. Doskonałym przykładem jest próba przejęcia Szpitala Południowego w Warszawie przez Ministra Zdrowia. Sąd wypowiedział się w tej sprawie bardzo jednoznacznie i była to dobra nauczka dla administracji centralnej.

Czyli następne w kolejce musiałyby być sądy administracyjne?

Sąd administracyjne w ostatnich latach kilkukrotnie dawały sygnał, że serio podchodzą do konstytucyjnych gwarancji samodzielności samorządu. Dopóki zachowują niezależność, możemy się niepokoić mniej.

Prezes Kaczyński mówi o podporządkowywaniu samorządów tylko tymczasowo, na czas zagrożenia.

To raczej ma służyć uspakajaniu krytyków pomysłu. Władza w ostatnim czasie ćwiczy model zarządzania poprzez wywoływania strachu, szukając legitymizacji do podejmowania działań na skróty. To mechanizm stary jak świat - ułatwia konsolidację władzy.

Zagrożenie można wykreować sztucznie. Drobny lokalny problem można podpompować do rangi zagrożenia ogólnokrajowego - awaria oczyszczalni w Warszawie może spowodować, że rząd - na podstawie “ustawy o obronie narodowej” - wprowadzi komisarza w Warszawie.

„Nikt mi nie powie. że np. władza w Warszawie to jest mała władza” - mówi Jarosław Kaczyński

Zgoda. Miasto takie jak Warszawa ma potencjał małego państwa europejskiego.

Jest nie tylko trójpodział władz ale i podział terytorialny na władze różnego szczebla. Wspólnoty lokalne działają samodzielnie, nie są hierarchicznie podporządkowane władzy centralnej. Władza centralna wytycza wspólny obszar dla tej różnorodności ustawami, ale nie poleceniami.

To jednak skomplikowany system, w którym cały czas trzeba uwzględniać wiele czynników i aktorów. Gdzie tu miejsce na wolę władzy?

Prościej było za PRL. Wtedy tez teoretycznie istniał samorząd terytorialny, tyle że to był samorząd w cudzysłowie. Był ręcznie sterowany z poziomu centralnego. I to nie działało.

Wydawanie poleceń samorządom chce wprowadzić minister edukacji i nauki Przemysław Czarnek - już jest projekt Lex Czarnek.

Mamy tu już pewien konkret. Projekty edukacyjne rządu prowadzą rzeczywiście do przejścia w systemie oświaty na ręczne odgórne sterowanie. I to już nie jest uderzenie w kompetencje władz samorządowych - ale zakwestionowanie autonomii społeczności szkolnych, którą tworzą rodzice, nauczyciele i uczniowie. Teraz kurator dostanie prawo do decydowania, jakie organizacje pozarządowe mogą wejść do szkoły, będzie decydował faktycznie o tym, kto będzie kierował szkołą, bo dyrektor, który nie zastosuje się do “zaleceń pokontrolnych” kuratora, straci stanowisko.

A ustawa o „obronie narodowej” da władzy centralnej wpływ na to, kto i jak zarządza samorządowymi bibliotekami, co może stać w bibliotecznych gablotkach i jakie spotkania mogą się tam odbywać? To samo z muzeami, wodociągami, centrami sportowymi... Może tak być?

Po przejęciu władzy PiS wprowadzał swoich ludzi wszędzie, gdzie się dało. A teraz widać nową tendencję: na działanie instytucji władza może wpływać poprzez wymogi wydawania zgód czy opinii. Bo pieniądze dostanie od rządu taki samorząd, który jest lojalny i nie będzie ideologicznie odbiegał od właściwej linii.

Pokorni dostaną rekompensatę w ramach „Polskiego Ładu”. A komisarza wprowadzi się też w miastach, gdzie samorząd uchwalił, że przyjmie uchodźców, albo wprowadza kartę LGBT+...

Tak, to idzie właśnie w tym kierunku: zniechęcania samorządów do pokazywania swojej podmiotowości.

Może się oczywiście skończyć na strachach, ale zaciskanie pętli wokół samorządów obserwujemy od lat. I zapewne kolejne miesiące przyniosą zmiany, które znowu punktowo uderzą w samorządy. Masa krytyczna stopniowo jest przekraczania. Takiego samorządu lokalnego, jaki stworzyliśmy w latach 90. i z którego byliśmy tak dumnie, za moment może już nie być.

Gdyby tylko można było efektywnie zarządzać państwem z centrum, to wystarczyłoby wyposażyć najważniejszą osobę w państwie w joystick.

PiS jest dość długo u władzy, by się przekonać, że złożone projekty udają się tylko w zarządzaniu wielopoziomowym, w którym udział biorą i samorząd terytorialny, i sektor prywatny, i organizacje pozarządowe - wszyscy istotni aktorzy są w ten proces włączani na zasadach partnerskich. Jakiekolwiek pomysły realizowane samodzielnie przez władzę centralną bez uwzględnienia opinii innych, kończą się źle.

Przykład pierwszy z brzegu - Program Mieszkanie Plus, kiedy to władza centralna wymyśliła sobie, że wyręczy samorządy w budowie mieszkań. Skończyło się klapą. Bo model efektywny to taki, w którym mieszkania budują samorządy, ale wyposażone w odpowiednie wsparcie prawne i finansowe z centrum.

Najgorszą nauczką, że centralne zarządzanie w kryzysie nie działa, był Covid-19. Niestety, rządzący skupili się tylko na politycznych konsekwencjach pandemii. Nikt nie analizował przyczyn tej narodowej katastrofy i tego, dlaczego ponieśliśmy taka klęskę jako państwo.

Prezes Kaczyński stawia więc błędną diagnozę. Ale błędna diagnoza może powodować bardzo poważne skutki. Mamy do czynienia z władzą, która patrzy na zarządzenia archaicznie i nie uczy się na własnych błędach.

*Prof. Dawid Sześciło jest ekspertem organizacji międzynarodowych do spraw reform administracji publicznej, pracuje m.in. w Armenii, Albanii, Czarnogórze, Kosowie, Macedonii, Serbii, Turcji, Bośni i Hercegowinie, a także na Ukrainie. Stypendysta Fundacji na rzecz Nauki Polskiej w Instytucie Zarządzania Lokalnego na Uniwersytecie Ekonomicznym w Wiedniu (2014–2015). Visiting professor w Centrum Badań Porównawczych nad Rozwojem Metropolitalnym na Georgia State University w Atlancie (2019). Wykładał gościnnie na uczelniach w Austrii, Portugalii, Szwecji. Ekspert Fundacji im. Stefana Batorego do spraw samorządowych i członkiem Zespołu Ekspertów Samorządowych. Kierował zespołem badawczym, który przygotował raport „Polska samorządów. Silna demokracja, skuteczne państwo” (2019). Współautor komentarza do ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.