Czy gminy i powiaty dadzą radę z ochroną swojej ludności?

Uchwalona w grudniu 2024 roku ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej powstawała od co najmniej kilku lat, choć na końcowym etapie jej opracowywania nastąpiło nieoczekiwane i nieuzasadnione przyspieszenie, którego elementem było skrócenie do zaledwie kilku dni etapu publicznych konsultacji projektu.

Niestety, pośpiech i brak szerokiej refleksji nad projektem dał w efekcie jego wątpliwą jakość legislacyjną. Problemy widać na wielu poziomach, ale

Otrzymały one dużo nowych zadań, ale regulacja dotycząca ich wykonywania przynosi więcej pytań niż odpowiedzi.

Tymczasem ustawa, uzbrojona dodatkowo w niemałe pieniądze z rządowego programu ochrony ludności i obrony cywilnej, ma być fundamentem lokalnych systemów budowania odporności społecznej.

Zakres działań objętych ustawą jest bowiem bardzo szeroki. Wprawdzie w dyskursie medialnym ustawę kojarzy się głównie z przygotowaniem na zagrożenia militarne (i z budowaniem schronów), to jednak definicja zadań ochrony ludności obejmuje przygotowanie na zagrożenia różnego typu, również takie jak:

• powodzie,
• blackouty,
• pandemie,
• susze,
• fale upałów czy inne wyzwania wynikające ze zmian klimatycznych.

Chaos kompetencyjny

Na poziomie deklaracji ustawa odzwierciedla mądre i nowoczesne podejście do budowania odporności, które bazuje na decentralizacji i możliwości angażowania sektora obywatelskiego i przedsiębiorców w działania na rzecz bezpieczeństwa lokalnych społeczności.

Katalog zadań samorządowych organów ochrony ludności jest bardzo szeroki. Na pierwszy rzut oka zadbano także o przyznanie samorządom odpowiednich narzędzi prawnych, służących do podejmowania działań we współpracy na przykład z lokalnym biznesem czy organizacjami pozarządowymi.

Po ponad roku od uchwalenia ustawy ujawniają się jednak coraz liczniejsze trudności praktyczne, które wynikają głównie z legislacyjnych niedoróbek.

Zasadniczym problemem jest chaos kompetencyjny, który utrudnia ustalenie rzeczywistego zakresu odpowiedzialności samorządowych organów ochrony ludności i ich kompetencji.

Ustawa operuje bardzo ogólnikowymi pojęciami koordynacji realizacji zadań ochrony ludności przez te organy czy też organizowania współpracy między podmiotami ochrony ludności.

W praktyce nie jest łatwo ustalić, jakimi konkretnie instrumentami władze samorządowe mogą w tym celu dysponować. Daje to ciekawy asumpt do dyskusji akademickich, ale jednocześnie stanowi niemałe wyzwanie w codziennym stosowaniu ustawy. O ile można zrozumieć brak sztywnego podziału sfer odpowiedzialności i kompetencji, to znaków zapytania jest zbyt dużo.

Pominięci partnerzy

Weźmy również na warsztat opisywany w naszej analizie sprzed kilku miesięcy mechanizm, zgodnie z którym samorządy mogą zawierać podmiotami prywatnymi porozumienia na realizację zadań ochrony ludności. To kluczowy instrument potencjalnego angażowania lokalnych organizacji do takich działań jak np.:

• prowadzenie szkoleń dla mieszkańców,
• tworzenie lokalnych magazynów żywności, paliwa czy sprzętu,
• przygotowywanie wolontariuszy do udzielenia pomocy w sytuacji zagrożenia.

Tymczasem, organizacje pozarządowe już zgłaszają, że samorządy odmawiają współpracy w tej formie, powołując się na niejasne i niefortunnie sformułowane przepisy ustawy. Sugerować one mogą (błędnie), że takie porozumienia zawierać mogą wyłącznie wojewodowie i minister spraw wewnętrznych i administracji.

Mimo że taka interpretacja nie daje się pogodzić z celami i założeniami ustawy, to

Nawet jeśli istnieje wola zawarcia porozumienia, źródłem kłopotów praktycznych jest bardzo lakoniczna i nie do końca jasna regulacji treści tegoż, zwłaszcza w kwestii finansowania zadań ochrony ludności z dotacji celowej.

Kolejnym wyzwaniem jest praktyczne pominięcie w ustawie tzw. jednostek pomocniczych gminy, czyli ponad 40 tysięcy sołectw. Jak pokazaliśmy w raporcie Kiedy pękają tamy, opisującym doświadczenia powodzi z 2024 roku, w sytuacji kryzysowej sołectwa (a zwłaszcza sołtysi i sołtyski) są bezcennym zasobem, znajdującym się na pierwszej linii wsparcia mieszkańców.

Tymczasem ustawa nie pozwala na ich pełne włączenie do systemu jako podmiotów ochrony ludności, a nawet wpisanie do ewidencji zasobów ochrony ludności. Oczywiście, uciekając się do twórczej wykładni istniejących przepisów regulujących działalność jednostek pomocniczych, można znaleźć pewne furtki dla angażowania sołectw, ale nie sposób zrozumieć, dlaczego ustawodawca nie przyznał im roli adekwatnej do ich potencjału.

Brak rządowego wsparcia

Na opisane wyżej problemy nakłada się brak stałego rządowego wsparcia we wdrażaniu ustawy, polegającego na bieżącym rozjaśnianiu wątpliwości prawnych, tworzeniu wzorów niezbędnych dokumentów, upowszechnianiu dobrych praktyk i wskazywaniu najczęstszych błędów.

Ustawa powstała w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji i to do ustawowych zadań ministerstwa należy zwłaszcza „koordynacja realizacji zadań ochrony ludności i obrony cywilnej na obszarze kraju”.

Trzeba jednak pamiętać, że MSWiA jest jednocześnie odpowiedzialne za kilkanaście innych zadań w tej sferze i wsparcie samorządów naturalnie nie musi być traktowane jako priorytet. Być może wzorem Szwecji czy Norwegii takie zadania powinny być realizowane przez wyspecjalizowaną agencję rządową, taką jak obecnie istniejące Rządowe Centrum Bezpieczeństwa.

Pieniądze są, ale trzeba je wydać mądrze

W przeciwieństwie do wielu innych sfer zadań samorządowych, w obszarze ochrony ludności najmniejszym problemem mogą się okazać finanse.

Wynikające z ustawy stabilne gwarancje finansowania tych zadań pozwalają sądzić, że pieniędzy na bezpieczeństwo nie zabraknie. Jeżeli jednak oczekujemy, że zostaną one wydane nie tylko sprawnie, ale także racjonalnie i z pozytywnym skutkiem dla lokalnej odporności, powinniśmy z poziomu rządowego zagwarantować samorządom merytoryczne wsparcie we wdrażaniu nie dość jasnych przepisów ustawy.

Sfera ochrony ludności nie była priorytetem przez trzy dekady polskiej samorządności. Nie możemy więc oczekiwać, że samorządy bez trudu odnajdą się dziś w tym obszarze.

Tekst został opublikowany najpierw na blogu Fundacji Batorego