Wójtowie mają superbroń do obrony państwa. Muszą tylko chcieć jej użyć

Marcin Kotras, Dawid Sześciło i Konrad Kubala przygotowali dla Fundacji Batorego raport „Kiedy pękają tamy. O państwie, wspólnocie i zarządzaniu kryzysem” – 150 stron o wnioskach z zarządzania kryzysem w powodzi z 2024 roku. Piszą: „Powódź ujawniła więc paradoks: państwo działa, ale raczej reagując na wystąpienie problemu, niż zgodnie z modelem planowego i spójnego zarządzania kryzysowego”.

No to jak z tym państwem jest – pytamy przed Świętem Niepodległości współautora raportu Dawida Sześciło, adiunkta w Zakładzie Studiów nad Dobrym Rządzeniem – Good Governance na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, oraz członkiem Kolegium Najwyższej Izby Kontroli i Rady Służby Publicznej.

Agnieszka Jędrzejczyk, OKO.press: Było dobrze czy źle?

Prof. Dawid Sześciło: W skrócie – państwo naprawdę dało sobie radę nie najgorzej, a na pewno lepiej niż w poprzednich podobnych kryzysach, począwszy od powodzi roku 1997.

Zaś społeczeństwo dało sobie radę jeszcze lepiej, a wręcz doskonale. I to reakcja społeczna sprawiła, że ten kryzys nie okazał się katastrofalny, a szkody – jak na skalę zagrożenia – były mniejsze, niż byłoby to jeszcze kilka, kilkanaście lat temu.

Bez mediów lokalnych nie damy rady

To, że odkrywamy to dopiero po roku, jest po części konsekwencją tego, jak sobie tę powódź relacjonowaliśmy. Jak piszecie – katastrofy „nie tylko się wydarzają – one zostają jakoś opowiedziane”.

Media ogólnopolskie: gazety, telewizje, w tym Republika czy Kanał Zero – nagłośniły katastrofę, ale też zrobiły z niej spektakl. Wykorzystały przy tym znane matryce, tzw. ramy komunikacyjne: katastrofy („państwo nie działa”), heroicznej walki („obywatele dają radę”), okrutnej straty (opisy śmierci zwierząt, utraty dobytku). Tak jako obywatele wyrabialiśmy sobie opinie o tym, co się stało.

Najważniejsze jednak jest to, że w ten sposób ogólnopolskie media zrobiły z obywateli widzów. Biernych odbiorców przekazu.

Rzeczywiście w mediach ogólnopolskich przeważał mało użyteczny i mało merytoryczny ton, skupiony na podgrzewaniu emocji, antagonizmów czy konfliktów między chociażby władzami lokalnymi a administracją rządową.

Były na pierwszej linii, docierały do mieszkańców, pomagały w koordynowaniu działań, docierały do mieszkańców z rzetelną informacją na temat aktualnej sytuacji, na temat tego, jakie są możliwości, żeby sobie pomóc.

Okazały się absolutnie bezcenne. Więc pierwsza lekcja z tamtej katastrofy jest taka: jeśli dzisiaj mówimy o budowaniu społecznej odporności, przygotowywaniu się na rozmaite kryzysy, katastrofy militarne czy zagrożenia naturalne, to media lokalne, silne, zakorzenione w lokalnej społeczności, znające lokalne problemy, a nie przybywające do jakiegoś miejsca tylko raz na jakiś czas, są jednym z filarów całej infrastruktury zarządzania kryzysowego. Ich rola wykracza znacznie bardziej poza bieżące informowanie.

Państwa broni się lokalnie, a lokalni aktywiści są skarbem

Bo lokalne media mówią nie tylko, co się dzieje, ale co każdy może zrobić – i to jest też wzór, jakiego dostarcza nam dziś broniąca się przed najazdem Rosji Ukraina. W Ukrainie też komunikacja z obywatelami uruchamia ich aktywność – nawet przy wyłączeniach prądu człowiek nie jest bierną ofiarą. Może – dzięki precyzyjnym informacjom o wyłączeniach – planować dzień, podejmować różne działania, by ominąć ograniczenia.

Nasza administracja, samorządowa i rządowa, ma nadal problemy z jasną komunikacją. Jeszcze nie dorobiliśmy się myślenia w kategoriach „kto jest odbiorcą” i „co może z daną informacją zrobić”. W efekcie Wody Polskie przekazywały samorządowcom komunikaty tak specjalistyczne, że niedające się zamieniać na konkretne decyzje. Ludzie zalewani byli komunikatami od władzy centralnej, bo nikt ich nie priorytetyzował, nie zastanawiał się, co w danym momencie jest ważne: przykładem są alerty RCB, których w pewnym momencie było tak dużo, że ludzie zaczęli je lekceważyć.

A media lokalne rozumiały, że informacje są po coś. Potrafiły skuteczniej docierać z rzetelną informacją do mieszkańców, bo są tworzone przez ludzi zakorzenionych w lokalnej społeczności.

A znaczenie tych, którzy wcześniej lokalnie działali – tworzyli organizacje pozarządowe, czasami grupy nieformalne – jest nie do przecenienia. Dzięki aktywności obywatelskiej znają wszystkich, wiedzą,

• kto, jakimi zasobami dysponuje na danym obszarze,
• do kogo można się zwrócić o pomoc,
• kto ma agregator prądowy,
• kto ma ciężki sprzęt do pomocy, kto ma samochód ciężarowy.

To są ludzie, którzy mają telefon do każdego i z każdym są w stanie się dogadać i porozumieć co do konkretnych działań. Przykładem jest słynny Festiwal Filmów Górskich, który stał się jedną z najważniejszych organizacji działających w czasie kryzysu, a przecież nigdy się pomocą ofiarom powodzi nie zajmował. Z tej lekcji powinniśmy zapamiętać, że

To są organizacje, które są w danej społeczności silnie zakorzenione, mają kapitał społeczny, kapitał kontaktów, relacji ze wszystkimi, z władzami, ale też przede wszystkim ze społeczeństwem.

Administracja i służby nie wystarczą

Te organizacje, a także niezrzeszeni wolontariusze zadziałali bez pudła. Tylko – jak piszecie – stało się to niejako wbrew założeniom. Po prostu społeczeństwo obywatelskie nauczyło się działania – w czasie pandemii i na początku pełnoskalowego najazdu Rosji na Ukrainę – i ruszyło do akcji.

Instytucje jeszcze tego nie umieją, bo nie nauczyły się działać w sieci społecznej.

Tymczasem z raportu wynika, że także „instytucje państwa (na poziomie centralnym i samorządowym) są skuteczniejsze, gdy używają zasobów relacyjnych. Nawet służby mundurowe korzystały w czasie powodzi z zasobów materialnych, informacyjnych i wsparcia organizacji trzeciego sektora. Robiły to jednak bez uprzednio przygotowanego planu współpracy”.

I tu dochodzimy do tego, co nie zadziałało tak dobrze.

O reagowaniu na kryzysy nie myślimy jako o wspólnym zadaniu administracji i całego społeczeństwa obywatelskiego. Ustawa o zarządzaniu kryzysowym przewiduje, że na każdym poziomie powinny istnieć lokalne zespoły zarządzania kryzysowego. Czyli miejsca, gdzie w sytuacji, kiedy coś niepokojącego zaczyna się dziać, spotykają się wszyscy, którzy mogą w tej sytuacji coś zrobić.

Problem polega na tym, że ta ustawa wprawdzie nie zabrania, ale też nie przewiduje, że w takich lokalnych zespołach mają brać udział na przykład przedstawiciele organizacji pozarządowych. Więc wedle prawa są to tylko takie wewnętrzne zespoły urzędu gminy czy urzędu powiatowego.

Nikt nie myśli o tym, żeby włączyć tam wszystkich, którzy mogą w sytuacji kryzysowej realnie pomóc.

Wygrali ci, którzy nauczyli się już współpracować z każdym

Więc na razie jest tak, że w gminie/powiecie, gdzie ludzie już współdziałali ze sobą, takie uspołecznione zespoły zarządzania kryzysowego tworzą się oddolnie i działają nawet mimo braku formalnych zobowiązań. Ale tam, gdzie tego nie ma, marnuje się czas na odszukanie kontaktów i zasobów potrzebnych do niesienia pomocy.

Zgadza się. Bo tak naprawdę wszystko, co potrzebne do działania, musi być gotowe, zanim kryzys nastąpił.

Gdyby na przykład lokalne plany zarządzania kryzysowego były tworzone wcześniej, i to z udziałem ludzi spoza urzędów, ale mających w temacie doświadczenie i wiedzę, to nie trzeba byłoby w panice wszystkiego wymyślać niemalże od zera. Wspólnie wymyślone procedury byłyby już przećwiczone.

W zarządzaniu kryzysowym kluczowe jest, żeby w momencie kryzysu nie wyciągać zakurzonych dokumentów z szuflady, tylko stosować przetestowane procedury.

Obrona ojczyzny po nowemu

Z tym testowaniem kłopot może być taki, że kryzysy, jakie nas ostatnio dotknęły, były niespodziewane i wcześniej trudne do wyobrażenia.

Ale mamy w systemie państwowym takie mikro zalążki do testowania naszej organizacji kryzysowej. Np. w powiatach powinny powstawać ośrodki interwencji kryzysowej, czyli takie „pogotowia psychologiczne” na wypadek lokalnego mikrokryzysu: wypadku komunikacyjnego, wybuchu gazu, hejtu w szkole, samobójstwa itd. Te ośrodki powinny reagować i dostarczać pomoc – psychologiczną, psychiatryczną – ale też współpracować z policją, ze strażą pożarną, z organizacjami pozarządowymi. One działają – ale tylko w połowie powiatów. Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich próbuje teraz zachęcić samorządy do ich tworzenia, bo to niewątpliwie zwiększa odporność na kryzysy.

Nowe możliwości stwarza też przyjęta w zeszłym roku ustawa o obronie cywilnej. Ona zakłada, że państwo organizuje obronę w porozumieniu z organizacjami pozarządowymi i obywatelami. To rewolucyjna zmiana w stosunku do podejścia PiS, które zakładało, że od obrony państwa jest rząd, wojsko i instytucje centralne, a obywatele mają nie przeszkadzać.

Teraz mamy to robić wszyscy razem. Tylko żeby to zadziałało, organizacje społeczne trzeba wpiąć w system obrony – tu akurat czynna jest Fundacja Batorego w ramach prowadzonego przez siebie programu Masz Głos.

Bardzo uważnie przyglądam się praktyce wdrażania tej akurat ustawy. Ona, owszem, powstawała z błędami, za krótko była konsultowana, uprzywilejowała współprace władz z organizacjami, które zajmują się bezpieczeństwem i obroną, jakby nie widząc potencjału wszystkich innych.

Mamy w Polsce tendencję do militaryzacji tego zagadnienia: utożsamiania ochrony ludności wyłącznie z zagrożeniami militarnymi. Ale ta ustawa dotyczy przygotowywania się na wszelkiego rodzaju kryzysy naturalne, klimatyczne, zdrowotne oraz militarne.

I – mimo pewnych wątpliwości natury prawnej – umożliwia ona samorządom wpinanie wszystkich, a nie tylko wybranych organizacji pozarządowych w lokalny system ochrony ludności, a to nic innego jak przygotowanie się na wszystkie możliwe kryzysy. Chodzi o to, by samorząd chciał to robić. Ustawa tego nie wymusza – tylko pozwala.

Czy wójtowie i burmistrzowie się odważą

Tworzenie tego nowego systemu wcale nie jest proste. Wymaga budowania zaufania między władzami lokalnymi a lokalnym sektorem pozarządowym. Tymczasem w polskich samorządach dominuje wśród liderów przekonanie, że jak się wygrało wybory, to nie po to, by współpracować, ale by decydować i samemu działać.

Rzecz w tym, że kiedy nadejdzie kryzys, nawet najbardziej starający się samorządowiec może nie dać rady. Ba, może się okazać, że świetny w spokojnych czasach wójt czy burmistrz jest kiepskim liderem w sytuacji kryzysowej.

Zarządzanie kryzysowe było też w ostatnich latach w samorządach zaniedbywane. Skupiały się na inwestowaniu, pozyskiwaniu funduszy. Każdy samorząd oczywiście ma człowieka od sytuacji kryzysowych, ale czasami on poświęca temu tylko ułamek etatu, z doskoku przygotowuje obowiązkowe dokumenty, jak plany zarządzania kryzysowego, a na co dzień zajmuje się czym innym.

Powódź minęła, więc znowu budujemy na terenach zalewowych

Czyli jeśli wykorzystamy szansę, którą dała ustawa, i wciągniemy lokalne organizacje do planowania i zarządzenia kryzysowego, to damy radę?

Jest jeszcze kwestia minimalizowania szkód. W przypadku ostatniej powodzi straty były tak wielkie, bo samorządy pozwalały na zabudowywanie terenów zalewowych. Te tereny były wyznaczone bardzo precyzyjnie i trafnie. Ale badając lokalne uregulowania, natrafiliśmy naprawdę na zbyt dużo przypadków, że władze samorządowe wydawały – wbrew zaleceniom Wód Polskich, czyli tak naprawdę wbrew prawu – decyzje o przekazaniu terenów zalewowych pod zabudowę. Zaś Wody Polskie i wojewodowie nie byli dość skuteczni, by te decyzje odwrócić i prawo wyegzekwować.

O ile po samej powodzi nastąpiło pewne otrzeźwienie w tej kwestii, to już kilka miesięcy później znów wzmogła się presja na udostępnianie terenów zalewowych pod inwestycje budowlane. Powódź niczego nie uczy.

Wy zresztą piszecie: „O przetrwaniu kolejnej powodzi nie zdecydują wały i nowe zbiorniki retencyjne. Społeczeństwo staje się silne nie dzięki technicznym barierom przeciw żywiołom. Broni się dzięki więziom społecznym i zaufaniu. To one sprawiają, że w obliczu katastrofy potrafimy działać jako wspólnota, a nie zbiór rozproszonych interesów”.

Przezorne państwo umie zaryzykować działania wyprzedzające

A co ma robić centrum? Administracja rządowa? W raporcie postulujecie, by skupiała się na działaniach wyprzedzających. Czyli uruchamianiu zasobów państwa, gdy zagrożenie nie jest jeszcze pewne, ale ryzyko już jest wysokie.

Jednak to chyba bardzo trudne. Co by było, gdyby przed rokiem chmury z deszczem przeszły obok? Jak byśmy potraktowali władzę, która „niepotrzebnie” zwiozła na tereny zagrożone powodzią worki z piaskiem i tony butelkowanej wody mineralnej?

Piszecie tak: „Działania oparte na zasadzie przezorności mogą się niekiedy wydawać przedwczesne czy nieadekwatne do skali zagrożenia, ale jednocześnie dają większą gwarancję uniknięcia dramatycznych konsekwencji wystąpienia zagrożenia. Regułę przezorności trudno zaordynować przepisami prawa, ponieważ wymaga ona raczej zmiany nastawienia i podejścia wśród decydentów publicznych. W naszych warunkach musiałaby oznaczać przejście od kultury bagatelizowania i uspokajania do kultury wyprzedzającego i zdecydowanego reagowania na zagrożenia”.

I to jest kolejna lekcja. Trzeba dopuścić, że robimy pewne rzeczy z naddatkiem, czasami uruchamiamy pewne zasoby niepotrzebnie albo nadmierne.

Tu nie chodzi o worki z piaskiem.

W 2024 roku państwo na poziomie centralnym zbyt późno zdało sobie sprawę ze skali zagrożenia. A kiedy już to zagrożenie wystąpiło, zaczęło się właśnie ratować działaniami, które niekoniecznie pomagały. Czyli np. sztabami kryzysowymi pod kierownictwem premiera.

Tymczasem centrum ma przede wszystkim dostarczyć na czas – czyli z wyprzedzeniem – środki do obrony i informacje pozwalające ludziom na miejscu podejmować odpowiednie decyzje.

Ale też musi dostać zapewnienie, że gdy w sytuacji poważnego zagrożenia nakaże ewakuację, a ona ostatecznie okaże się niepotrzebna, to nie zostanie w finale sam na sam z prokuraturą, która będzie go ścigała za przekroczenie uprawnień.

Poprawna reakcja zależy od sprawnych i dobrze się komunikujących zespołów zarządzania kryzysowego. Żeby to działało sprawnie, potrzeba kompetencji. Dopiero ustawa o ochronie ludności wprowadziła element obowiązkowych ćwiczeń, czyli testowania systemu zarządzania kryzysowego.

Tego przed rokiem nie mieliśmy. Musimy więc stworzyć system, który połączy zasoby instytucji, centrów zarządzania kryzysowego na szczeblu powiatowym i niektórych przynajmniej gmin. Do tego straż pożarna, służby rządowe, plus organizacje pozarządowe.

Żeby to nie były rzadkie spotkania burmistrza z dwoma urzędnikami, tylko spotkania z wszystkimi, którzy się realnie liczą w reagowaniu na kryzys. Kiedy przyjdzie nowa powódź, blackout, zerwanie łączności, opad dronów, i padnie hasło „wszystkie ręce na pokład”, to wszyscy będą wiedzieć, co robić.

Kapitału społecznego rząd nie dowiezie

Zatem wszystko rozbija się o kapitał społeczny. Rząd go ciężarówkami nie przyśle. Trzeba go budować lokalnie.

Właśnie. Musimy patrzeć w sposób mniej konserwatywny na to, co jest zadaniem samorządu, co jest zadaniem organizacji pozarządowych. Wydaje się, że nie ma już takich zadań, które tylko samorząd, albo tylko organizacje pozarządowe, albo tylko administracja rządowa mogą realizować.

Przecież np. w Ukrainie organizacje pozarządowe zajmują się także zakupem sprzętu wojskowego dla armii.

Organizacja pozarządowa może się dowiedzieć dokładnie, jakie opaski uciskowe są potrzebne dla rannych. Spytają o to medyka, który udziela pierwszej pomocy w oddziale, który potrzebuje opasek. Albo jakie rozmiary butów są potrzebne (a nie, że wszystkim kupimy rozmiar 48, co się zdarza przy zakupach centralnych). Wtedy zakup będzie precyzyjny i sensowny. Pisaliśmy o tym w OKO.press.

To coś, czego administracja rządowa zazwyczaj nie będzie w stanie zrobić, chociażby dlatego, że ma oprócz tego typu zadań jeszcze całą masę innych obowiązków. No i też ma inną kulturę działania, z mniejszą dozą kreatywności i pomysłowości. Więc trzymanie się takich sztywnych, standardowego podziału pracy i ról w czasach permanentnych kryzysów, jest po prostu nie do utrzymania. I jest wysoce nieefektywne.

I nie chodzi mi o to, żeby tutaj antagonizować społeczeństwo i mówić, że organizacje pozarządowe zawsze są lepsze niż państwo. Tu po prostu każdy się zmieści.

Wszyscy razem są lepsi niż osobno.

I tutaj chodzi tylko o to, żeby umożliwić działanie wszystkim, którzy realnie mogą ten system wesprzeć i zapewnić jego skuteczniejsze funkcjonowanie.